我國環(huán)境保護(hù)投資的現(xiàn)狀分析與改革探索

摘要：解決環(huán)境問題需要大規(guī)模的資金投入，而資金來源和有效的投融資機(jī)制一直都是困擾環(huán)境保護(hù)的最大難題之一。我國在環(huán)保投資方面的現(xiàn)狀如何?如何使我國投入環(huán)境保護(hù)的資金更有效率?這是環(huán)境和資本共同關(guān)注的熱點(diǎn)話題。

關(guān)鍵詞：環(huán)保投資 投資主體 投資結(jié)構(gòu) 投資環(huán)境

一、我國環(huán)境保護(hù)投資的現(xiàn)狀

(一)投資總量嚴(yán)重不足，地區(qū)差異大

近些年。盡管我們投資總量有所增加，但占GDP的比重仍然很小。“九五”期間，雖然這一比重有所提高，接近1％，但遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家1.5％的水平?！笆濉逼陂g。計(jì)劃投資7000億元。從現(xiàn)在情況來看，資金缺口仍會很大。據(jù)預(yù)測。“十一五”期間，我國環(huán)保投資需求預(yù)計(jì)投資達(dá)13750億元，預(yù)計(jì)占同期GDP的1.6％。

就地域分布講，環(huán)保投資規(guī)模的地區(qū)差異很大。2000年，上海市環(huán)保投資占同期GNP的比例為2.4％，位居全國首位。這一比例已達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平：新疆和寧夏最低。為0.2％左右。西部的各省市平均水平為0.41％，屬于中部的各省市平均水平為0.68％，屬于東部的各個(gè)省市平均水平為1.24％，這在一定程度上說明了環(huán)保投資規(guī)模的地區(qū)差異是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)差異的反映。

(二)環(huán)保投資主體單一

長期以來，政府一直扮演著我國環(huán)保投資的主體角色，承擔(dān)了環(huán)境保護(hù)的大部分責(zé)任。政府單一投資、事業(yè)體制管理的模式在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不成熟的條件下是完全必要的。但隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和國家工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，環(huán)保投資資金的供給和需求的矛盾日益突出。過分依靠政府的財(cái)政資金已不能滿足經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展對環(huán)境保護(hù)的客觀要求，且政府的財(cái)政收入占國民收入比重過低的趨勢尚未根本扭轉(zhuǎn)。

(三)私人環(huán)保投資主體的積極性沒有很好地調(diào)動(dòng)起來

環(huán)境保護(hù)的正外部效應(yīng)特點(diǎn)使得私人資本不愿積極主動(dòng)地介入該領(lǐng)域，這時(shí)政府的作用就是要采取政策培育、引導(dǎo)、利用市場力量。然而我國現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度由于其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定遠(yuǎn)低于達(dá)到環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)的邊際處理成本，許多企業(yè)寧愿交費(fèi)也不愿投資于污染防治工作。由于市場準(zhǔn)入、投資風(fēng)險(xiǎn)等原因，個(gè)人投資主體參與環(huán)保投資就更少了。環(huán)保投資結(jié)構(gòu)逐漸趨于合理，但環(huán)境狀況卻沒有得到明顯改善。下表統(tǒng)計(jì)了1990-2003年我國環(huán)保投資使用方向的變化情況。

通過上表可知，“九五”和“十五”期間，新建項(xiàng)目環(huán)保投資、老污染源治理投資和城建環(huán)保投資均呈上升趨勢，其中城建環(huán)保投資增長的速度最快，新建項(xiàng)目與老污染源治理資金的增長速度大致相等。在上個(gè)世紀(jì)90年代前半期，新建項(xiàng)目和城建環(huán)保資金在整個(gè)環(huán)保投資中的比例呈緩慢上升，而老污染源治理資金的比例呈明顯的下降趨勢；90年代后半期，城建環(huán)保資金的比例大幅上揚(yáng)，新建項(xiàng)目和老污染源治理資金的比例雖有起伏但總體上表現(xiàn)出下降。城建基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)保資金占整個(gè)環(huán)保投資的比例越來越大，這在一定程度上可以說明我國污染控制的重心正由點(diǎn)源治理轉(zhuǎn)向集中控制。

以上分析表明，隨著環(huán)保投資使用結(jié)構(gòu)的合理和投資總量的絕對增加，我國的環(huán)境狀況卻沒有得到改善。

二、我國環(huán)保投資改革方向的探索

(一)投資主體環(huán)保事權(quán)劃分

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府獨(dú)立承擔(dān)環(huán)境保護(hù)事權(quán)，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府、企業(yè)和個(gè)人將對其進(jìn)行重新分配，政府將退出生產(chǎn)投資和經(jīng)營決策領(lǐng)域，企業(yè)和個(gè)人的作用得到加強(qiáng)。

