失業(yè)治理的制度突破

一、我國失業(yè)現(xiàn)狀的制度原因

“失業(yè)”人員即在法定勞動(dòng)年齡內(nèi)，有工作能力、無業(yè)且要求就業(yè)而未能就業(yè)的人員。2008年第一季度末，全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員825萬人，登記失業(yè)率為4.0%。但因該指標(biāo)僅把到就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)求職登記的城鎮(zhèn)無工作者視為失業(yè)者，數(shù)據(jù)結(jié)果受到學(xué)界以及國際社會(huì)的廣泛質(zhì)疑。有人稱真實(shí)的失業(yè)率應(yīng)為8％，有人提出20％，還有人提出30％的驚人數(shù)字。

“中國正面臨一場就業(yè)挑戰(zhàn)。如何創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)正成為政府面臨的最大任務(wù)?！敝袊茖W(xué)院國情研究中心主任胡鞍鋼說：“嚴(yán)重的下崗失業(yè)問題對中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等方方面面產(chǎn)生了巨大影響，成為中國在新世紀(jì)10年中最為嚴(yán)峻的發(fā)展挑戰(zhàn)?！?/p>

我國失業(yè)現(xiàn)狀的背后有著深刻的制度原因。所謂制度，其實(shí)就是利益斗爭產(chǎn)生的規(guī)則。沒有斗爭的推動(dòng)，制度就會(huì)不斷僵化和壟斷化。新中國成立后，國家通過計(jì)劃體制的安排和“重工業(yè)化”的建設(shè)來迅速固定社會(huì)資源的配置規(guī)則。但隨著工業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，一方面，生產(chǎn)效率得不到提高的農(nóng)業(yè)是無法持續(xù)供應(yīng)資源的。由農(nóng)民自救創(chuàng)造出的土地使用規(guī)則，最終演變成農(nóng)村土地使用制度。但這一制度沒有改變社會(huì)資源的分配比例，且造就了大量的農(nóng)村富余勞動(dòng)力；另一方面，重工業(yè)化越深入，吸收勞動(dòng)力的能力越差。為解決重工業(yè)能力的過剩和失業(yè)者的就業(yè)問題，創(chuàng)造出上層建筑需要的產(chǎn)品和勞務(wù)。國家實(shí)施出口導(dǎo)向戰(zhàn)略，鼓勵(lì)發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)，大力吸引外資。這些措施使得勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，城市化運(yùn)動(dòng)開始出現(xiàn)。但由于城市化的主角農(nóng)民無法對各種資源的配置產(chǎn)生根本影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)是建立在對社會(huì)資源的廉價(jià)消耗上。一旦部分資源消耗出現(xiàn)瓶頸或者國際市場出現(xiàn)不利我方出口的局面，那么，資源配置規(guī)則就要強(qiáng)行發(fā)生改變了。

實(shí)際的結(jié)果也是這樣，建國50多年來，我國的GDP增長了10倍多，而礦產(chǎn)資源的消耗增長了40多倍。我國單位產(chǎn)值的礦產(chǎn)資源消耗與能源消耗，是世界平均值的3倍，單位產(chǎn)值的廢物排放量，是世界平均值的數(shù)倍。1996年，有關(guān)部門和世界銀行聯(lián)合做研究，其結(jié)果是，僅在1995年，中國水和空氣造成污染帶來的經(jīng)濟(jì)損失，大體上是540億美元，占當(dāng)年GDP的6％-7％。這說明，高投入、高消耗、重污染、低產(chǎn)出的發(fā)展模式，是不可持續(xù)的。

另外，筆者根據(jù)中國國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站的數(shù)據(jù)，整理如下圖表。

從上述圖中看以看出，由于資源分配規(guī)則的固定化，遵循出口導(dǎo)向戰(zhàn)略帶來的結(jié)果就是單位人均GDP和單個(gè)就業(yè)者所需要的貨幣量都不斷增加。這意味著要推動(dòng)這樣的發(fā)展戰(zhàn)略，獲得與以前同樣的結(jié)果，需要的資源比以前是越來越多。也證明了這種發(fā)展模式不可持續(xù)。

