完善征地制度保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益

摘 要： 我國現(xiàn)行的征地制度存在著“公共利益”界定不明確、征地程序不完善、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低以及土地補(bǔ)償費(fèi)分配不合理等弊端，產(chǎn)生了失地農(nóng)民心理壓力增大，生活、就業(yè)、養(yǎng)老和健康無保障等問題，失地農(nóng)民合法權(quán)益受到極大損害。因此，應(yīng)該嚴(yán)格界定公共利益的范圍，完善征地程序，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍，合理分配土地補(bǔ)償費(fèi)用，重構(gòu)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，建立失地農(nóng)民社會保障制度，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益。

關(guān)鍵詞：征地制度;失地農(nóng)民;權(quán)益保護(hù)

中圖分類號：F311 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009－9107（2008）06－0001－04

前言

隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，政府征收農(nóng)民集體的土地成為一種必然。我國現(xiàn)行的征地制度是20世紀(jì)50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時期形成的，它對于保證國家建設(shè)、節(jié)約征地成本起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，征地制度存在著許多不適應(yīng)時代發(fā)展的因素，它的弊端日益凸現(xiàn)，嚴(yán)重侵犯了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。完善征地制度是保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益的重要措施。

一 、我國征地制度存在的弊端

根據(jù)憲法規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以對集體土地進(jìn)行征收或征用并給予補(bǔ)償。由于法律規(guī)定不明確和違法操作，致使征地制度嚴(yán)重侵犯了失地農(nóng)民權(quán)益，并造成很多不穩(wěn)定因素?，F(xiàn)行征地制度主要存在以下弊端：

（一）公共利益界定不明確，導(dǎo)致征地權(quán)濫用

無論是憲法還是土地管理法都規(guī)定，基于公共利益的需要才可以進(jìn)行征地。但對什么是公共利益、哪些建設(shè)項(xiàng)目屬于公共利益的范圍沒有進(jìn)一步做出具體規(guī)定，也缺少相應(yīng)的程序來判定一項(xiàng)事業(yè)是否符合公共利益。如此籠統(tǒng)的規(guī)定對征地權(quán)力的濫用留下了空間，導(dǎo)致地方政府任意解釋“社會公共利益”的概念，導(dǎo)致擴(kuò)大了征地范圍，濫用征地權(quán)，現(xiàn)在所有的項(xiàng)目，不管是公益性還是經(jīng)營性用地都由政府說了算，都在進(jìn)行征收，而絕大多數(shù)是在借公益性之名，行經(jīng)營性之實(shí)，一些房地產(chǎn)商炒地、圈地、濫占亂用農(nóng)地等時有發(fā)生。

（二）征地程序不完善

首先，征地信息公開不充分。在征地過程中，關(guān)于征地的面積、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償費(fèi)的分配方案等信息公開非常少，由縣、鄉(xiāng)政府和村干部進(jìn)行“暗箱操作”［1］，對農(nóng)民利益進(jìn)行層層盤剝。其次，征用過程中的公眾參與程度不高，缺乏透明度。集體尤其是農(nóng)民在征地過程中參與的程度非常有限。在現(xiàn)行體制下，國家征地面對的是集體，而不是農(nóng)戶；農(nóng)戶不參與征地補(bǔ)償談判，不能對補(bǔ)償方案進(jìn)行平等協(xié)商。再次，缺乏征后跟蹤檢查。一旦征地手續(xù)辦完，征地程序即告結(jié)束，至于征后是否改變土地用途則無人過問，導(dǎo)致土地征而不用、多征少用的現(xiàn)象廣泛存在。最后，缺乏征地糾紛裁決救濟(jì)制度。我國很多地區(qū)的征地補(bǔ)償爭議長期得不到解決，造成農(nóng)民上訪事件不斷，其中最主要的原因之一是我國沒有建立起土地糾紛裁決救濟(jì)制度。

（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，且分配不合理，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益

《土地管理法》規(guī)定，政府征用農(nóng)民集體的土地必須進(jìn)行一定的補(bǔ)償，但現(xiàn)實(shí)中征地補(bǔ)償卻存在一定的弊端，主要表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：

1.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。法律規(guī)定征地補(bǔ)償費(fèi)用只按照其用途給予包括耕地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)在內(nèi)的產(chǎn)值補(bǔ)償，其補(bǔ)償“最高不得超過被征地前平均年產(chǎn)值的30倍”；這種補(bǔ)償金額是基于農(nóng)地收益計(jì)算的，不能準(zhǔn)確反映農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的預(yù)期收益；而且土地具有巨大的增值潛力，土地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地出讓價格；因此現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯過低。第一，以“年產(chǎn)值”作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)已不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)及休閑觀光農(nóng)業(yè)為一體的現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)，土地產(chǎn)出的價值已不再是普通的糧食或蔬菜價值可比的。第二，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途改變通常會導(dǎo)致土地價格的上漲，但在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制度中卻未考慮這部分增值因素。第三，沒有考慮土地的區(qū)位和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

