日本整合通信和廣電產(chǎn)業(yè)的新思路

　　
　　2007年6月，日本總務(wù)省公布了通信、廣播電視法案研究會關(guān)于《信息通信法案》的中間報(bào)告，并設(shè)置了專門的網(wǎng)頁以征集社會和業(yè)界的意見。在8月~9月期間，針對各種反饋意見，以一橋大學(xué)名譽(yù)教授堀部政男為代表的7人小組進(jìn)行了反復(fù)的論證。2007年12月，最終報(bào)告出臺，日本總務(wù)省將于2010年提交國會審議。如草案獲得通過，其具體的實(shí)施時間是在日本全面啟動數(shù)字化電視播放體制的2011年前后。剛出臺的日本《信息通信法》草案提供了一條整合通信和廣播電視產(chǎn)業(yè)的新思路。
　　
　　九個法規(guī)統(tǒng)合為一
　　
　　二戰(zhàn)以后，通過民主化和產(chǎn)業(yè)化改革，日本在通訊和廣播、電視領(lǐng)域共制訂了9個法規(guī)：《廣播法》、《有線廣播法》、《有線電視廣播法》、《電信業(yè)務(wù)利用廣播法》、《電信事業(yè)法》、《有線電信法》、《電波法》、《有線廣播電話法》和《NTT法》。上述法規(guī)的實(shí)施，使得日本在通信與廣播電視行業(yè)間存在著嚴(yán)格的行業(yè)壁壘。如日本廣播協(xié)會所從事的業(yè)務(wù)內(nèi)容受到《廣播法》的嚴(yán)格的限制。在業(yè)界競爭愈演愈烈的情況下，日本廣播協(xié)會的經(jīng)營狀態(tài)已開始被置一個兩難的境地。尤其是通信和廣播電視日趨融合，以互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)為代表的新媒體的出現(xiàn)，已使得通信和廣播電視領(lǐng)域的界限日益模糊。現(xiàn)有的法規(guī)已難以適用這種融合的趨勢和對日益膨脹的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的管制，制訂一個能有利于整合更多資源、適應(yīng)數(shù)字化、IP技術(shù)的信息通信法制體系已成為當(dāng)務(wù)之急。如何放寬管制、制定相應(yīng)的法規(guī)，消除行業(yè)間的壁壘，以使廣電事業(yè)更好地適應(yīng)新技術(shù)時代的發(fā)展，已成為一個需要迫切加以解決的問題。但就消除行業(yè)壁壘來說，首先需要對通信和電產(chǎn)業(yè)的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。日本政府也希望以新技術(shù)為依托，在上述領(lǐng)域進(jìn)行改革。為了打破這一現(xiàn)狀，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢，日本總務(wù)省準(zhǔn)備將現(xiàn)行的有關(guān)通信和廣播、電視的上述九種法規(guī)統(tǒng)合到新的《信息通信法案》中去。
　　
　　“硬件”和“軟件”分離
　　
　　最終報(bào)告在通信和廣播、電視事業(yè)領(lǐng)域?qū)⒉辉俨捎每v向的分類方法，而是把其劃為不同的層面（Layer），從“ 內(nèi)容” （ C o n t e n t s ） 、和“傳送基礎(chǔ)設(shè)備”（TransmissionInfrastructure）二個層面進(jìn)行了橫向的劃分，新制訂的法規(guī)所針對的是各個不同的層面。將作為“硬件”的基礎(chǔ)設(shè)備和作為“軟件”的內(nèi)容進(jìn)行了分離。在中間報(bào)告中曾設(shè)立了“平臺”（Platform）這一層面，“平臺”指“協(xié)同物理性的電信設(shè)備、在多種事業(yè)者間或事業(yè)者與用戶之間起中介作用、以實(shí)現(xiàn)提供便捷性高、安全和令人放心的內(nèi)容的傳輸、商業(yè)交易用途以及公共服務(wù)為目的的服務(wù)網(wǎng)站功能、網(wǎng)絡(luò)以及與之相連接的終端上的軟件功能?！?專門小組就是否有必要建立以電子商務(wù)交易網(wǎng)址和手機(jī)網(wǎng)址等為規(guī)制對象的“平臺”的法律體系進(jìn)行了討論。最后的結(jié)論是沒有必要將其作為一個獨(dú)立的層面，但對于如何就平臺這一層面進(jìn)行管制應(yīng)做進(jìn)一步的研究。其中包括傳送基礎(chǔ)設(shè)備中的傳送服務(wù)或內(nèi)容服務(wù)與平臺融為一體的情況下，如何就平臺的管制適用前兩個層面的法規(guī)問題等。
