內蒙古牧民收入可持續(xù)增長的機制研究

摘要：本文通過對內蒙古牧民生產和收入情況的剖析，認為必須加大對牧區(qū)的投入，大力推進牧區(qū)生產力廣闊的發(fā)展，建立相關機制，才能實現(xiàn)牧民收入可持續(xù)增長。

關鍵詞：牧民收入 增長機制 研究

內蒙古牧區(qū)面積占全區(qū)總面積的69％：牧區(qū)人口占全區(qū)總人口的13.6％。改革開放以來，牧民收入顯著提高，生活有了極大的改善。但是，上世紀80年代后期以來，牧民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大，2003年達到歷史的高點3.23:1，2005年依然達到3.22:1。國家提出新農村建設以來。自治區(qū)貫徹落實一系列惠農(牧)政策，加大了對牧區(qū)的投入力度。但牧民的收入沒有明顯的增長，返貧比率還比較高，城鄉(xiāng)收入差距仍在進一步擴大。這不僅關系到新農村牧區(qū)建設的成敗。也影響到整個國民經濟和社會的發(fā)展。

一、牧民收入的現(xiàn)狀分析

內蒙古牧區(qū)特別是邊遠牧區(qū)，自然條件差。生態(tài)惡化，經濟和產業(yè)結構單一，債務多。牧民收入低，出現(xiàn)不少無畜戶、少畜戶，甚至有的失去草場。貧困戶增加。到2005年底，全區(qū)牧區(qū)有絕對貧困人口22.1萬。加上低收入的相對貧困人口12.3萬。共計34.4萬。牧區(qū)貧困人口所占比例。均高于全國、全區(qū)平均水平。典型調查顯示，牧區(qū)旗貧困戶基本上占各旗牧戶總數(shù)的10％左右。返貧率15％左右，脫貧致富任務十分艱巨。

另外，牧區(qū)財政困難，畜牧業(yè)支撐與保障體系不健全，體制性障礙制約著牧民收入和生活水平的提高。據33個牧區(qū)旗市統(tǒng)計，2005年地方財政一般預算收入共32.8億元，財政供養(yǎng)人員27萬人。平均每個旗市地方財政一般預算收入9.941萬元，最多的4.2億元。最少的只有2.275萬元，基本上是“吃飯”或“要飯”財政。公共財政對牧區(qū)覆蓋面小，信貸支牧資金的投放規(guī)模不足?？萍?、信息等服務機制不健全，社會保障體制不完善。特別是城市與牧區(qū)二元結構還未根本破除，牧民生活條件和收入水平提高的任務相當艱巨。

二、牧民收入增長緩慢的原因分析

造成牧區(qū)建設沒有明顯改善。牧民收入不能可持續(xù)增長的原因，我們認為主要是以下三個方面：

(一)長期的城鄉(xiāng)二元經濟結構，造成牧區(qū)的建設欠債太多，牧區(qū)和牧民自身積累太弱，很難形成可持續(xù)發(fā)展能力

以2006年為例，全區(qū)社會固定資產投資總規(guī)模創(chuàng)歷史新高，達到3400多億元，然而農村牧區(qū)投資不足150億元。僅占總投資的4.4％，比上一年只增長6.87％，比城鎮(zhèn)投資增幅低62.26個百分點。同2003年相比，城鎮(zhèn)投資所占比重提高了7.79個百分點，農村牧區(qū)投資所占比重卻下降了8.67個百分點。牧區(qū)的社會固定資產投資低成為牧區(qū)發(fā)展不快、牧民收入增長緩慢的重要原因。

(二)近年來有限的牧區(qū)建設投入并沒有發(fā)揮出預期的效果

投資效率低下。收效甚微。一是政府投資的范圍仍然過于寬泛。一部分資金投向一些競爭性非常強的工業(yè)領域，但投資的效益很差。二是政府投資的機制不合理。項目實施單位往往不具備法人地位，對投融資的風險無人負責。自治區(qū)實施的農牧業(yè)“種子工程”在我區(qū)農牧業(yè)發(fā)展中起到了積極的效果，但由于沿襲計劃體制下形成的事業(yè)體制，沒有建立適應投融資體制改革的新的投融資主體。沒有實施產業(yè)化經營，投資效果不理想，對相關產業(yè)的帶動作用也不夠。三是投資分散，形不成規(guī)模效益。2006年自治區(qū)地方計劃內基建項目50萬元以下的項目占到60％，平均規(guī)模很小。四是資金管理水平低。首先是對建設資金不能堅持全程管理。普遍缺乏事中，事后監(jiān)督。其次，資金的投入方式沒有創(chuàng)新。仍習慣于直接投資項目。

