社會組織參與社區(qū)矛盾化解的實(shí)踐探索

陳蕾

[摘 要]黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局，加強(qiáng)預(yù)防和化解社會矛盾機(jī)制建設(shè)”。作為內(nèi)生于社區(qū)、致力于社區(qū)發(fā)展的社會組織，上海綠主婦工作室通過開展自治活動、搭建議事平臺、調(diào)解鄰里糾紛的具體實(shí)踐，成功化解了諸多基層社區(qū)矛盾，可為社會各界協(xié)同聯(lián)動、積極參與社區(qū)矛盾化解提供有益借鑒。

[關(guān)鍵詞]社會組織；社區(qū)治理；實(shí)踐

[中圖分類號] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2019）04-0050-04

黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局，加強(qiáng)預(yù)防和化解社會矛盾機(jī)制建設(shè)”，這不僅僅是對既有的“維穩(wěn)”部門提出要求，更是對社會各界的積極參與寄予厚望。社會組織作為聯(lián)系執(zhí)政黨、政府與社會民眾的中間載體，無疑是化解社會矛盾、實(shí)現(xiàn)“善治”的重要力量。本文以上海綠主婦工作室為例，分析社會組織參與城市社區(qū)矛盾化解的具體實(shí)踐及優(yōu)勢所在，并提出完善社會組織參與社區(qū)矛盾化解的建議。

一、綠主婦工作室及所在社區(qū)概況

綠主婦工作室位于上海市凌云街道梅隴三村社區(qū)，源起于10名居民志愿者在2011年成立的社區(qū)環(huán)保行動小組，后在社區(qū)黨總支、居委會的因勢利導(dǎo)下，組建了社區(qū)議事會，居委會、業(yè)委會及物業(yè)公司也委派代表加入，共同受理居民訴求、調(diào)解鄰里矛盾、參與社區(qū)治理。2012年，綠主婦工作室成為全國第一家注冊在居委會的民辦非企業(yè)組織，并于次年成立人民調(diào)解委員會，與所在街道司法所調(diào)解委員會共同為街道轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)居民提供矛盾糾紛調(diào)處服務(wù)，調(diào)委會成員除綠主婦工作室的部分骨干成員、社區(qū)民警等，還配備了專職人民調(diào)解員，引入律師作為兼職調(diào)解員。經(jīng)過數(shù)年發(fā)展，綠主婦工作室已成長為擁有18家社區(qū)自治組織的樞紐型社會組織。

綠主婦工作室所在的上海市凌云街道梅隴三村社區(qū)，占地面積10.8萬平方米，居民住宅樓46棟，樓組108個，轄區(qū)內(nèi)居民2369戶，常住人口約6500人，大部分居民因上世紀(jì)90年代市政動遷被安置至此。作為一個典型的老公房社區(qū)，其整體面貌呈現(xiàn)出“動遷安置戶為主、人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、老齡化嚴(yán)重、居民文化程度不高、人口流動性較大”等特征，例如低保居民100余人，60歲以上人口占總體人數(shù)約40%，勞教、勞改、吸毒等各類對象較多，房屋出租達(dá)700多戶等。以上情況造成社區(qū)內(nèi)居民利益訴求較多、矛盾較多，該社區(qū)曾一度因臟亂不堪、垃圾遍地而成為遠(yuǎn)近聞名的“垃圾三村”。

