日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法經(jīng)驗(yàn)的啟示

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是21世紀(jì)全新的發(fā)展觀，它是對人類傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式反思后的結(jié)果，是人類可持續(xù)發(fā)展理念在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的具體體現(xiàn)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為一種發(fā)展模式的變革，目前已被許多發(fā)達(dá)國家確定為國家的發(fā)展戰(zhàn)略，并在立法上加以確認(rèn)和促進(jìn)。在這方面，日本的立法走在世界的前列，值得研究和借鑒。

一、日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的宗旨和特點(diǎn)

日本為了實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者之間的協(xié)調(diào)，針對資源環(huán)境問題，謀求建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系和循環(huán)型社會體系，日本政府設(shè)置了“環(huán)之國”會議機(jī)制，該機(jī)制由日本內(nèi)閣成員與10位日本民間的有識之士組成?！碍h(huán)之國”的基本理念是徹底拋棄20世紀(jì)的“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄的社會模式”，謀求建立“以可持續(xù)發(fā)展為基本理念的簡潔、高質(zhì)量的循環(huán)型社會”，以及“以清潔生產(chǎn)、資源綜合利用、生態(tài)設(shè)計和可持續(xù)消費(fèi)等為指導(dǎo)思想的、運(yùn)用生態(tài)學(xué)規(guī)律來指導(dǎo)人類社會經(jīng)濟(jì)活動的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式”。為了確?！碍h(huán)之國”的實(shí)現(xiàn)，日本開始了循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的建設(shè)。

由于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及循環(huán)型社會的建立是一項(xiàng)全社會的系統(tǒng)工程。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是生產(chǎn)方式的根本變革，而生產(chǎn)方式以及產(chǎn)品的整個流程是在全社會中完成的，所以必然要求全社會的各個力量一起來發(fā)揮在循環(huán)經(jīng)濟(jì)各個環(huán)節(jié)中的作用。日本的循環(huán)型經(jīng)濟(jì)立法不僅僅是政府行為，企業(yè)和民眾，包括一些非政府組織都對循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法抱有足夠的熱情，形成了全民動員參與推動法制建設(shè)的局面。

首先，政府起主導(dǎo)作用，制定了一系列的法律、法規(guī)政策以確保循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展。《推進(jìn)循環(huán)型社會建設(shè)基本法》中，規(guī)定政府要在實(shí)施有關(guān)形成循環(huán)型社會的政策時，采取必要的財政措施。國家預(yù)算中，要明確規(guī)定有一定的經(jīng)費(fèi)用以循環(huán)經(jīng)濟(jì)各個方面的建設(shè)，如給企業(yè)減稅、補(bǔ)貼等財政優(yōu)惠，鼓勵和扶持企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)；針對循環(huán)型社會建設(shè)等目標(biāo)發(fā)展社會調(diào)查，在社會教育中提供對環(huán)境問題的各種學(xué)習(xí)和實(shí)踐的機(jī)會；給中小企業(yè)在信息和技術(shù)上的支持等等。

其次，企業(yè)也是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的主體。從20世紀(jì)70年代石油危機(jī)的時候，日本企業(yè)就開始注重開發(fā)能耗較小、無污染的產(chǎn)品，特別是汽車工業(yè)，化學(xué)工業(yè)等，出現(xiàn)了如“零庫存”的豐田、“零排放”的杜邦這樣的企業(yè)。到目前為止，日本企業(yè)一直積極地應(yīng)對并遵守“擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任的原則”，這使得企業(yè)對自己生產(chǎn)的產(chǎn)品，從生產(chǎn)制造開始一直到用后棄置為止，都要負(fù)有一定的責(zé)任。更多的責(zé)任促使日本企業(yè)不斷改進(jìn)工藝和生產(chǎn)模式，不但要有經(jīng)濟(jì)效益，而且要達(dá)到環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)。

