農(nóng)村兩委關(guān)系探析

摘 要： 通過實地考察和思考，認為欲改善農(nóng)村兩委關(guān)系必須依法確立黨支部與村委會的權(quán)責界限，黨支部把握政治原則、政治方向、重大方針政策等方向性事務(wù)，村委會辦理發(fā)展生產(chǎn)、修路架橋等具體事務(wù)；積極探索改善兩委關(guān)系的新路徑，同時，對基層黨組織的領(lǐng)導提出程序化要求。

關(guān)鍵詞：黨支部；村委會；權(quán)責；程序

中圖分類號：F325.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2008）04－0007－05

村黨支部與村委會是農(nóng)村最重要的兩個組織。村黨支部代表黨組織，其權(quán)力來源于上級黨組織的授予；村委會代表村民利益，其權(quán)力來源于全體村民的授予。權(quán)力來源不同，因而出現(xiàn)了二者關(guān)系協(xié)調(diào)的問題，這種協(xié)調(diào)直接影響著村民自治的績效。

一、法律對村黨支部地位的規(guī)定

1987年制定的《村組法（試行）》中沒有涉及村黨支部在村民自治中的地位，1990年中共中央在《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈全國村級組織建設(shè)工作座談會紀要〉的通知》指出：“村委會是黨的領(lǐng)導下，在國家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，由村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，……黨支部要加強對村委會的領(lǐng)導”。1998年通過的《村組法》第3條規(guī)定：中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動。

從制度文本上看，此條既確立了黨的核心領(lǐng)導地位，又規(guī)定了黨的職權(quán)——支持和保障村民自治，似乎很完美，但實際操作起來難度很大。從各省制定的《實施〈村組法〉辦法》看，其大多規(guī)定村黨支部按照《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）進行工作， 少數(shù)省市如北京將《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》（以下簡稱《農(nóng)村工作條例》）納入實施辦法。然而，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導權(quán)限有多大？領(lǐng)導核心作用如何發(fā)揮？如何支持和保障村民自治活動？這些問題相關(guān)法律并未做出規(guī)定。

除模糊規(guī)定外，對兩委權(quán)責的交叉規(guī)定也在一定程度上激化了二者的矛盾，以下筆者以《農(nóng)村工作條例》和《村組法》為例來說明兩委權(quán)責的交叉重疊部分：第一，在經(jīng)濟建設(shè)方面《農(nóng)村工作條例》規(guī)定村黨組織必須“加強對經(jīng)濟工作的領(lǐng)導……發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟”、“支持集體經(jīng)濟組織管理集體資產(chǎn)，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，組織生產(chǎn)服務(wù)和集體資源開發(fā)，逐步壯大集體經(jīng)濟實力”。《村組法》規(guī)定村委會應(yīng)當“支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展”。第二，在政治方面《農(nóng)村工作條例》規(guī)定村黨組織應(yīng)“搞好本村的社會治安、計劃生育工作”。《村組法》規(guī)定村委會須“協(xié)助維護社會治安”“落實國家計劃生育政策”。第三，在公益事業(yè)和精神文明建設(shè)方面《農(nóng)村工作條例》規(guī)定村黨組織應(yīng)當“改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展”、“搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃，改善村鎮(zhèn)面貌，創(chuàng)造文明衛(wèi)生的生活環(huán)境；加強農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)，開展健康有益的文體活動；改善辦學條件，普及義務(wù)教育”、“搞好本村的社會主義精神文明建設(shè)”?！洞褰M法》規(guī)定村委會應(yīng)當“教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境”、“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”、“發(fā)展文化教育，普及科技知識”、“開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動”，等等。不難看出，村黨支部和村委會在經(jīng)濟、政治、公益事業(yè)和精神文明建設(shè)方面權(quán)責上存在一定的交叉與重疊。

二、現(xiàn)實中的兩委關(guān)系

法律對兩委權(quán)責規(guī)定的模糊與交叉，使二者關(guān)系基本上處于自發(fā)狀態(tài)。我們通過對陜北S縣50個村莊的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)實踐中兩委關(guān)系表現(xiàn)為四種類型：包攬型、替代型、對抗型和友好型。