二、綠主婦工作室參與社區(qū)矛盾化解的實(shí)踐探索

（一）自治活動：堅(jiān)持源頭治理，促進(jìn)共存共榮。通過溝通對話、妥協(xié)包容、互惠互利的社區(qū)自治活動來化解社區(qū)矛盾，具有貼近居民需求、化解成本低廉、集體利益優(yōu)先、實(shí)現(xiàn)源頭治理等諸多優(yōu)勢，社區(qū)居民在參與自治活動中逐漸形成的道德自律、行為規(guī)范與同盟精神，不僅是社會主義核心價值觀的體現(xiàn)，更是有效化解社會矛盾的共識基礎(chǔ)。綠主婦工作室堅(jiān)持源頭治理理念，把矛盾化解的關(guān)口從事后處置轉(zhuǎn)向事前預(yù)防和事中干預(yù)，根據(jù)實(shí)際情況開展了一系列自治活動，如針對環(huán)境臟亂差的問題開展垃圾分類減量回收活動；針對高齡老人多的問題組建愛心編結(jié)社，用環(huán)保毛線編織御寒衣物向空巢、獨(dú)居老人獻(xiàn)愛心；邀請老上訪戶加入編結(jié)社，將其從遠(yuǎn)近聞名的“上訪高手”轉(zhuǎn)變成組織的骨干志愿者。

綠主婦工作室用自治活動引導(dǎo)居民自我服務(wù)、自我教育、自我管理，用共同利益、共同需求調(diào)動居民廣泛參與社區(qū)矛盾問題的解決，不僅提高了居民的社區(qū)參與度，提升了居民的參與意識、環(huán)保意識、公共意識、文明意識，解決了社區(qū)內(nèi)的諸多難題、痛點(diǎn)，也成功營造出“熟人社區(qū)”“親人社區(qū)”的氛圍，在社區(qū)居民間樹立了強(qiáng)烈的社區(qū)共同體意識，促進(jìn)了社區(qū)團(tuán)結(jié)。

（二）議事會：暢通利益表達(dá)，推動民主協(xié)商。議事會作為居民自發(fā)、自主成立的社區(qū)事務(wù)協(xié)商平臺，其產(chǎn)生的過程就是居民多元化的利益訴求有序表達(dá)、博弈和整合的過程，這樣的過程不僅能夠帶動多元主體的參與，還實(shí)現(xiàn)了參與過程中的合作、協(xié)同和治理機(jī)制的生成。綠主婦工作室通過議事會平臺，使居民志愿者當(dāng)家作主，向下廣納民意、匯聚民智，向上爭取支持，在街道、社區(qū)黨總支、居委會的指導(dǎo)下，以居民為主體，聯(lián)合業(yè)委會、物業(yè)公司等多方力量，先后推動解決了社區(qū)內(nèi)諸多老大難問題，如與居民簽訂養(yǎng)寵公約、組織養(yǎng)寵沙龍、安裝綠化圍欄等，解決寵物狗泛濫帶來的物業(yè)管理難題；聯(lián)合街道、就業(yè)促進(jìn)中心等幫助多位失業(yè)人員重新走上工作崗位；從鄰里關(guān)系重建入手實(shí)施38幢居民樓的污水管改造工程；組織居民投票表決增加停車位、協(xié)調(diào)交警和周邊單位利用周圍道路和停車場錯時停車，并重新制定行之有效的車位管理辦法。議事會一方面站在居民利益的立場上說話辦事，另一方面在參與社區(qū)事務(wù)的管理中了解政府的苦衷，成為政府和居民溝通的橋梁，使得社區(qū)中的普通居民，不再是行政指令的被動遵從者和執(zhí)行者，進(jìn)而轉(zhuǎn)變成公共事務(wù)的決策者和參與者。

（三）調(diào)委會：調(diào)解矛盾糾紛，注重人文關(guān)懷。在政府對社區(qū)服務(wù)進(jìn)行社會化改革的大環(huán)境中，不少致力于社區(qū)發(fā)展的社會組織在司法機(jī)關(guān)的支持下成立了人民調(diào)解委員會。調(diào)委會一方面推動了政府職能的轉(zhuǎn)變，使公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化，另一方面相較街鎮(zhèn)、居委調(diào)委會，由于非官方性，其親和力、自治性、影響力更為明顯，在調(diào)解社區(qū)糾紛方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢。區(qū)司法局依托綠主婦工作室的組織框架，推動成立了人民調(diào)解委員會，下設(shè)調(diào)解工作室。