所以，要治理失業(yè)，需要改革的是資源的配置規(guī)則，提高資源的使用效率，這樣才可以增加社會(huì)資源的總量，保證失業(yè)人員有就業(yè)資源的支撐，進(jìn)而解決失業(yè)問題的根源。

二、我國失業(yè)治理的制度缺陷

我國的失業(yè)治理舉措，主要包括失業(yè)保險(xiǎn)制度、在就業(yè)工程和企業(yè)發(fā)展計(jì)劃等。就失業(yè)保險(xiǎn)制度而言，我國當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問題主要有：失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面較窄，主要限于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)企業(yè)事業(yè)單位的失業(yè)者，不涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)，又主要側(cè)重于公有制經(jīng)濟(jì)；失業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次偏低，從實(shí)施情況來看，我國的統(tǒng)籌層次僅在市縣兩級(jí)，使失業(yè)保險(xiǎn)基金過于分散且各自為政；失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)過低，大致在150元到500元之間，給付期長；側(cè)重生活保障功能，促進(jìn)就業(yè)方面投入不足；失業(yè)資格審查不夠規(guī)范等。

就再就業(yè)工程而言，我國當(dāng)前再就業(yè)工程存在的問題主要有：一是政府方面重視不夠，各級(jí)財(cái)政撥付的就業(yè)資金在財(cái)政支出中所占比例很低。不少地方受“吃飯財(cái)政”的制約，就業(yè)經(jīng)費(fèi)的撥款越來越少，有的甚至取消了就業(yè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算；有的地方財(cái)政不撥款而通過另設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目來積累基金，籌集的再就業(yè)基金極為有限，只能維持下崗人員的最低生活，無法提高再就業(yè)效果；有的地方財(cái)政將款項(xiàng)用于其他用途；二是下崗職工的人數(shù)趨多，再就業(yè)能力較低；三是一些企業(yè)用工存在較嚴(yán)重的剝削現(xiàn)象。

我國失業(yè)保險(xiǎn)制度和再就業(yè)工程出現(xiàn)的問題，其背后的制度原因就在于由于制度設(shè)計(jì)者設(shè)計(jì)制度，首先考慮的是自己的既得利益。勞動(dòng)力失業(yè)對上層建筑控制社會(huì)資源的影響表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是嚴(yán)重失業(yè)者容易導(dǎo)致犯罪，但小規(guī)模的犯罪對社會(huì)控制產(chǎn)生的影響并不大；二是大規(guī)模失業(yè)容易導(dǎo)致社會(huì)危機(jī)，會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)控制。所以，為減低失業(yè)帶來的影響，針對失業(yè)的保障制度主要就是解決嚴(yán)重失業(yè)者的基本生活問題和防止大規(guī)模的失業(yè)。另外，失業(yè)治理不能太多地涉及到行政利益。這必然使得上述問題的出現(xiàn)在情理之中。

就中小企業(yè)而言，其生產(chǎn)的產(chǎn)品和運(yùn)營機(jī)制適應(yīng)了市場需求和改革環(huán)境，吸引了大量的人員。但隨著中小企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，它們開始需要資源配置環(huán)境的改變。這就觸及到行政利益的根本—資源配置權(quán)力。在行政體制改革嚴(yán)重滯后的情況下，中小企業(yè)的發(fā)展必然遭遇到市場競爭和行政體制的阻礙。另外，在教育和科研資源主要還是行政配置時(shí)，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展嚴(yán)重落后于市場的需要，科研工作存在投入低、機(jī)制不活、創(chuàng)新不力、擴(kuò)散不暢等問題，這使得中小企業(yè)的整體技術(shù)水平和人員的技術(shù)素質(zhì)等都比較低。而這背后的制度基礎(chǔ)就是社會(huì)資源配置模式的固化，一方面使很多關(guān)鍵資源的配置規(guī)則無法市場化，只能依靠少數(shù)人的意愿而不斷變化。缺乏市場化的環(huán)境使得中小企業(yè)無法進(jìn)行轉(zhuǎn)型、重組和升級(jí)。另一方面，又使企業(yè)之間和地區(qū)之間陷入惡性競爭，導(dǎo)致資源不斷內(nèi)耗、浪費(fèi)。進(jìn)而使越來越多的人員因缺乏資源配備而失業(yè)。