　　
　　作為軟件的“內(nèi)容”
　　
　　就“內(nèi)容”來說，最終報(bào)告以是否具有公開性為標(biāo)準(zhǔn)對內(nèi)容進(jìn)行了區(qū)分： 具有公開性的內(nèi)容依據(jù)影響力可分為“具有特別影響力的內(nèi)容”和“不具有特別影響力的內(nèi)容”。“具有特別影響力的內(nèi)容”被稱為“媒介服務(wù)”（暫稱），其中包括特別媒介、一般媒介?！安痪哂刑貏e影響力的內(nèi)容”被稱為“公開媒介內(nèi)容”（暫稱）；不具有公共性的內(nèi)容為“私人通信等特定私人間的通信”。
　　特別媒介主要是指現(xiàn)有的地上波電視。特別媒介是指作為言論報(bào)道機(jī)關(guān)具有形成輿論的功能，對于健全的民主主義的發(fā)展具有重要作用的媒介。特別媒介在向所有的居民提供日常生活中必不可少的信息的同時，還擁有在發(fā)生災(zāi)難等非常時刻作為主要的信息傳達(dá)手段的功能。對特別媒介的規(guī)制原則上維持現(xiàn)有的管制措施，仍采用現(xiàn)有的許可制，但管制上將會進(jìn)一步放寬。
　　
　　一般媒介是指特別媒介以外的媒介服務(wù)，如衛(wèi)星、有線等廣播電視業(yè)務(wù)等。在這一領(lǐng)域?qū)⑦m當(dāng)采用登記制等措施，而不再全面實(shí)施許可制，以促進(jìn)廣播電視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
　　對“特別媒介”和“一般媒介”進(jìn)行分類的標(biāo)準(zhǔn)如下：（1）影像/聲音/數(shù)據(jù)等內(nèi)容上的種類；（2）畫面的清晰度等服務(wù)的質(zhì)量；（3）終端利用的便宜性；（4）視聽者的數(shù)量；（5）是否收費(fèi)等。
　　中間報(bào)告中根據(jù)“社會影響的程度”對特別媒介和一般媒介進(jìn)行分類的具體標(biāo)準(zhǔn)不明確，于是，在最終報(bào)告中提出了上述具體的分類標(biāo)準(zhǔn)。
　　公開媒介內(nèi)容是指以不特定的對象接受信息為目的的電訊信息播發(fā)，如網(wǎng)頁等。
　　對不具有公共性的內(nèi)容的特定私人間的通信來說，要保障“通信的隱私”，對于其他三種媒介服務(wù)來說，則要保障“表達(dá)的自由”。在管制“公開媒介內(nèi)容”方面所遵循的方針是，對于網(wǎng)頁上的違法信息盡量不采取行政干預(yù)的方式，制訂人們所必須遵守的最低限度的準(zhǔn)則，但不伴隨具體的罰則。就該領(lǐng)域的規(guī)制來說，可考慮采取過濾（Filtering）等技術(shù)手段。
　　在中間報(bào)告中把內(nèi)容劃分為特別媒介、一般媒介和公開通信三個方面。公開通信是指網(wǎng)頁等具有公開性的通信內(nèi)容。如網(wǎng)絡(luò)新聞、博客等，這些內(nèi)容雖具有公開性但沒有“同時同報(bào)性”功能，這是其與特別媒介、一般媒介的不同之處。在這一劃分當(dāng)中，較為引人注目的是針對公開通信的旨在限制有害、惡性內(nèi)容的分區(qū)(Zoning)限制方法的制訂。分區(qū)即“允許對特定的行為等進(jìn)行一定的限定的分區(qū)（范圍或利用方法）來加以限制”。如“自殺的方法”、“炸彈的制作方法”和“黃色”等內(nèi)容雖沒有觸犯法律，但對于青少年等特定的利用者的接觸應(yīng)加以限制。
　　
　　作為“硬件”的設(shè)備
　　