調(diào)委會注重發(fā)揮志愿者、樓組長等社區(qū)骨干在社區(qū)知根知底人頭熟的優(yōu)勢，將其吸納為兼職調(diào)解員、信息員，獲取有助于調(diào)解的信息、資源；引入專業(yè)法律人士作為第三方，增強(qiáng)調(diào)解的公信力和權(quán)威性，提高調(diào)解的效率和質(zhì)量；突破自身的職能與資源局限，借助行政力量的強(qiáng)制性和權(quán)威性，對拒不履行責(zé)任的當(dāng)事方進(jìn)行制約，最大限度保護(hù)居民的利益；不僅關(guān)注糾紛事件本身，更注重解決當(dāng)事人生活中的困難，體現(xiàn)人文關(guān)懷，既化解了矛盾，又保護(hù)了家庭、鄰里關(guān)系。

調(diào)委會成立后，先后調(diào)解了社區(qū)內(nèi)的諸多矛盾糾紛，如老父母去世后子女爭奪房產(chǎn)的家庭矛盾，房屋失火引發(fā)的鄰里矛盾，房東單方違約造成的租賃矛盾等。社區(qū)是居民生產(chǎn)生活的基本場域，社區(qū)認(rèn)同對于居民在社區(qū)的社會關(guān)系構(gòu)建至關(guān)重要，而內(nèi)生于社區(qū)、依托于司法局的社會組織調(diào)解既能夠推動糾紛當(dāng)事人之間諒解協(xié)議的達(dá)成，又能夠?qū)崿F(xiàn)對社區(qū)居民的人文關(guān)懷、情感撫慰，有效彌補(bǔ)了司法調(diào)解資源的不足。

三、完善社會組織參與城市社區(qū)矛盾化解的建議

（一）社會組織視角：加強(qiáng)自身能力建設(shè)。1.提升化解社區(qū)矛盾的專業(yè)性。社區(qū)矛盾的特殊性在于矛盾發(fā)生在社區(qū)這一特定地域范圍內(nèi)，社區(qū)居民是社區(qū)矛盾的主體。社會組織應(yīng)堅(jiān)持社區(qū)需求本位原則，開展符合社區(qū)實(shí)際需求、促進(jìn)和諧穩(wěn)定的自治活動，搭建協(xié)商平臺，暢通訴求表達(dá)，用共同需求、共同利益來調(diào)動社區(qū)居民的參與積極性。在自治活動中、在重大問題的協(xié)商中、在對邊緣群體的幫扶關(guān)懷中，培養(yǎng)社區(qū)居民的道德自律性，促進(jìn)社區(qū)規(guī)范的形成與遵守，從源頭上減少矛盾的產(chǎn)生。社會組織自身也要在推動社區(qū)自治中不斷積累居民認(rèn)知度，建立社區(qū)公信力，爭取參與空間。

同時，社會組織的矛盾化解成效與組織成員的專業(yè)化程度密切相關(guān)。一方面，社會組織應(yīng)積極吸納社區(qū)精英、意見領(lǐng)袖作為“民間顧問”，成為自治活動的推動者、矛盾糾紛的信息員、居中調(diào)停的“老娘舅”，鞏固自身“親民”優(yōu)勢；另一方面，社會組織也應(yīng)融合專業(yè)人士資源，如法官、律師、醫(yī)生、工程師等“行家里手”，將更多矛盾糾紛在社區(qū)層面進(jìn)行化解，“不上交、不轉(zhuǎn)移、就地解決”，增強(qiáng)自身的權(quán)威性與影響力。同時，社會組織應(yīng)注重對組織成員的專業(yè)培訓(xùn)，優(yōu)化其矛盾化解技能，既要重視經(jīng)驗(yàn)豐富的“老法師”，也要儲備、培養(yǎng)年輕力量，避免人才斷層。