1．包攬型。

這種類型是村黨支部包攬了村內(nèi)的財權(quán)、事權(quán)、用人權(quán)等一切事務(wù)，權(quán)力極度膨脹，村委會成為村黨支部的助手和執(zhí)行機關(guān)，村民大會授予村委會的權(quán)力不能有效發(fā)揮。我們調(diào)查的50個村莊中有32個就屬于這種類型，這些村莊黨支部經(jīng)常用命令的方式要求村委會，村民自治在一定程度上喪失。不過，這些村莊黨支部的威望較高、群眾基礎(chǔ)較好。各村的黨組織實際上是該村的權(quán)力中心及實際的領(lǐng)導者、決策者和管理者，各村黨組織負責人均是社區(qū)權(quán)力的核心人物。［1］

2．替代型。

這種類型是村黨支部軟弱渙散，缺乏凝聚力和號召力，沒有駕馭和領(lǐng)導村委會的能力，村內(nèi)所有事務(wù)包括一些本該由村黨支部落實的政策均由村委會辦理，村委會在村內(nèi)事務(wù)中居主導地位。W鄉(xiāng)張莊村就屬于這一類型，村黨支部從不過問村內(nèi)事務(wù)，每年象征性地召開幾次黨內(nèi)會議以應(yīng)付上級的檢查。一般說來，兩委關(guān)系表現(xiàn)為替代型的村莊村委會的威望高于村黨支部。

3．對抗型。

這種類型是兩委在村務(wù)管理中各不相讓，互相拆臺，都想壓倒另一方獲得決策權(quán)。為了爭奪權(quán)力村委會與村黨支部長期進行所謂的“龍虎斗”，結(jié)果不但村務(wù)不能順利完成，反而傷了“和氣”，進一步激化了兩委矛盾。有的村莊還出現(xiàn)“兩不管”現(xiàn)象，即村委會不管，村黨支部也不管，兩委相互推卸責任。W鄉(xiāng)白河村就出現(xiàn)了這樣的一件事：雨季過后，按慣例應(yīng)維修一段大約5公里長的山路，由于取土較為困難，需要雇用拖拉機，但村財政沒有錢，此事便一直拖下去。眼看秋忙季節(jié)來臨仍未動工，無奈之下村民去討“說法”，村支書說：“修路屬于發(fā)展生產(chǎn)，由村委會管?！贝逦瘯魅螀s說：“黨是領(lǐng)導核心，對我們村而言，修路是大事，自然由黨支部管 ?！狈傻慕徊嬉?guī)定為村黨支部和村委會互相踢皮球提供了可乘之機，嚴重影響著村民自治工作的開展。

4．友好型。

這種類型是兩委能夠友好相處，對于村內(nèi)的事務(wù)一般開會協(xié)商，相互尊重對方的意見，二者關(guān)系較為融洽。W鄉(xiāng)紅崖村就屬于這種類型，兩委通過聯(lián)席會議來議決村內(nèi)事務(wù)，村民自治各事項進展順利，村民對村委會和村黨支部的評價都不錯。令人遺憾的是，在我們的調(diào)查中這種類型的村莊只占8%。

三、依法確認黨的核心領(lǐng)導作用

村民自治是改革開放以來黨根據(jù)社會發(fā)展需要在農(nóng)村進行的一項基本改革。黨在推行村民自治的實踐中，不僅要通過加強領(lǐng)導排除各種干擾，協(xié)調(diào)各方面力量，支持村民開展自治活動，保障農(nóng)民民主權(quán)利的落實，擴大和發(fā)展基層民主政治，而且還要保證村民依法自治沿著正確的方向發(fā)展，有序推進。［2］為了在新農(nóng)村建設(shè)中確保黨的有效領(lǐng)導，針對兩委關(guān)系不融洽等現(xiàn)狀，我們認為必須從法律和制度上對黨支部與村委會的權(quán)責進行科學劃分。

