主體功能分區(qū)戰(zhàn)略角度的中國城市化研究審視

摘 要： “十一五”規(guī)劃提出的主體功能分區(qū)戰(zhàn)略對我國城市化發(fā)展提供了新的推進(jìn)模式。在土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃中，采用開發(fā)建設(shè)優(yōu)先或保護(hù)利用優(yōu)先的不同劃定思路，必然會相應(yīng)產(chǎn)生不同的土地空間格局和城市發(fā)展模式。通過回顧我國城市化政策，對我國城市在土地開發(fā)建設(shè)、保護(hù)利用中存在的問題進(jìn)行了審視。一方面，由于我國正處在城市化和工業(yè)化快速發(fā)展時期，建設(shè)用地規(guī)模的不斷擴(kuò)展是該時期的重要特征；另一方面，從可持續(xù)發(fā)展角度看，由于我國人均土地資源相對匱乏，對耕地資源以及生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)又是必須執(zhí)行的方針，從而在理論上構(gòu)成了土地開發(fā)和保護(hù)的矛盾，在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為縣（市）域總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的不協(xié)調(diào)。主體功能區(qū)的提出，理論上為區(qū)域土地利用模式和城市化政策的選擇提供了戰(zhàn)略指導(dǎo)，現(xiàn)實(shí)中為縣（市）域總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的一體化勾畫了工作平臺。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)；城市化；土地利用；開發(fā)和保護(hù)

中圖分類號：F120.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009－9107（2008）06－0050－05

中國城市化問題吸引了各界人士的關(guān)注，許多學(xué)者從不同角度審視和探討了中國區(qū)域和城市發(fā)展問題。諾貝爾得主美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家J. Stiglists指出，中國的城市化進(jìn)程是影響21世紀(jì)世界進(jìn)程和世界面貌的兩件大事之一。［1］在區(qū)域發(fā)展政策中，選擇開發(fā)還是保護(hù)是一個重大的戰(zhàn)略問題。［2］正是基于協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展中的開發(fā)與保護(hù)問題，“十一五”規(guī)劃綱要提出了一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，將我國國土劃分為“優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域”四類主體功能區(qū)。在劃分主體功能區(qū)的戰(zhàn)略引導(dǎo)下，在編制土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃時，“保護(hù)利用-重點(diǎn)開發(fā)-優(yōu)化利用-限制開發(fā)”次序如何安排，實(shí)際上直接關(guān)系到城市化戰(zhàn)略的選擇?；蛘哒f，實(shí)施開發(fā)建設(shè)優(yōu)先的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，還是保護(hù)利用優(yōu)先的城市化發(fā)展戰(zhàn)略直接關(guān)系到土地利用的空間格局。事實(shí)上，區(qū)域土地利用存在理論上的多重適宜性和現(xiàn)實(shí)中的單一用途選擇，不同的優(yōu)先次序?qū)a(chǎn)生不同的規(guī)劃主導(dǎo)用途，從而產(chǎn)生完全不同的土地利用結(jié)構(gòu)和布局，同時也促成不同的城市化發(fā)展方向。可見，在主體功能分區(qū)戰(zhàn)略角度開展區(qū)域土地利用優(yōu)先次序探討是我國城市化研究的內(nèi)在需要。

一、城市化發(fā)展理論和我國城市化政策回顧

經(jīng)典的城市化發(fā)展理論用一條稍平的“S”型曲線表示城市化的演進(jìn)過程，并將城市化過程劃分為三個階段：起步期、加速期和平穩(wěn)期。［3］當(dāng)一個區(qū)域的城市人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到30%左右時，進(jìn)入城市化的加速階段，人口和經(jīng)濟(jì)活動迅速向城市集聚，城市規(guī)模迅速擴(kuò)大；當(dāng)城市人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到70%以上時，城市化水平曲線趨于平穩(wěn)，進(jìn)入平穩(wěn)期。2006年，中國的城市化水平為43.9% ，可見當(dāng)前我國城市化進(jìn)程正處于加速階段，是城市化發(fā)展的關(guān)鍵時期。