2.拓寬資金來源渠道。對于社會組織來說，資金來源充足、籌資渠道多樣，才能以第三方公平、公正的立場參與矛盾化解。第一，社會組織要積極爭取穩(wěn)定的、常態(tài)化的政府購買服務(wù)，通過擴(kuò)大矛盾化解的范圍、提升矛盾化解的專業(yè)化水平來贏得政府的認(rèn)同與長期資助。第二，社會組織要重視自身形象和社會公信力建設(shè)，通過各類公益募捐渠道籌集資金，且關(guān)注自身財務(wù)合規(guī)制度及信息公開制度，主動接受社會監(jiān)督。第三，社會組織應(yīng)積極參與公益創(chuàng)投，與政府公益資金和社會公益資本合作，得到創(chuàng)投資金的支持。第四，社會組織應(yīng)加強(qiáng)自身經(jīng)營能力，積極探索市場化道路，向市場主體提供不以營利為目的的矛盾化解服務(wù)，通過有償服務(wù)獲得經(jīng)營性收入。

（二）政府視角：加大對社會組織的扶持力度。1.對社會組織進(jìn)行政策扶持。首先，志愿者的激勵政策需要進(jìn)一步細(xì)化。第一，對志愿者進(jìn)行分類管理，按照年齡、職業(yè)、服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行分類，以此制定不同的激勵標(biāo)準(zhǔn)；第二，激勵標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)差異化、人性化、精準(zhǔn)化，例如對法科學(xué)生志愿者給予數(shù)額不等的獎學(xué)金或助學(xué)貸款減免，對律師志愿者要體現(xiàn)目標(biāo)導(dǎo)向，成功化解重大、疑難矛盾糾紛的，按次給予工作津貼或個稅減免，對常年累月默默無聞付出的社區(qū)“老娘舅”、有專業(yè)技能的志愿者，建立儲蓄型激勵機(jī)制，儲存志愿服務(wù)時間以換取養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)；第三，在激勵主體的構(gòu)成上要多元化、社會化，政府、市場、社會組織都可以成為志愿者的激勵主體。

其次，社會組織工作人員的薪酬待遇制度有待進(jìn)一步完善。能夠積極參與社區(qū)矛盾化解、有效發(fā)揮化解功能的社會組織，往往都是內(nèi)生于社區(qū)、服務(wù)于社區(qū)、在街道居委會的大力扶持下成長起來的，居委干部等在社會組織中兼職的情況并不鮮見，且短期內(nèi)依然有存在的必要。無論這些兼職工作人員簽訂的是第三方勞務(wù)派遣合同還是正式的勞動合同，都適用于我國《勞動法》，現(xiàn)行的社會組織的薪酬管理需要從制度細(xì)則的設(shè)計上進(jìn)一步完善和明確，以體現(xiàn)對這部分群體的勞動的肯定。

再次，探索建立支持社會組織向市場主體提供有償矛盾化解服務(wù)的相關(guān)政策。在我國，受限于人民調(diào)解法的規(guī)定，人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛不得收費(fèi)，而在其他國家，社會組織提供非營利性的有償服務(wù)已是一種常規(guī)做法，既有利于社會組織拓寬資金來源，維持中立公正的立場，又能夠通過市場的檢驗(yàn)進(jìn)一步增強(qiáng)矛盾化解的專業(yè)性，并且借此吸引專業(yè)人才。需注意的是，既不能收費(fèi)過高讓糾紛當(dāng)事人望而卻步，又不宜過低以至出現(xiàn)過度消費(fèi)和對矛盾化解資源的濫用。同時，為了防止社會組織追求商業(yè)利益而忽視自身的公益屬性，應(yīng)明確社會組織為居民群眾提供無償服務(wù)和為市場主體提供有償服務(wù)的比例。

2.健全政府與社會組織的合作機(jī)制。首先，正視社會組織參與社區(qū)矛盾化解的積極意義。改變政法機(jī)關(guān)、“維穩(wěn)”部門等對社會組織的認(rèn)知，明確社會組織在社區(qū)中具有整合資源、提升居民參與度、推動民主協(xié)商、調(diào)解糾紛的功能，能夠發(fā)展成為建設(shè)和諧社區(qū)的重要力量。在積極培育、扶持社會組織的同時，也要注意維護(hù)好社會組織的“社會性”，防止政府權(quán)力對社會組織運(yùn)行過程的過度干預(yù)，避免社會組織成為“準(zhǔn)政府組織”，喪失參與矛盾化解的中立立場。