最后，廣大社會公眾一直參與支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)。從上個世紀(jì)60年代到90年代，控制污染的手段已經(jīng)從末端治理到源頭控制。民眾轉(zhuǎn)變觀念，自身養(yǎng)成節(jié)約資源保護(hù)環(huán)境的習(xí)慣和意識，積極進(jìn)行自我教育。市民正確購物、消費(fèi)，盡可能減少垃圾，生活耐用品同時有責(zé)任將垃圾嚴(yán)加分類、裝袋等，日本政府也非常重視民眾參與的力量，利用各種手段和媒體宣傳加強(qiáng)公眾對實(shí)現(xiàn)零排放或低排放社會的意識。

二、日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系的建設(shè)現(xiàn)狀

日本從上個世紀(jì)60年代初就開始構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律體系，到目前為止，已經(jīng)形成了從理論基礎(chǔ)層面到涉及各行業(yè)具體相關(guān)操作的一系列法律，形成了一個比較完備的系統(tǒng)?！洞龠M(jìn)循環(huán)型社會建設(shè)基本法》是整個法律體系里最基礎(chǔ)的部分，是為快速建成資源循環(huán)型社會而制定的基本框架法。它的內(nèi)容主要涉及循環(huán)經(jīng)濟(jì)和循環(huán)型社會的一些概念和范疇。如：把“循環(huán)型社會”定義為限制資源消耗、環(huán)境負(fù)擔(dān)最小化的社會；對可回收利用的廢物定義為“可循環(huán)資源”；并制定了廢物處理原則，即處理方式的優(yōu)先次序。該法還明確了國家、地方行政機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位及國民的責(zé)任。要求各級政府要制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計劃，并定期向國會匯報。企事業(yè)單位主要明確了“生產(chǎn)者責(zé)任制，”要求對產(chǎn)品從出售到最后的處置都承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。國民也有義務(wù)承擔(dān)廢棄物合理再利用和循環(huán)的責(zé)任。

《促進(jìn)循環(huán)型社會建設(shè)基本法》是整個關(guān)于構(gòu)建循環(huán)型社會的法律體系的基礎(chǔ)部分，具有普遍性和指導(dǎo)性。有了這樣的基礎(chǔ)，各個具體的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域就可以此來建立具體的具有操作意義的法律、法規(guī)，特別是一些與資源回收和環(huán)境污染休戚相關(guān)的產(chǎn)業(yè)。《資源有效利用促進(jìn)法》是以循環(huán)經(jīng)濟(jì)3R原則為基礎(chǔ)的關(guān)于如何在各行各業(yè)促進(jìn)資源的有效利用的指導(dǎo)性法律。該法要求將以往單純作為原材料的再生利用“1R”轉(zhuǎn)變?yōu)椤?R”，即減少廢物產(chǎn)生（Reduce），產(chǎn)品零部件的再利用(Reuse)，資源的再生利用(Recycle)。并專門提出了5項(xiàng)措施作為具體的指導(dǎo)。該法的適用范圍為10種工業(yè)企業(yè)的69種產(chǎn)品，基本覆蓋一般廢棄物和產(chǎn)業(yè)廢棄物的50%。