政府的環(huán)保事權(quán)應(yīng)該為規(guī)制和監(jiān)督。培育、規(guī)范環(huán)保投資市場。政府在環(huán)境保護(hù)中具有不可替代的作用，這是由環(huán)境、資源的性質(zhì)決定的，且已經(jīng)過長期實(shí)踐證明。政府的環(huán)境保護(hù)事權(quán)主要是：制定環(huán)境政策、法律法規(guī)、管理制度和環(huán)境規(guī)劃等，約束污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，引導(dǎo)、激勵(lì)企業(yè)和社會共同保護(hù)環(huán)境，同時(shí)應(yīng)建立合理的市場競爭和約束機(jī)制，使企業(yè)把污染治理事權(quán)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者的可能減至最小。

企業(yè)的環(huán)境保護(hù)事權(quán)應(yīng)該在治理污染，提升企業(yè)社會形象方面。企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)的主體，又是環(huán)境污染的主要生產(chǎn)者，其環(huán)境保護(hù)事權(quán)是治理環(huán)境污染。采用清潔生產(chǎn)工藝，節(jié)約資源和能源，同時(shí)承擔(dān)投資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，按照“污染者付費(fèi)”的原則，直接消減產(chǎn)生的污染或補(bǔ)償有關(guān)環(huán)境損失。企業(yè)通過內(nèi)部化處理、委托專業(yè)化公司處理、排污權(quán)交易、加納排污費(fèi)等不同方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染外部成本內(nèi)部化都是可行的。但無論采取那種方式，企業(yè)都需要為消減污染付費(fèi)。

個(gè)人的環(huán)境保護(hù)事權(quán)應(yīng)該是有償使用環(huán)境資源，監(jiān)督政府和企業(yè)行使環(huán)境事權(quán)。社會公眾既是環(huán)境污染的產(chǎn)生者，又是環(huán)境污染的受害者，其環(huán)境保護(hù)事權(quán)是自覺遵守環(huán)境法規(guī)，履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，根據(jù)“使用者付費(fèi)”的原則，購買環(huán)境公共產(chǎn)品或設(shè)施服務(wù)。

(二)培育多元化的投資主體

要建立中央、地方或跨地區(qū)的環(huán)境保護(hù)投資專項(xiàng)資金及其相關(guān)的投資管理機(jī)構(gòu)，即環(huán)境保護(hù)投資公司。由于這類公司的資金主要來源于政府財(cái)政或通過財(cái)政籌集，所以最好按“國有獨(dú)資的有限責(zé)任公司”形式組建，也可以按政府、企業(yè)或民間參股的情況組建成股份有限公司?？紤]到環(huán)保投資在一般情況下經(jīng)濟(jì)效益不明顯，而且在初創(chuàng)階段還面臨著如何快速積累資金的問題，因此。應(yīng)允許投資公司以一定的比例投資于盈利性項(xiàng)目(如環(huán)保技術(shù)、產(chǎn)品和咨詢)，特別是側(cè)重于一些貸款時(shí)間短、借貸數(shù)量少、工程規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)效益高的項(xiàng)目。另外，應(yīng)強(qiáng)調(diào)資金的集中管理、有償使用，這樣不僅可以提高環(huán)保投資效益，還能促使資金使用者樹立時(shí)間和利息觀念，提高環(huán)保資金的使用效率。

此外，還可利用BOT項(xiàng)目引進(jìn)外資投資環(huán)境保護(hù)。早在1985年，國家計(jì)委就提出了利用BOT引進(jìn)外資。投資基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)想。成功地運(yùn)用BOT項(xiàng)目方式進(jìn)行環(huán)保投資，可有效彌補(bǔ)我國環(huán)保投資不足的問題。發(fā)揮外資企業(yè)在技術(shù)、管理方面的優(yōu)勢，提高環(huán)保投資效益和效率。

(三)建立良好的投資環(huán)境

首先。政府應(yīng)切實(shí)承擔(dān)自己的環(huán)境事權(quán)，創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和市場環(huán)境，降低市場準(zhǔn)入。制定環(huán)境保護(hù)投資的優(yōu)惠政策。

其次。要建立有利于企業(yè)預(yù)防污染的融資機(jī)制。市場經(jīng)濟(jì)要求企業(yè)有明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從而使其擁有獨(dú)立的投資決策和生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。為了使企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)能積極預(yù)防和消減污染，可以在投資項(xiàng)目的審批制度、環(huán)境投資項(xiàng)目的貸款利率、還貸條件以及折舊等方面實(shí)行優(yōu)惠。

最后是培育環(huán)境保護(hù)投資的服務(wù)市場體系。缺乏有效的服務(wù)市場體系，是我國環(huán)保投資效果不佳的重要原因之一。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)打破地區(qū)和部門保護(hù)主義，對環(huán)保投資項(xiàng)目實(shí)行招投標(biāo)制度，提高投資效果和增強(qiáng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)有重點(diǎn)地發(fā)展一批為環(huán)保投資服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，如環(huán)境技術(shù)咨詢、折價(jià)、施工、審計(jì)以及工程質(zhì)量監(jiān)理等機(jī)構(gòu)。