其次，加大政府對社會組織所提供服務(wù)的購買力度。第一，擴(kuò)大購買服務(wù)范圍，重點(diǎn)購買社區(qū)服務(wù)類、矛盾調(diào)處類、情緒疏導(dǎo)類、權(quán)益維護(hù)類服務(wù)，不僅購買民事糾紛的調(diào)解，還可以購買輕傷害刑事案件的和解、公共矛盾沖突的化解等服務(wù)；第二，規(guī)范購買程序，做好立項(xiàng)、預(yù)算、招標(biāo)等信息公開工作，為符合條件的社會組織提供公平競爭的機(jī)會；第三，創(chuàng)新購買方式，競爭性購買與非競爭性購買結(jié)合，通過招標(biāo)形式直接購買與代幣券間接購買相結(jié)合；第四，形成長效機(jī)制，健全購買服務(wù)的評價和準(zhǔn)入退出機(jī)制。另外，設(shè)立社區(qū)矛盾化解專項(xiàng)基金，?？顚Ｓ?，從直接經(jīng)費(fèi)資助轉(zhuǎn)向以獎代撥，形成有序競爭的獎勵型資助機(jī)制。

再次，建立矛盾化解的政社合作聯(lián)動機(jī)制。倡導(dǎo)政社分開，不等于政社不合作，政府與社會組織在社區(qū)矛盾化解中的通力合作至關(guān)重要。一方面，政府應(yīng)加大矛盾化解的職能轉(zhuǎn)移力度，將更多公共矛盾糾紛的化解交由社會組織承擔(dān)，例如拆遷矛盾、鄰里糾紛等，推動有條件的社會組織成立人民調(diào)解委員會，為社會組織提供參與空間和機(jī)會。另一方面，在復(fù)雜疑難的社區(qū)矛盾化解中，政府作為強(qiáng)制性、法定性的國家機(jī)關(guān)應(yīng)及時介入，彌補(bǔ)社會組織自身權(quán)威的不足，最大程度上維護(hù)社區(qū)居民的利益。

四、結(jié)論

在社區(qū)矛盾類型多樣化、發(fā)展態(tài)勢群體化、矛盾成因復(fù)雜化、矛盾主體行為方式組織化的大背景下，引入多元主體參與矛盾化解既是一種現(xiàn)實(shí)，也是一種趨勢。社會組織準(zhǔn)公共部門的性質(zhì)，“草根”“非營利性”、志愿性等特征，能夠調(diào)動居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，除了使直接的矛盾糾紛得到化解，還能夠重塑鄰里關(guān)系、家庭關(guān)系、官民關(guān)系，關(guān)愛弱勢群體，促進(jìn)社區(qū)團(tuán)結(jié)。因此，引入關(guān)注社區(qū)發(fā)展的社會組織參與社區(qū)矛盾化解，有助于完善矛盾糾紛多元化解體系，有助于推進(jìn)矛盾化解模式從“消極防控”走向“積極應(yīng)對”，從“事后處置”到“源頭治理”，從“單一主體”到“多元參與”，還可以使社區(qū)矛盾糾紛因循建設(shè)性的方向發(fā)展，使矛盾沖突各方從利益對抗轉(zhuǎn)向協(xié)商共贏。

需注意的是，一方面限于資金來源，社會組織的“社會性”尚有欠缺，且難以吸引專業(yè)人才，導(dǎo)致參與能力不足以及參與領(lǐng)域狹窄等，因此自身的發(fā)展壯大是社會組織的首要任務(wù)；另一方面，政府與社會組織的合作機(jī)制有待完善，需進(jìn)一步開放參與空間、拓寬參與通道、破除外部制度障礙。此外，無論政府還是社會組織，都應(yīng)格外重視對社區(qū)自治力量和自治意識的培育，這是保證參與式矛盾化解模式可持續(xù)發(fā)展的重要前提。

作者單位：中共上海市徐匯區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：沈 潔