1．明確黨的核心領(lǐng)導地位。

黨的核心領(lǐng)導地位是由社會主義的性質(zhì)和現(xiàn)代化建設(shè)的需要決定的，同時也是由中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)決定的。無論是憲法還是相關(guān)法律，都明確規(guī)定了黨的核心領(lǐng)導地位。實踐也證明“在發(fā)展中國家，離開了先進政黨的引導和組織，農(nóng)村的落后力量不但得不到抑制，而且會繼續(xù)支配農(nóng)村社會，民主化進程將更為艱難。”［3］村民自治是十一屆三中全會以來的新生事物，它是在經(jīng)濟上實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基礎(chǔ)上對農(nóng)村政治實行的一項重大改革。近三十年來，村民自治每取得一進步都是在黨的正確領(lǐng)導下進行的。1982年黨和國家在憲法中明確了村委會的合法地位，村民自治由自發(fā)階段進入了政府主導階段，1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，宣告人民公社體制正式結(jié)束，為村民自治鋪平了道路，1987年在黨的領(lǐng)導下《村組法》（試行）出臺，使村民自治步入法制規(guī)范中，1997年黨的十五大依法治國戰(zhàn)略的提出、1998年《村組法》的正式頒布使村民自治進入了村民自主治理階段，十六屆五中全會“管理民主”思想的提出更是豐富了基層民主的內(nèi)涵，為鄉(xiāng)村治理注入了生機和活力。自治活動的開展，使廣大村民愿望的實現(xiàn)同黨對農(nóng)村工作有效領(lǐng)導的實現(xiàn)，通過村民自治這一形式有機的融為一體。［4］因此，我們在鄉(xiāng)村治理中必須明確黨的核心領(lǐng)導地位。

2．科學劃分兩委的權(quán)責。

在明確了黨的核心領(lǐng)導地位后，為了避免農(nóng)村基層黨組織一元化的傳統(tǒng)領(lǐng)導思維模式的影響，有必要明確農(nóng)村基層黨組織的權(quán)力范圍，即明確村黨支部的領(lǐng)導權(quán)限。根據(jù)《黨章》的原則精神和有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合各地實際做法，村黨組織對村委會的領(lǐng)導應(yīng)主要體現(xiàn)在：提出全村經(jīng)濟發(fā)展與精神文明建設(shè)的意見，通過村委會的工作，把黨的方針、政策和黨組織的意圖變?yōu)槿罕姷淖杂X行動；討論村委會的重要工作，支持和幫助村委會按照法律獨立負責地開展活動；協(xié)調(diào)村委會同其他組織的關(guān)系；對在村委會中工作的黨員和干部進行考核和監(jiān)督。按著這個要求，黨組織將主要精力用于對村發(fā)展方向的把握，對其他村級組織建設(shè)的指導，對各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村委會獨立負責地開展活動。如河北省藁城市制定的農(nóng)村黨支部、村委會議事規(guī)則和辦事規(guī)則，對黨支部和村委會的職權(quán)范圍做出了明確、具體的規(guī)定。黨支部的決策范圍有五個方面，主要是研究決定貫徹上級黨委、政府的方針、政策、重大決策的具體措施；研究決定本村社會和經(jīng)濟發(fā)展的重大事項；研究決定其他村級組織的協(xié)調(diào)問題；部署黨組織自身建設(shè)等。村委會的決策范圍主要是，研究本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的有關(guān)問題；討論發(fā)展生產(chǎn)，搞好社會化服務(wù)和維護社會治安以及村民教育管理的具體措施。［5］這樣就明確了村委會與黨支部的權(quán)責，村黨支部的領(lǐng)導應(yīng)該是政治原則、政治方向、重大方針、政策的領(lǐng)導。對于村內(nèi)的具體事務(wù)，如發(fā)展生產(chǎn)、修路架橋、教育衛(wèi)生、村民間的糾紛、村集體間的糾紛等事項，黨支部應(yīng)全面退出，交由村委會辦理。黨支部要使自己真正成為村級組織的核心，應(yīng)該避免行政化傾向，從大量日常事務(wù)中解脫出來，將主要精力用于對村的發(fā)展方向的把握，對其他村級組織建設(shè)的指導，對各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。［3］建議在《村組法》第3條增加一款：中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導主要是政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導和重大方針政策的領(lǐng)導。不得直接干預村民的自治活動。