回顧中國城市化進(jìn)程大致可分為四個階段：（1）1949-1959年，正常發(fā)展階段。新中國成立以來，隨著經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與大規(guī)模工業(yè)建設(shè)，大批農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)向工業(yè)部門，相應(yīng)提高了城市人口比例。（2）1958-1963年，劇烈波動階段。在此過程中，戶籍制度的建立嚴(yán)格劃分了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，這種二元結(jié)構(gòu)控制農(nóng)業(yè)人口遷往城市。但“大躍進(jìn)”的需要不得不從農(nóng)村大量吸收勞動力，使城鎮(zhèn)人口在迅速增加，大躍進(jìn)的失敗又使職工大量下放，1963年城鎮(zhèn)人口比重反而下降到16.8%。（3）1964年-1978年，停滯階段。經(jīng)濟(jì)調(diào)整與文革的經(jīng)濟(jì)混亂使中國城市化陷于停滯。（4）改革開放以來，持續(xù)穩(wěn)定的加速發(fā)展階段。自改革開放以來，中國的城市化進(jìn)程發(fā)生了巨大的變化?！白韵滦汀钡某鞘谢厔莅l(fā)展壯大，一度與“自上型”城市化并行不悖，并出現(xiàn)了迅猛發(fā)展的勢頭。［4，5］尤其1992年以來，一系列制度開始向市場化體制轉(zhuǎn)變，如戶籍制度的松動、城市土地使用制度的改革、社會保障制度的創(chuàng)新等。［6］在這些變化下，中國城市與城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增加，城鎮(zhèn)人口迅速增長，城市化率持續(xù)攀升。到2006年中國的城市人口達(dá)到5.77億，占總?cè)丝诘?3.9%，比2000年的36.2%增加近8個百分點(diǎn)，比1990年的26.4%增加近18個百分點(diǎn)。

中國城市化發(fā)展的方針政策也隨著城市化發(fā)展的不同階段不斷演變。20世紀(jì)50年代，中國城市化方針是“城市規(guī)模不易過大，重點(diǎn)發(fā)展中小城市”。但是由于各種原因，大城市規(guī)模沒有控制住。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，中國城市化方針演變?yōu)椤斑m當(dāng)控制大城市人口增長過快的勢頭，發(fā)展大城市的衛(wèi)星城市，積極適當(dāng)發(fā)展中小城市，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)”。這些方針對我國的城市化發(fā)展起到了積極的作用，但在實(shí)踐中也暴露出許多不足之處。［7］尤其在世紀(jì)之交，許多學(xué)者對于我國城市化發(fā)展的戰(zhàn)略方針提出了不同看法和瞻望。有支持小城鎮(zhèn)論的［8-10］，有支持大城市論的［11-13］，還有支持大中小城市并舉發(fā)展論的。［14-16］此外，許多學(xué)者從城市化質(zhì)量角度提出新的觀點(diǎn)，城市化不能只是簡單城市數(shù)量上的增加或擴(kuò)大，而是真正實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的集聚和城市文明的擴(kuò)散?；蛘哒f，城市化發(fā)展的關(guān)鍵不是“城市規(guī)?！保悄芊翊龠M(jìn)各類、各規(guī)模城市的快速健康發(fā)展，城市化建設(shè)要在市場引導(dǎo)下進(jìn)行，政策的立足點(diǎn)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向更積極地改善市場環(huán)境，促進(jìn)要素流動和資源配置。［4，17，18］現(xiàn)今，在主體功能區(qū)政策的戰(zhàn)略背景下，我國的城市化進(jìn)程必將會產(chǎn)生新的推進(jìn)模式。

二、開發(fā)建設(shè)-保護(hù)利用角度的城市化研究審視

（一）開發(fā)建設(shè)角度的城市化研究

工業(yè)化和城市化是兩個相互交織的社會發(fā)展過程。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期的加速階段，城市化進(jìn)程也處于加速發(fā)展階段，社會、經(jīng)濟(jì)和空間結(jié)構(gòu)正發(fā)生著重大的變化，是我國經(jīng)濟(jì)騰飛的關(guān)鍵時期。加快工業(yè)化步伐，提高工業(yè)化進(jìn)程是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主題，目前學(xué)術(shù)界把工業(yè)化所處階段作為一個研究的熱點(diǎn)。［19］據(jù)中國社科院2007年8月發(fā)布的《中國工業(yè)化進(jìn)程報(bào)告——1995-2005年中國省域工業(yè)化水平評價(jià)與研究》研究報(bào)告指出：中國已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期階段 。有學(xué)者指出，當(dāng)前我國的工業(yè)化進(jìn)程只處于中期階段的上半期，繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)化是我國經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并通過加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加快體制改革等以支持工業(yè)化階段的演進(jìn)和經(jīng)濟(jì)高速穩(wěn)定增長。［20］