與《資源有效利用促進(jìn)法》性質(zhì)相類似的還有《廢棄物處理法》。這部法律主要對政府關(guān)于廢棄物處理的政策法規(guī)的建立和實(shí)施作了一些規(guī)定和說明。如包裝業(yè)，近幾年產(chǎn)品在促銷方面大力加強(qiáng)包裝，很多產(chǎn)品包裝就占了產(chǎn)品原料和成本的很大部分，所以如果不加回收利用，將是對很多材料，特別是玻璃、紙、塑料、金屬等的巨大浪費(fèi)。所以，日本頒布實(shí)施了《容器包裝再生利用法》，對回收的種類和各方的職責(zé)作了明確的規(guī)定。另外，家電業(yè)、汽車業(yè)、建筑業(yè)等對原材料比較浪費(fèi)的產(chǎn)業(yè)也都頒布和實(shí)施了相應(yīng)的法律?！都译娫偕梅ā穼﹄娨暀C(jī)、電冰箱、洗衣機(jī)、空調(diào)等4種家電的回收作了各個方面的規(guī)定，包括各方責(zé)任、回收標(biāo)準(zhǔn)、付費(fèi)制度等等；《汽車再生利用法》規(guī)定了汽車制造商，進(jìn)口商要對氟里昂、安全氣囊及破碎殘渣等進(jìn)行妥善的回收處理；經(jīng)銷商要將回收的廢舊汽車交給拆解企業(yè)和汽車制造商進(jìn)行拆解回收，拆解企業(yè)要妥善處理并進(jìn)行回收利用；《建筑材料再生利用法》對建筑廢棄物回收的分類、程序和責(zé)任方作了規(guī)定，強(qiáng)制要求對建筑物的建筑碎片和垃圾回收利用。另外，政府也帶頭在采購物品時重點(diǎn)考慮對環(huán)境友好的綠色產(chǎn)品，并以此制定了《綠色采購法》，促進(jìn)國家機(jī)構(gòu)和地方當(dāng)局積極購買再循環(huán)產(chǎn)品，同時最大限度地提供綠色采購信息，還指定了采購的環(huán)境物品的種類。日本已經(jīng)建立了比較完善的法律體系，這為循環(huán)型社會的建立提供了良好的保障。

三、日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

(一) 對我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法模式上的啟示

循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法模式上主要分為“經(jīng)濟(jì)循環(huán)型”和“污染預(yù)防型”兩大類。日本是采用“經(jīng)濟(jì)循環(huán)型”立法模式的典型國家。2000年公布實(shí)施的《循環(huán)型社會形成促進(jìn)基本法》將整個社會活動納入循環(huán)經(jīng)濟(jì)軌道，日本采用了金字塔型的立法形式，即先制定基本的和綜合性的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律，然后在基本法的統(tǒng)帥下逐步制定專門法或修改以前頒布的專門法，以適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。從理論上講，“污染預(yù)防型”立法模式雖然比“末端治理型”立法模式前進(jìn)了一大步，但仍以發(fā)展與環(huán)境的沖突為著眼點(diǎn)，還是屬于狹義上的環(huán)境保護(hù)理念，無法從根本上解決發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾與沖突。“經(jīng)濟(jì)循環(huán)型”立法模式是從社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)部深處來協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，通過提高資源利用效率的途徑力求將產(chǎn)生污染物的數(shù)量降到最低甚至徹底清除或轉(zhuǎn)換回收再利用，以發(fā)展與環(huán)境的協(xié)調(diào)為著眼點(diǎn)來杜絕污染問題、提高生態(tài)效率，屬于治本之策。不同立法模式背后反映的是不同國家特定的歷史條件、社會環(huán)境和法律傳統(tǒng)。日本因?yàn)閲撩娣e小，資源奇缺，因此迫切要求發(fā)展資源消耗少的循環(huán)經(jīng)濟(jì)，而且其很多技術(shù)已達(dá)到推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)的水平，因此首先提出了建設(shè)循環(huán)型社會的構(gòu)想，并依據(jù)其所屬的大陸法系的傳統(tǒng)，頒布了《循環(huán)型社會形成促進(jìn)基本法》，我國的國家資源相對貧瘠，再加上法律傳統(tǒng)，因此也應(yīng)借鑒日本經(jīng)驗(yàn)統(tǒng)一制定綜合性或基本法性質(zhì)的法律。