　　“傳送基礎(chǔ)設(shè)備”指固定和移動通信網(wǎng)、廣播電視設(shè)備，也就是所謂的電信專用和廣播專用設(shè)備。在新的信息通信法案中，通信設(shè)備和廣播設(shè)備則不再分別屬于不同的管轄范疇。對傳送基礎(chǔ)設(shè)備的富有彈性的分類方法意味著放寬了對于電信設(shè)備的限制。同時，這也說明在通信和廣播之間不復(fù)存在行業(yè)壁壘，由此也就可能出現(xiàn)新的超越以往《電信事業(yè)法》、《廣播法》和《有線電視廣播法》等法律限制的產(chǎn)業(yè)增長點(diǎn)。放寬限制將會對企業(yè)的發(fā)展帶來新的契機(jī)。
　　有觀點(diǎn)認(rèn)為，新法案中的傳送基礎(chǔ)設(shè)備這一層面是較為復(fù)雜的領(lǐng)域。這一層面由“傳送服務(wù)法規(guī)”和“電訊設(shè)備法規(guī)”這兩個部分組成。其中，與傳送服務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)行法律有：《電信通信事業(yè)法》、《有線電視廣播法》、《廣播法》和《有線廣播電話法》?！半娦旁O(shè)備”這一部分有可能基本上維持現(xiàn)行的《電波法》和《有線電信法》的框架。由于法律涉及范圍不再是縱向的，而是根據(jù)“內(nèi)容”、和“傳送基礎(chǔ)設(shè)施”進(jìn)行劃分，由此，以往垂直型的事業(yè)模式便不復(fù)存在，以往的既得權(quán)益也就在很大程度上受到了限制，日本廣播協(xié)會、NTT和地上波電視臺等機(jī)構(gòu)所受到的沖擊應(yīng)是最大的。再者，上述區(qū)分的另一個積極作用是，區(qū)分通信和廣播業(yè)務(wù)已沒有實(shí)質(zhì)性的意義。例如，人們可以利用通信設(shè)備來觀看電視節(jié)目，這也簡化了收視費(fèi)和版權(quán)業(yè)務(wù)。
　　
　　大變局
　　
　　日本制訂新法案的基本理念是通過制度性的建設(shè)以促進(jìn)信息流的暢通，讓人們能夠享受新的信息和通信技術(shù)帶來的便利，以建構(gòu)一個安全、讓人放心的網(wǎng)絡(luò)社會。
　　作為具體的方針有以下幾點(diǎn)：制訂一個適應(yīng)技術(shù)迅速變革時代的法制體系，該體系應(yīng)注重技術(shù)的中立性；制訂一個給予業(yè)界以更多的自由、以市場為導(dǎo)向的有利于多種事業(yè)開展的法制體系。
　　
　　在提出最終報(bào)告前，專門小組就中間報(bào)告中可能存在的問題交換了意見：就“內(nèi)容”方面的規(guī)制來說，為了管制網(wǎng)頁等“公開通信”而制訂“共通的規(guī)則”是否會危及“通信的隱私”；就“公開通信”而言，為了控制違法和有害的信息而進(jìn)行“分區(qū)管制”的做法是否違背“通信隱私”的原則；根據(jù)“社會影響的程度”對特別媒介和一般媒體進(jìn)行分類的具體標(biāo)準(zhǔn)不明確。在最終報(bào)告中，上述問題都得到了不同程度的調(diào)整。
　　盡管有異議，但草案基本上得到了社會各界的認(rèn)可。一個現(xiàn)實(shí)的問題是，網(wǎng)絡(luò)已成為一種全民性的大眾傳播媒介，在給人們帶來了充分的便利的同時，也造成了許多負(fù)面的影響，充斥其中的不良內(nèi)容已引起了社會各界的擔(dān)心?，F(xiàn)有的法律條款中沒有對博客、播客和BBS等網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進(jìn)行控制的條款。法律中雖然有保護(hù)青少年、對有害出版物加以限制的條款，但在網(wǎng)絡(luò)世界中尚沒有建立起一個健全的法制體系。在這種意義上，不少人士對新法草案持肯定的態(tài)度。此外，從通信和廣播電視的發(fā)展趨勢來看，將作為“硬件”的基礎(chǔ)設(shè)備和作為“軟件”的內(nèi)容予以分離已成為國際性的潮流。