2.補(bǔ)償分配不合理。由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體非?；靵y，導(dǎo)致土地補(bǔ)償費(fèi)分配上出現(xiàn)了“鄉(xiāng)扣留”、“村扣留”，以至某些有權(quán)人士私分土地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個人獲取的補(bǔ)償收益減少，引發(fā)許多社會問題。［2］目前在城鎮(zhèn)建設(shè)征用農(nóng)用地的過程中，多數(shù)地方征地收入分配的大致比例是：被征地農(nóng)民得5%-10%，集體得25%-30%，政府得60%-70%，三者間的利益分配極其不合理，尤其是作為土地使用者的農(nóng)民不僅被排斥在土地轉(zhuǎn)讓的討價還價之外，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還常常以各種借口層層截留農(nóng)民的土地收益，農(nóng)民最終獲得的實(shí)際收益實(shí)在是少之又少［3］，真正到達(dá)農(nóng)民手中的錢款僅僅包括地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，大部分被集體截留。

二、現(xiàn)行征地制度對失地農(nóng)民造成的侵害

我國目前的征地制度，獲益最大的是國家和集體，農(nóng)民個人則是最大的受害者。目前大多數(shù)地區(qū)對失地農(nóng)民的補(bǔ)償以一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)為主，由農(nóng)民自謀職業(yè)，這種安置方式簡單易行。但失地農(nóng)民也由于賴以生存的土地的喪失而逐漸生活窘迫，生活沒有保障，失地農(nóng)民變成“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份”的流民，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）心理負(fù)擔(dān)增大

我國農(nóng)民由于受傳統(tǒng)文化觀念、生活方式的影響，在心里土地已經(jīng)成為他們的“命根子”，土地是他們的全部希望和寄托，幾千年來，他們依靠土地生產(chǎn)、生活，養(yǎng)育后代，一旦失去土地，心理則“無著落”，喪失了對生活的寄托和希望。據(jù)統(tǒng)計(jì)，失地農(nóng)民由于對城市生活不適應(yīng)，普遍會表現(xiàn)出對生活前景的彷徨、焦慮，甚至失去信心，心理負(fù)擔(dān)增大。

（二）生活無保障

農(nóng)民失去了最基本的生活保障——土地，一下子沒有了生活來源，他們吃飯、住房、穿著開銷等問題接踵而來。就全國來看，雖然征地補(bǔ)償費(fèi)存在差異，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都比較低。按現(xiàn)在的物價消費(fèi)水平， 征地補(bǔ)償款在非常節(jié)約的情況下最多只能維持6年，事實(shí)上，很多農(nóng)民缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，有限的補(bǔ)償費(fèi)很快就會用完，他們在短期內(nèi)就會陷入困境，連最起碼的吃飯問題也解決不了。征地導(dǎo)致農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，有的甚至由于征地出現(xiàn)“返困”現(xiàn)象。

（三）就業(yè)無保障

失地農(nóng)民就業(yè)渠道主要有［4］：一是招工安置。在現(xiàn)行的用人制度下，失地農(nóng)民就業(yè)只是臨時的，隨時都有可能再失業(yè)，這種安置方式現(xiàn)在基本上不用了。二是外出務(wù)工。有的農(nóng)民失地后，背井離鄉(xiāng)到外地打工。由于他們沒有技術(shù)特長，缺乏年齡優(yōu)勢，加上現(xiàn)在城市就業(yè)壓力大，很難找到合適的工作，即使找到，也是一些低技術(shù)含量的職業(yè)，而且很不穩(wěn)定。三是個體經(jīng)營。部分失地農(nóng)民利用征地補(bǔ)償費(fèi)做生意，進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，但自主創(chuàng)業(yè)不但要有市場，還要有經(jīng)營頭腦，要承擔(dān)很大的風(fēng)險，所以靠這種就業(yè)方式就業(yè)的為數(shù)不多。

（四）養(yǎng)老無保障

目前農(nóng)村的社會保障制度沒有建立起來，農(nóng)民還主要是依靠子女養(yǎng)老，農(nóng)民老了之后，他們?nèi)匀挥幸环萃恋?，子女可以通過耕種父母的土地獲得收入來贍養(yǎng)父母。失去土地后，如果子女在就業(yè)、收入等方面也存在一定的困難和不穩(wěn)定性，養(yǎng)老也就出現(xiàn)了問題。

（五）健康無保障

對于失去基本生活保障的失地農(nóng)民來講，經(jīng)濟(jì)上會更為緊張，更無錢看病了。他們有病不敢進(jìn)醫(yī)院，不敢找醫(yī)生，如果是小病，一般認(rèn)為拖一拖就會好，一旦得了大病，他們分得的土地補(bǔ)償金往往難以填補(bǔ)巨額的醫(yī)療支出，致使許多農(nóng)民不得不選擇放棄治療，而犧牲自己的健康乃至生命。