四、改善兩委關(guān)系的新路徑

為了實現(xiàn)黨的領(lǐng)導民主化、有效解決兩委矛盾，近年來進行了大量的探索，其中“兩票制”和“一肩挑”較為成功，引起極大的反響。

1．“兩票制”。

“兩票制”發(fā)端于山西省河曲縣，其基本做法是由村民對黨支部書記候選人投信任票，此為第一票，再由黨員投選舉票，此為第二票，其中第二票只能從第一票得票較多的候選人中選擇。按照這一方式選出的村支書在一定程度上拉近了兩委關(guān)系，減少了摩擦。據(jù)2000年底統(tǒng)計，全國已經(jīng)有20多個省市按照兩票制進行了試點，四川省、重慶市推行面積達95%以上。山東省在22 000個村莊實行“兩推一選”，公開選拔村黨支部成員31 700多人。進入2001年度，越來越多的省市明確倡導并實行兩票制及相近的選舉形式，以加強和改進農(nóng)村基層黨組織的民主及協(xié)調(diào)黨支部和村委會的關(guān)系。［6］

2．“一肩挑”。

“一肩挑”是村支書與村委會主任由一人來擔任，或者由村支書兼任村委會主任，或者由村委會主任兼任村支書，將兩種權(quán)力集于一身?！耙患缣簟本哂袃蓚€優(yōu)點：一是黨支書和村委會主任由一個人來擔任，減少了兩委之間的摩擦；二是一個人擔任兩種職務(wù)，所領(lǐng)取的報酬卻按一種職務(wù)計算，降低了村級治理成本。由于“一肩挑”的這些優(yōu)點，一些地方黨政部門開始將這種模式納入村級治理結(jié)構(gòu)的制度安排中，以組織的名義積極推廣“一肩挑”，有的地方黨政部門在自己的計劃中對“一肩挑”的比重提出了明確的要求。例如，廣東省增城市要求“一肩挑”達到80%以上，順德市的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至要求達到90%以上。山東省威海市在2001年度的村委會選舉中要求85%左右的村要實現(xiàn)“一肩挑”。［6］

用法律和制度將這些成功的經(jīng)驗模式固定下來并廣泛推行，可以在一定程度上改善兩委關(guān)系，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導民主化，較快地推進農(nóng)村基層民主建設(shè)。但為了進一步發(fā)揮作用我們有必要對這些模式在法制范圍內(nèi)進行思考。

第一，“兩票制”的第一票由村民來投意味著村民對村黨支書有了部分決定權(quán)，這違反了《黨章》中黨員選舉的相關(guān)規(guī)定?！饵h章》第4條規(guī)定“黨員享有下列權(quán)利：……行使表決權(quán)、選舉權(quán)，有被選舉權(quán)。……”第29條規(guī)定“企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會團體、社會中介組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應(yīng)當成立黨的基層組織。”“黨的基層組織，根據(jù)工作需要和黨員人數(shù)，經(jīng)上級黨組織批準，分別設(shè)立黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會?；鶎游瘑T會由黨員大會或代表大會選舉產(chǎn)生，總支部委員會和支部委員會由黨員大會選舉產(chǎn)生?！钡?0條規(guī)定“黨的基層委員會每屆任期三年至五年，總支部委員會、支部委員會每屆任期兩年或三年?；鶎游瘑T會、總支部委員會、支部委員會選出的書記、副書記，應(yīng)報上級黨組織批準?！睆倪@三條可知黨支部及負責人是由黨員組成的委員會來選舉的，黨員可以選舉任何有被選舉權(quán)的黨員作為黨支部的負責人，這一權(quán)利是不能剝奪的?！皟善敝啤毕曼h支部負責人的選舉，不但非黨員對選舉結(jié)果有了一定的決定權(quán)，而且黨員的選舉權(quán)受到了限制，這顯然不符合法治精神。也不能將這種選舉方式理解為黨內(nèi)民主和黨外民主相結(jié)合，因為黨內(nèi)民主和黨外民主相結(jié)合下，黨外人士只享有建議權(quán)，建議能否被采納由黨內(nèi)最終決定，而“兩票制”下黨內(nèi)必須采納黨外（村民）的建議，黨員只能在村民“既定”的候選人中選舉黨支部負責人。因此，建議在《黨章》中對黨在農(nóng)村領(lǐng)導的這種新模式做出相應(yīng)的規(guī)定。