　　1997年2月，在美國出現(xiàn)的視頻流技術(shù)（Real Video）使通信和廣電業(yè)務(wù)的融合開始成為可能，人們普遍認(rèn)為，電視技術(shù)將會在互聯(lián)網(wǎng)中得到變革，在有互聯(lián)網(wǎng)的地方都可以獲得視頻節(jié)目內(nèi)容。通訊和廣電業(yè)務(wù)的融合已成為新的企業(yè)增長點(diǎn)。就通信和廣電業(yè)務(wù)的融合來說，在美國不存在嚴(yán)格的行業(yè)間的壁壘，如美國電信和電話公司（AT＆T）就是一個跨越通信和廣電業(yè)務(wù)的企業(yè)，而且，美國在法制
　　方面也沒有進(jìn)行嚴(yán)格的限制，這些制度性的因素為美國廣電和通信業(yè)務(wù)的融合與發(fā)展創(chuàng)造了條件。
　　對于通信和廣播、電視的融合趨勢，世界各國所采取的對策主要有兩種類型。其一是以美國為代表的按照不同的媒體采用縱向分類的法制體系。適用于通信、廣播事業(yè)的法律是《聯(lián)邦通信法》（1996年）。該法律由公共通信服務(wù)、信息服務(wù)、廣播、有線服務(wù)和衛(wèi)星廣播（DBS）等部分組成。近年來，為了保證網(wǎng)絡(luò)的中立性和開放性，在美國的學(xué)界和業(yè)界也出現(xiàn)了應(yīng)采取分層的管理法制體系的觀點(diǎn)，這一動向值得關(guān)注。其二，是以歐洲共同體為代表的根據(jù)內(nèi)容和服務(wù)方式對媒介進(jìn)行橫向分類的法制體系。面對新技術(shù)所帶來的挑戰(zhàn)，歐洲共同體早在2001年便做出了應(yīng)對措施，在政策上為電信和廣播電視業(yè)務(wù)的融合創(chuàng)造了條件，設(shè)置了統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。2003年，英國出臺了《通信法》，組成了監(jiān)管電信和廣電產(chǎn)業(yè)的機(jī)構(gòu)通信辦公室(The Office ofCommunications：OFCOM)對電信、廣播、電視、無線電業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理。歐洲共同體法制體系的特點(diǎn)是只對相類似的內(nèi)容和服務(wù)適用統(tǒng)一的法律。關(guān)于傳送服務(wù)和設(shè)備以及相關(guān)的服務(wù)和設(shè)備所適用的是“電信規(guī)制條款”，關(guān)于內(nèi)容部分適用的是“跨國境電視指令”。
　　日本總務(wù)省在2007年的《信息通信白皮書》稱信息通信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對日本在未來發(fā)展至關(guān)重要。信息通信產(chǎn)業(yè)已占日本國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的10%，作為所有產(chǎn)業(yè)門類中規(guī)模最大的領(lǐng)域，該產(chǎn)業(yè)在2005年對實(shí)際GDP增長率的貢獻(xiàn)為42.4%。同時，白皮書也稱日本的信息通信產(chǎn)品的國際競爭
　　力有下降的趨勢。新法草案的出臺說明日本政府已認(rèn)識到信息通信產(chǎn)業(yè)的重要性，以及現(xiàn)有的法制體系對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的抑制作用。傳播技術(shù)的革新必然要導(dǎo)致管理法規(guī)的調(diào)整，同時也意味著日本的通信和廣播電視產(chǎn)業(yè)將會出現(xiàn)大的變局。有學(xué)者認(rèn)為，日本在法規(guī)制訂方面雖然稍有滯后，但新法案將會為日本信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展再次帶來趕超歐美的機(jī)遇。
　　
　　作者單位 北京大學(xué)出版社