三、完善征地制度，保障失地農(nóng)民權(quán)益

（一）明確界定公共利益范圍，嚴(yán)格限制征地范圍

違法征地行為頻繁發(fā)生的主要原因是“公共利益”的界定不明確，要保護(hù)耕地，規(guī)范征地行為，必須嚴(yán)格界定“公共利益”的范圍。首先，明確公共利益的內(nèi)涵。其一，公共利益所涉及的受益主體應(yīng)當(dāng)是不特定多數(shù)人；其二，公共利益的義務(wù)主體是國家；其三，公共利益的目的應(yīng)當(dāng)具有非營利性。其次，明確列舉公共利益的范圍。建議將劃撥土地范圍作為“公共利益”的范圍，如國家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目、國防設(shè)施、國家機(jī)關(guān)及地方機(jī)關(guān)建設(shè)用地、交通、水利、教育、文化等公益事業(yè)用地可以征收，而其他的項(xiàng)目則應(yīng)嚴(yán)格限制占用耕地。

（二）完善征地程序，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益

完善農(nóng)村土地征收的程序，是維護(hù)失地農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益的重要手段。為此必須保障農(nóng)民在征地中的各種程序性權(quán)利。具體包括：(1)知情權(quán)。征地前，有關(guān)部門應(yīng)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。(2)參與權(quán)。將擬訂征地方案、制定征地補(bǔ)償、安置方案、組織實(shí)施、清理土地等征地過程納入規(guī)范化、法制化軌道，賦予被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑申請聽證的權(quán)利。(3)司法最終裁決權(quán)。法律應(yīng)該明確規(guī)定， 農(nóng)民無法就補(bǔ)償事宜達(dá)成協(xié)議時，有權(quán)提出異議并可申請仲裁，對仲裁不服的，任何一方都可申請法院作出最終裁決。［5］

（三）提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍，合理分配土地補(bǔ)償費(fèi)用

首先，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以土地的市場價格為基礎(chǔ)，綜合考慮現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式、土地的區(qū)位、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地的預(yù)期收益，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益。其次，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。遵循各國通行做法，逐步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，具體包括土地所有權(quán)補(bǔ)償、土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償、地上物補(bǔ)償、殘余地補(bǔ)償、離職者或失業(yè)者補(bǔ)償以及生態(tài)環(huán)境效益補(bǔ)償。再次，合理分配土地補(bǔ)償收益。由于我國農(nóng)村土地所有權(quán)主體虛位，應(yīng)使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，淡化對土地所有權(quán)的補(bǔ)償，強(qiáng)化對土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，把土地補(bǔ)償費(fèi)的大部分分給農(nóng)戶，由他們自主管理和經(jīng)營，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。

（四）重構(gòu)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，構(gòu)建維權(quán)主體

我國法律十分抽象、籠統(tǒng)地規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組農(nóng)民集體，但由于法律規(guī)定的模糊，導(dǎo)致土地所有權(quán)主體虛位，形成了“人人有權(quán)，農(nóng)民無權(quán)”的現(xiàn)象。根據(jù)目前農(nóng)村集體土地的管理和使用現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為在今后數(shù)年內(nèi)應(yīng)重構(gòu)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)組織，對其進(jìn)行公司化法人機(jī)關(guān)改造，農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)成為一個法人，應(yīng)當(dāng)按照法人來組織代表機(jī)關(guān)，運(yùn)行它的財產(chǎn)。農(nóng)民集體成員大會或代表會議為農(nóng)民集體所有權(quán)主體行使所有權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，而不僅僅是一個監(jiān)督機(jī)構(gòu)［6，7］，農(nóng)民集體成為獨(dú)立的維權(quán)主體，政府征用土地直接與農(nóng)民集體協(xié)商，這樣農(nóng)民集體的積極性和維權(quán)意識會明顯提高。

（五）加強(qiáng)技能培訓(xùn)，增加勞動就業(yè)

政府和征地單位在付給農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之外，還應(yīng)在現(xiàn)代職業(yè)技能培訓(xùn)方面發(fā)揮作用，使失地農(nóng)民逐漸走向市場化。他們可以從以下三個方面來幫助就業(yè)：一是提供就業(yè)服務(wù)。政府、用地單位和勞動保障部門積極為失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位和就業(yè)信息，鼓勵企事業(yè)單位多招本地失地農(nóng)民，保證失地農(nóng)民盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。二是由政府和用地單位提供資金保障，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)。根據(jù)失地農(nóng)民的實(shí)際需要，有針對性地進(jìn)行各類職業(yè)技能培訓(xùn)，保證就業(yè)技術(shù)的掌握。三是制訂優(yōu)惠政策，減免稅收，鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。為此，政府必須盡快構(gòu)建完善的農(nóng)民現(xiàn)代職業(yè)技能培訓(xùn)體系，提高農(nóng)民素質(zhì)，增強(qiáng)技能，增加就業(yè)機(jī)會，保障廣大農(nóng)民再就業(yè)。

（六）完善失地農(nóng)民的社會保障制度

失地農(nóng)民社會保障關(guān)鍵是要建立和完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保障制度，由政府、征地主體、集體、失地農(nóng)民個人共同出資、合理負(fù)擔(dān)保障費(fèi)用。建立農(nóng)民個人帳戶，實(shí)行儲備積累，按積累總額確定發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。資金以征地主體出大頭、政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助和個人交費(fèi)為主要渠道，國家予以政策扶持，切實(shí)完善失地農(nóng)民的社會保障制度。

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