我國城市化進(jìn)程也正處于加速期，城市化將成為今后中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要貢獻(xiàn)因素已得到學(xué)界的公認(rèn)。［21］從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向工業(yè)社會是任何一個傳統(tǒng)社會轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化社會經(jīng)濟(jì)的必然過程，這個過程在絕大多數(shù)國家又伴隨著一個城市化過程，因此我國同樣要經(jīng)歷一個城市經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的過程。［22］城市化是解決中國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展諸多矛盾的關(guān)鍵，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開加速城市化。［23］目前，我國城市化基本屬于政策性因素導(dǎo)致的滯后型發(fā)展，因此要以發(fā)展為前提以改變城市化滯后狀況，以促進(jìn)城市化與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。［24］

任何一個發(fā)展中國家，包括中國在內(nèi)，首要的目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，早日實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。特別是在中國工業(yè)化加速發(fā)展的今天，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有強(qiáng)大的潛力，而城市化必然伴隨著經(jīng)濟(jì)增長同步協(xié)調(diào)發(fā)展。從城市化與耕地保護(hù)關(guān)系的角度出發(fā)指出，不能把城鎮(zhèn)建設(shè)與保護(hù)耕地對立起來，發(fā)展生產(chǎn)、發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)是我國城市化的核心問題，要建設(shè)就必然要占用土地，甚至是耕地。［25］而且，一定規(guī)模的大城市更具有人口和產(chǎn)業(yè)集聚效益，能更有效地解決土地利用效率底下、環(huán)境污染和資源破環(huán)等問題。我們應(yīng)該努力的是，在開發(fā)建設(shè)的同時，從長遠(yuǎn)的眼光來進(jìn)行土地可持續(xù)利用，要正確處理好城市土地閑置、用地結(jié)構(gòu)不合理等問題，注重城市土地的內(nèi)涵挖掘和集約利用以實(shí)現(xiàn)土地利用的高效益。當(dāng)然，要開發(fā)建設(shè)，并不是不要保護(hù)土地資源和生態(tài)環(huán)境，而是要實(shí)現(xiàn)三者的有機(jī)結(jié)合，在發(fā)展中合理控制，把足夠的生態(tài)意識體現(xiàn)在規(guī)劃之中。

（二）保護(hù)利用角度的城市化研究

我國是一個人多地少的發(fā)展中國家，人均資源相對匱乏，生態(tài)環(huán)境脆弱，人地矛盾日趨緊張。所以，實(shí)現(xiàn)土地資源的保護(hù)利用和持續(xù)利用勢在必行。很多學(xué)者在我國快速城市化進(jìn)程中如何進(jìn)行耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境維護(hù)和土地可持續(xù)利用等方面提出了自己的見解。

從耕地保護(hù)著眼，切實(shí)保護(hù)耕地是為了解決我國13億人口“吃飯”問題的關(guān)鍵。在城市化水平不斷提高的當(dāng)前，耕地面積的持續(xù)下降引起了政府和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。有學(xué)者提出，結(jié)合我國人口基數(shù)龐大且呈不斷上升的趨勢，為了我國人民子孫后代的生存和發(fā)展，耕地不能再減少了，傳統(tǒng)的城市化道路在中國國情下是行不通的，城市化建設(shè)需要另謀出路。［26］有學(xué)者通過城市化對我國耕地面積變動的影響分析，推斷城鎮(zhèn)建設(shè)用地對于我國耕地面積減少的貢獻(xiàn)率比重并不高，但同時指出被占用的耕地多屬近郊的優(yōu)質(zhì)耕地，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響是巨大的。［27］更有學(xué)者對我國糧食安全政策進(jìn)行分析后指出，現(xiàn)行“占補(bǔ)平衡”的土地政策是值得商榷的，不能只簡單的維護(hù)耕地?cái)?shù)量。耕地保護(hù)除數(shù)量外，必須改善耕地質(zhì)量和人均耕地占有量。［28，29］也有學(xué)者提出了不同的看法，他們認(rèn)為耕地減少的主要原因并非城市的擴(kuò)張，而是農(nóng)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕等。比如有學(xué)者通過對我國農(nóng)村居民點(diǎn)用地絕對減少量的預(yù)測，明確指出非農(nóng)建設(shè)用地的變動方向?qū)⑷Q于農(nóng)村居民點(diǎn)的用地?cái)?shù)量的減少。［30］