三、我國失業(yè)治理的制度突破

從上述分析可以看出，缺乏自我完善的發(fā)展模式和高端壟斷的資源配置規(guī)則，都使資源的廉價(jià)消耗不斷自我強(qiáng)化。社會(huì)人員因缺乏資源的配備而不斷走向失業(yè)。所以，要改革失業(yè)及失業(yè)治理的現(xiàn)狀，關(guān)鍵是要不斷完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和逐步推進(jìn)行政體制的改革。

就完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式而言，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展是構(gòu)建社會(huì)主義和諧、推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)的必然要求和重要內(nèi)容。我國“十五”期間國民經(jīng)濟(jì)年均增長9.5%，而規(guī)模以上的中小企業(yè)的增加值年均增長是28%。中小企業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)值和服務(wù)價(jià)值已經(jīng)占了國民生產(chǎn)總值的60%，上繳的稅收占了我們國家稅收總額的50%左右，技術(shù)創(chuàng)新專利擁有量占了65%，新產(chǎn)品的開發(fā)占80%以上，已成為擴(kuò)大就業(yè)的主渠道。其提供的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位已經(jīng)占到75%以上。國有企業(yè)的下崗職工、大多數(shù)的農(nóng)民工和高校畢業(yè)生都在中小企業(yè)找到了崗位。但當(dāng)前，中小企業(yè)面臨著資金短缺、技術(shù)水平低下和惡性競爭等問題。而這些又與行政利益和市場建設(shè)有關(guān)。為此，一方面要加大中小企業(yè)對行政利益的影響。這可以通過選拔中小企業(yè)代表到關(guān)鍵行政崗位任職或改革金融制度來實(shí)現(xiàn)。另一方面，要培育中小企業(yè)兼并和發(fā)展的環(huán)境，改革科研資源和教育資源的行政配置機(jī)制。

另外，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、減少人口數(shù)量和提高人口素質(zhì)也是解決就業(yè)問題的根本途徑之一。

而經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，離不開產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和自主創(chuàng)新，離不開創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制的建設(shè)。但由于創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制的建設(shè)涉及到對權(quán)威觀念的破除、對經(jīng)費(fèi)的需求和對科研評價(jià)決策機(jī)制的改革，觸動(dòng)到了相關(guān)管理者的根本利益，需要付出巨大成本。所以，筆者認(rèn)為，改革和完善教育體制和國有企業(yè)顯得更加現(xiàn)實(shí)一些。要加大在這二者內(nèi)部的市場機(jī)制建設(shè)，讓資源真正被利用起來為大眾服務(wù)。

就行政體制改革而言，地區(qū)利益和部門利益都是行政體制改革的大障礙。而這兩個(gè)利益又來源于行政官員的選拔機(jī)制。為此，建議實(shí)行非技術(shù)崗位的公務(wù)員任期制度、基層公務(wù)員流動(dòng)制度和綜合政績考核（即結(jié)合幾個(gè)任期地點(diǎn)的政績考核）制度建設(shè)，這可以有效地減少行政利益的分割現(xiàn)象，有利于資源的流動(dòng)和優(yōu)化，促進(jìn)了社會(huì)規(guī)范的統(tǒng)一化，進(jìn)而消除失業(yè)保障制度中存在的各種不合理性。

另外，是政府要轉(zhuǎn)變觀念，放棄“官管民”的思維。相信群眾和發(fā)動(dòng)群眾，以不斷提高和完善公共服務(wù)為其基本職能。這樣，群眾的創(chuàng)新能力就一定能夠得到發(fā)揮。政府順勢引導(dǎo)，既可以極大地促進(jìn)資源利用效率的提高和分配機(jī)制的優(yōu)化，進(jìn)而提高勞動(dòng)者的就業(yè)數(shù)量和就業(yè)質(zhì)量。也可以提高政府的威性，獲得更大利益。

(作者單位：浙江工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)貿(mào)系)