(二) 對我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法內(nèi)容上的啟示

各國為了建立循環(huán)型社會，在立法中均采取了必要措施使政府、企業(yè)和公眾合理承擔(dān)各自責(zé)任，并公平合理地負(fù)擔(dān)采取措施所需的費(fèi)用。政府在促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)的是一種制定法律措施并加以貫徹的責(zé)任。而企業(yè)責(zé)任更確切地說是一種生產(chǎn)者責(zé)任。日本法律規(guī)范對企業(yè)的責(zé)任主要是排放者責(zé)任原則和擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任原則。排放者責(zé)任原則是指排放物的行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對其進(jìn)行循環(huán)利用的第一位責(zé)任。擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任(美國稱之為擴(kuò)大制品責(zé)任，即生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度)是指生產(chǎn)者和銷售者在其產(chǎn)品被使用之后，仍然負(fù)有對制品進(jìn)行物質(zhì)循環(huán)的管理責(zé)任。日本《循環(huán)型社會形成促進(jìn)基本法》中明確要求企業(yè)采取必要的措施，在產(chǎn)品使用后成為循環(huán)資源時，自覺進(jìn)行循環(huán)利用，并有義務(wù)對循環(huán)資源進(jìn)行處理。從事制品、容器等制造和買賣的業(yè)主有義務(wù)提高制品和容器的耐久性，完善維修體制。利用循環(huán)資源的技術(shù)可轉(zhuǎn)化經(jīng)濟(jì)效益，因而由企業(yè)負(fù)責(zé)開發(fā)，政府、地方公共團(tuán)體有義務(wù)進(jìn)行協(xié)助。此外，日本在2003年5月還頒布了《環(huán)境立國宣言》，提出企業(yè)經(jīng)營要促進(jìn)環(huán)保，用環(huán)保技術(shù)擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營。日本把建立循環(huán)型社會的責(zé)任擴(kuò)展到生產(chǎn)者，是一個巨大的進(jìn)步。

公眾的責(zé)任是要抑制產(chǎn)品變成廢棄物，盡量循環(huán)使用，適當(dāng)處置廢棄產(chǎn)品。當(dāng)然這更多是民事主體對自己的物的處置，因而與其說是公眾的責(zé)任，不如說是法律對公眾的一種號召。日本1993年的《環(huán)境基本法》是第一個充分考慮公眾參與程序的法律?！董h(huán)境基本法》中有關(guān)公眾參與的法律規(guī)定主要有以下幾個方面：第一，明確規(guī)定了企業(yè)和國民進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的職責(zé)?！董h(huán)境基本法》第8條第1款規(guī)定：“企(事)也有責(zé)任根據(jù)基本理念，在進(jìn)行企業(yè)活動時，采取必要的措施，處理伴隨此種企(事)業(yè)活動而產(chǎn)生的煙塵、污水、廢棄物以及防止其他公害，并且要妥善保護(hù)環(huán)境”。第9條規(guī)定，國民應(yīng)當(dāng)根據(jù)基本理念，努力降低伴隨其日常生活對環(huán)境的負(fù)荷，以便防止環(huán)境污染。第二，重視民間環(huán)保團(tuán)體在環(huán)境保護(hù)中的作用?！董h(huán)境基本法》第26條規(guī)定：“國家應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，促進(jìn)企(事)業(yè)者、國民或由他們組織的民間團(tuán)體自發(fā)開展綠化活動，再生資源的回收活動及其他有關(guān)環(huán)境保護(hù)的活動”。此外，以環(huán)境基本法為指導(dǎo)，日本單行環(huán)境法對公眾參與做了具體的規(guī)定。日本《大氣污染防治法》第18一24條規(guī)定：任何人都應(yīng)努力控制伴隨其日常生活而向大氣中排放或飛散造成大氣污染的物質(zhì)。

我國資源和環(huán)境容量有限且資源過度開發(fā)、生態(tài)過度破壞和環(huán)境過度污染的現(xiàn)狀十分危急，必須走發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的道路。對于日本成熟的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系、基本原則和法律制度，我們必須結(jié)合我國的立法傳統(tǒng)和我國環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展的實(shí)際，予以借鑒和發(fā)展。

（作者單位：浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）