隨著人們認(rèn)識的不斷提升，生態(tài)問題越來越受到大家的重視，也是近幾年學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。芒福德（Lewis Mumford）是早期認(rèn)識到城市發(fā)展帶來人與環(huán)境關(guān)系失衡的覺醒者之一，他反對城市的無序擴(kuò)張。［31］我國城市化的高速發(fā)展也不可避免地引起了一些城市生態(tài)問題：環(huán)境污染、供水緊張、地面沉降等，所以必須重視決策和城市規(guī)劃中的生態(tài)維，運(yùn)用生態(tài)規(guī)劃學(xué)原理去解決已出現(xiàn)的問題。［32，33］以“綠脈”為先導(dǎo)的城市布局規(guī)劃打破了傳統(tǒng)的綠地布置系統(tǒng)，是一種城市化持續(xù)發(fā)展的新途徑，以更好地實(shí)現(xiàn)城市用地空間結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。［34，35］生態(tài)城市得到了國內(nèi)外生態(tài)學(xué)界和規(guī)劃界的普遍關(guān)注，但是目前國內(nèi)外研究生態(tài)城市建設(shè)的理論和實(shí)踐尚處探索階段，往往缺乏考慮全球和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展對城市的要求及生態(tài)極限的界定問題。［36］另外，也有學(xué)者從人類文明發(fā)展史角度出發(fā)，認(rèn)為人類社會將從工業(yè)社會轉(zhuǎn)向生態(tài)社會，從工業(yè)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)向生態(tài)化發(fā)展模式，并表示我國城市發(fā)展應(yīng)探索一條中國式生態(tài)化發(fā)展之路，并以建立生態(tài)城市作為其發(fā)展目標(biāo)。同時提出，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃價(jià)值觀是“反自然”的，有必要在新的生態(tài)價(jià)值觀指導(dǎo)下對其進(jìn)行根本性變革。［37］

我國土地資源的短缺是城市化推進(jìn)的一個限制因素。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化推進(jìn)，耕地?cái)?shù)量呈下降趨勢也是不可否認(rèn)的事實(shí)。現(xiàn)今實(shí)行的《土地管理法》也明確規(guī)定要保持 “耕地總量動態(tài)平衡”。但是在發(fā)展為前提這一硬道理面前，我們應(yīng)該對此進(jìn)行內(nèi)涵上的拓展，并尋求新的保護(hù)思路。從生態(tài)保護(hù)角度考慮，土地系統(tǒng)是一個自然生態(tài)和社會經(jīng)濟(jì)共同組成的生態(tài)經(jīng)濟(jì)綜合體，所以要把開發(fā)建設(shè)、保護(hù)利用有機(jī)結(jié)合起來。根據(jù)某些土地類型的特殊生態(tài)特性，必定要維持一定數(shù)量的生態(tài)用地，并且保護(hù)好具有重要地位的生態(tài)保障用地，禁止過度開發(fā)，如西部地區(qū)的自然資源。最終要以實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用為目標(biāo)，合理改變和調(diào)整土地用途，協(xié)調(diào)人地關(guān)系。

三、主體功能分區(qū)戰(zhàn)略引導(dǎo)下的開發(fā)與保護(hù)相互協(xié)調(diào)

在我國工業(yè)化建設(shè)大步前進(jìn)，城市化發(fā)展迅猛加速的時期，建設(shè)問題迫不及待提上了日程。然而建立在土地承載上的經(jīng)濟(jì)開發(fā)、建設(shè)過程中的土地利用難免會涉及到耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境、土地可持續(xù)利用等方面的問題，從而在理論構(gòu)成了土地開發(fā)和保護(hù)的矛盾，在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為縣（市）域總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的不協(xié)調(diào)。基于保護(hù)與開發(fā)這個沖突，“十一五”規(guī)劃中的主體功能分區(qū)就是根據(jù)“不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局”所提出的 。

在我國工業(yè)化、城市化加速發(fā)展的時期，編制實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，處理好開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系，有利于開發(fā)的合理性和集約化，有利于源頭上生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。主體功能分區(qū)的提出也為城市化發(fā)展提供了一條新的思路，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃可以在分區(qū)的前提下，根據(jù)不同區(qū)域?qū)ο罂紤]是開發(fā)建設(shè)優(yōu)先還是保護(hù)利用優(yōu)先，以確定合理的土地用途和空間布局，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置。