(三)目前制約牧民收入增長的還有長期形成的不合理制度問題

首先?，F(xiàn)行的土地制度有缺陷。家庭承包制度盡管實現(xiàn)了土地所有權與使用權的分離，但牧戶擁有的承包經營權并不完備。牧民對草場的穩(wěn)定預期不高，此外，土地流轉制度不健全和牧區(qū)土地征用制度的缺陷致使土地不能得到合理、有效的配置，牧民利益受損。其次，農村牧區(qū)稅費制度不合理。2006年全面取消牧業(yè)稅以后，牧民負擔大大減輕了。但是從縣鄉(xiāng)財政、農村教育投入等方面來看，目前的稅費制度還很不完善。牧民增收存在諸多困難。這主要表現(xiàn)在：一是尚未建立農村公共財政體制，縣鄉(xiāng)兩級財政減收過多，保支出保運轉壓力越來越大。二是農村義務教育經費緊缺。義務教育的質量和普及度受到影響。第三，農村社會保障制度有缺陷。現(xiàn)代社會保障制度在農村落實得并不理想，除了最低生活保障制度已基本開展起來外，農村養(yǎng)老、醫(yī)療保險均呈現(xiàn)出覆蓋面窄、保障水平低等特點，不發(fā)達地區(qū)尤其如此。此外，社會保障資金來源的不穩(wěn)定、農民的社會保障意識差以及農村扶貧制度不健全也是農村社會保障缺陷的重要表現(xiàn)。

三、牧民收入可持續(xù)增加的對策建議

內蒙古牧區(qū)與農村不同，在生產方式、生活方式以及文化習俗等諸多方面有其特殊性。增加牧民收入是一項長期艱巨的任務。也是一項龐大的系統(tǒng)工程。必須以科學發(fā)展觀統(tǒng)領全局，從實際出發(fā)，因地制宜，分類指導，穩(wěn)步推進。

(一)全面發(fā)展畜牧業(yè)和牧區(qū)經濟，努力提高綜合生產能力

應從牧區(qū)實際出發(fā)，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的方針，著力推進產業(yè)化經營。通過產業(yè)化經營帶動牧區(qū)經濟結構調整，帶動畜牧業(yè)生產經營方式轉變。帶動牧區(qū)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化。要調整優(yōu)化牧區(qū)經濟結構，充分合理利用牧區(qū)的自然資源優(yōu)勢。積極興辦工業(yè)、礦產開發(fā)、商貿及服務業(yè)，提高二、三產業(yè)比重；要在稅收、信貸、營銷等方面制定優(yōu)惠政策，財政要給予重點支持，推進畜產品精深度加工開發(fā)，真正形成優(yōu)勢產業(yè)和主導產業(yè)。努力提高畜產品加工轉化率，通過“企業(yè)(公司)+基地+牧戶”等多種形式，把廣大牧民帶動起來，形成利益共同體。讓牧民從產業(yè)化經營中得到更多的實惠。

(二)大力加強牧區(qū)基礎設施建設。改善牧區(qū)生產、生活和發(fā)展條件

牧區(qū)蘇木鎮(zhèn)、嘎查基礎設施建設，是牧區(qū)經濟社會發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，嚴重地制約牧民生活條件的改善和收入的增加。應調整公共財政支出。切實加大投入力度，著力解決水、路、電、通訊等牧民生產、生活基礎設施不足問題；加強牧區(qū)草原保護建設，加大投入力度，建立穩(wěn)定增長的資金渠道和長效機制，把牧區(qū)草原生態(tài)建設投入納入公共財政支持和保障范圍，通過財政轉移支付、項目支持等措施，建立草原生態(tài)補償機制。