第二，從政治學意義上講，民意基礎(chǔ)是衡量權(quán)威合法性的一個重要指標，民意基礎(chǔ)大，合法性就大，反之，則小。有的學者據(jù)此認為“一肩挑”選出的村黨支書增加了村黨組織的群眾基礎(chǔ)，增加了村黨組織領(lǐng)導的“合法性基礎(chǔ)”。［7］ “一肩挑”在一定程度上的確增強了基層黨組織的群眾基礎(chǔ)，但僅僅認識到這些是不夠的，村支書與村委會主任由一人來兼任，在管理村務(wù)時究竟是代表黨還是代表村民呢？黨的利益與群眾的利益從根本上講是一致的，但現(xiàn)實中也會發(fā)生矛盾，此時該如何處理？何況兩委權(quán)力集于一身，不但會形成專橫權(quán)力，使黨組織陷入權(quán)力化、行政化，背離“先鋒隊”組織的原則，而且難以形成有效的監(jiān)督，容易滋生腐敗。正如鄧小平同志所言“權(quán)力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主制度的實行，妨礙社會主義建設(shè)的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個人專斷，破壞集體領(lǐng)導”。［8］為了充分發(fā)揮“一肩挑”的積極作用，應(yīng)該在監(jiān)督方面做出相應(yīng)的制度安排。

各地應(yīng)積極探索實現(xiàn)黨的領(lǐng)導民主化的新路徑，改善兩委關(guān)系，使黨支部與村委會之間的關(guān)系更多地呈現(xiàn)為友好型，而非包攬型、替代型和對抗型，從而有效推進村民自治，掀起建設(shè)新農(nóng)村的高潮。

五、實現(xiàn)黨的領(lǐng)導程序化

現(xiàn)代民主理論認為，民主意識的增強首先就表現(xiàn)在民主程序意識的增強，因為民主的主旨首先是要正確地使用權(quán)利，動用法律保障自己的權(quán)益不受侵犯，而這離開了正確地使用程序是不可能的。［9］程序理念不僅是衡量民主意識的一個標準，而且在保障權(quán)力實現(xiàn)的同時能防止權(quán)力的濫用。由此看來，實現(xiàn)基層黨組織領(lǐng)導的民主化只有實體性規(guī)范是遠遠不夠的，還需相應(yīng)的程序性規(guī)范，也就是說，我們在明確黨的領(lǐng)導權(quán)限的同時必須對其提出程序化要求。就目前而言，最主要的就是將一些好的經(jīng)驗用法律的形式固定下來以便遵守，如對村內(nèi)重大事項須先經(jīng)黨支部或兩委聯(lián)席會議討論通過，然后再由村委會提交村民大會或村民代表大會討論并最終拍板定案；再如黨員通過“兩票制”和“一肩挑”成為村集體領(lǐng)導人的一系列程序等。這些經(jīng)驗應(yīng)上升為法律，為實現(xiàn)黨的領(lǐng)導民主化、協(xié)調(diào)兩委關(guān)系提供統(tǒng)一的程序保障。

有部分人可能擔心我們對基層黨組織提出這些要求會削弱黨在農(nóng)村的領(lǐng)導地位，村民自治可能游離于黨的領(lǐng)導之外。其實這種擔心是沒有必要的。對村民自治相關(guān)法律做出這樣的修改并沒有否認黨的核心領(lǐng)導地位，只是將黨的領(lǐng)導明確化了。村民自治是黨在新時期實踐民主的偉大措舉，從它產(chǎn)生之日起就是在法律的規(guī)范下運行的，而我們的目標是建立社會主義法治國家，實行依法治國，依法治國的前提就是堅持黨的領(lǐng)導，對法律做出這樣的修改只是將依法治國具體為依法治村而已。明確黨的領(lǐng)導并對農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導提出民主化和程序化要求，是提高黨的執(zhí)政能力的必然選擇，黨應(yīng)該以此為契機，提高農(nóng)村黨組織的政治素質(zhì)和領(lǐng)導藝術(shù)，這也是新農(nóng)村建設(shè)對基層黨組織提出的要求。

參考文獻：

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