許多學(xué)者從城市化和土地利用對開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系及協(xié)調(diào)發(fā)展方面闡述了各自的觀點(diǎn)。其實(shí)，開發(fā)建設(shè)和保護(hù)利用首先是動力機(jī)制與制衡機(jī)制的關(guān)系，在城市化發(fā)展戰(zhàn)略中，既要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一動力機(jī)制，也要考慮耕地和生態(tài)環(huán)境這一制衡機(jī)制。［28］有學(xué)者從城市化和耕地保護(hù)角度提出，遵循城鄉(xiāng)一體化原則將城市用地與耕地保護(hù)這個矛盾納入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地利用系統(tǒng)中，通過科學(xué)的估算可達(dá)到雙方的綜合平衡。［38］從工業(yè)化與生態(tài)保護(hù)角度分析，工業(yè)化與脆弱生態(tài)環(huán)境之間存在相關(guān)性，并呈反相關(guān)關(guān)系，盡快實(shí)現(xiàn)高水平工業(yè)化是擺脫貧困也是改善脆弱環(huán)境的必由之路。［39］城市化發(fā)展過程中，區(qū)域生態(tài)環(huán)境隨著城市化的發(fā)展存在先指數(shù)衰減、后指數(shù)改善的耦合規(guī)律。［40］有學(xué)者則提出，發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)生態(tài)環(huán)境并不是一對矛盾，關(guān)鍵在于人們應(yīng)摒棄經(jīng)濟(jì)利益原則，學(xué)習(xí)如何在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上發(fā)展經(jīng)濟(jì)。［41］綜上分析，不同區(qū)域采用一個土地政策是缺乏有效性和針對性的，主體功能區(qū)政策的最終目標(biāo)則是實(shí)現(xiàn)每一個區(qū)域的人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境大體上都均衡，并可通過財(cái)政支付達(dá)到人們公共福利和生活條件的大致均衡。［42］

理論上，主體功能區(qū)的規(guī)劃表現(xiàn)在土地利用上，就是區(qū)域土地用途的分類引導(dǎo)，根據(jù)不同的主體功能區(qū)定位，土地將會不同程度地開發(fā)或者保護(hù)。為了避免主體功能區(qū)推進(jìn)過程中區(qū)域管理的利益矛盾和沖突，協(xié)調(diào)土地開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.在主體功能分區(qū)引導(dǎo)下，依據(jù)土地的最佳適宜性，合理確定土地利用的優(yōu)先開發(fā)區(qū)域和優(yōu)先保護(hù)區(qū)域。如鼓勵開發(fā)城市化進(jìn)程較快的地區(qū)，建立以大都市為中心的城市群，協(xié)調(diào)周邊城市發(fā)展，加快工業(yè)化、城市化進(jìn)程；鼓勵保護(hù)生態(tài)功能突出的源頭地區(qū)或生態(tài)脆弱區(qū)，并給予一定的生態(tài)補(bǔ)償基金。

2.不同區(qū)域的土地政策應(yīng)有所差別，對優(yōu)先開發(fā)區(qū)域可分配更多的建設(shè)占用耕地指標(biāo)，調(diào)減基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的面積。不適于開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，應(yīng)嚴(yán)格限制建設(shè)用地，同時新增建設(shè)用地應(yīng)與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。

3.在具體實(shí)施中，可參考發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓（transfer of development rights）模式促使土地開發(fā)活動集中到優(yōu)先開發(fā)區(qū)域，并永久保護(hù)農(nóng)地和重要生態(tài)區(qū)。如實(shí)施TDR規(guī)劃，通過購買保護(hù)區(qū)的發(fā)展權(quán)，使得發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移地區(qū)的農(nóng)地和生態(tài)被保護(hù)，并調(diào)控開發(fā)區(qū)的土地開發(fā)強(qiáng)度，同時使轉(zhuǎn)移區(qū)的土地發(fā)展權(quán)所有者得到補(bǔ)償。目前，浙江省探索出的土地整理折抵指標(biāo)交易、基本農(nóng)田易地代保等方式取得了一定成效。

4.農(nóng)業(yè)、土地和生態(tài)環(huán)境等投資政策的傾斜，農(nóng)業(yè)、土地和生態(tài)環(huán)境等建設(shè)主要向優(yōu)先保護(hù)區(qū)傾斜。如可對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積大的區(qū)域給予更多的土地整理資金，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。

5.建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，優(yōu)化保護(hù)區(qū)增加用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付，以縮小區(qū)域公共服務(wù)和人們生活條件之間的差距。

在主體功能分區(qū)戰(zhàn)略引導(dǎo)下，對適應(yīng)特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源保護(hù)的城市化發(fā)展戰(zhàn)略做出優(yōu)先次序選擇，并在此戰(zhàn)略平臺上進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃和縣（市）域總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)，理性進(jìn)行區(qū)域土地資源開發(fā)和保護(hù)。

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