(三)實行對草原牧區(qū)牧民養(yǎng)畜直接補貼，調動廣大牧區(qū)和牧民建設新牧區(qū)的積極性

畜牧業(yè)是弱質產業(yè)。牧民是弱勢群體。許多國家都是采取特殊的保護扶持政策。建議國家財政對牧區(qū)牧民采取與農村農民同樣的補貼政策，把草原牧區(qū)牧民養(yǎng)畜問題，放在國民經濟和社會發(fā)展的大局中統(tǒng)籌考慮，實行對牧民和畜牧業(yè)直接補貼。補貼辦法和標準，可根據不同區(qū)域的自然條件、草原面積、牲畜數(shù)量、畜牧業(yè)發(fā)展水平及牧民人均收入等因素綜合確定。

(四)改革戶籍制度

城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度嚴格限制了牧民流動，限制了牧民在城市就業(yè)機會，這是制約牧民收入增長的最大障礙之一。通過創(chuàng)新戶籍制度。打破二元城鄉(xiāng)壁壘，促進牧區(qū)勞動力資源流動，提高牧區(qū)其他生產要素效率，從而實現(xiàn)市場經濟所要求的帕累托效率，增加牧民收入。目前我區(qū)牧區(qū)有一些區(qū)域草原生態(tài)極度惡化，一部分牧民無法繼續(xù)生產生活，已成為“生態(tài)難民”。各地應從實際承受能力出發(fā)，盡快推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，完善和規(guī)范政府對勞動力市場的管理，清理和取消針對農牧民進城務工的不合理限制政策和亂收費，改變重收費、輕服務的做法。

(五)改革牧區(qū)社會保障制度

牧區(qū)社會保障建設關系到廣大牧民的切身利益，關系到農村的經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，關系到社會主義新牧區(qū)建設目標能否實現(xiàn)。逐步建立起一套有中國特色的牧區(qū)社會保障體系是當前牧區(qū)經濟社會發(fā)展中一項重要而緊迫的任務。首先要加快立法步伐。為牧區(qū)社會保障體系的建立提供法律支持。抓緊地方立法。完善實施細則。使之形成有機的法規(guī)體系。盡快改變社會保障立法滯后的現(xiàn)狀，以此明確牧區(qū)社會保障的性質、政府的責任、牧民的權利和義務。保證農村社會保障制度的健康順利發(fā)展。其次要堅持從實際出發(fā)。實事求是、因地制宜、分類實施、量力而行的原則，建立多層次的農村社會保障制度。應積極推進進城牧民社會保障制度建設。讓進城牧民與市民享受同等社會保障待遇。

(六)加強牧區(qū)科技培訓和畜牧業(yè)科技服務體系建設，以科技進步支撐牧民收入的可持續(xù)增加

草原畜牧業(yè)的根本出路在科技、在教育。要用先進的科學技術和裝備不斷武裝畜牧業(yè)、改造建設牧區(qū)。首先，是建立牧民培訓的長效機制，加強牧民的科技培訓。要制訂牧民培訓的中長期規(guī)劃，把牧民培訓當作一項帶有根本性、長期性的公益事業(yè)來抓。要把培訓經費列入財政預算，保證實施。其次，要加快建立健全牧區(qū)畜牧業(yè)科技服務體系建設。實行科技特派員制度，進一步加強科學研究，切實搞好試驗、示范工程。培育建設科技服務中介組織，大力推廣適用科學技術，提高增產增效增收技術的入戶率和覆蓋率，加速科技成果轉化，提高科技貢獻率。

(七)創(chuàng)新農村金融體制

首先要強化農村牧區(qū)合作金融的主體地位，使其真正成為不以贏利為目的的信用互助合作組織。要適當擴大農業(yè)政策性金融業(yè)務范圍，在堅持政策性、體現(xiàn)政府意圖的同時，從微觀層次降低牧民籌資成本。其次要完善牧區(qū)資金的回流導入機制，建立直接、通暢、來源充沛的支牧投融資渠道。要以立法手段保障牧業(yè)長期發(fā)展的資金投入。并采取合理措施，引導資金向牧區(qū)流動。實行有差別的信貸政策和貨幣政策進行調控。最后要加快相關政策的制定，調整和優(yōu)化金融資源配置。要建立牧戶和中小企業(yè)的信用擔保機制。分散金融機構貸款風險。