論公共事業(yè)腐敗及其治理

劉麗英　成為民

摘要：公共事業(yè)腐敗是指提供準公共產(chǎn)品的各類公共事業(yè)組織及其工作人員，利用組織資源、自己的特權(quán)為個人或小集團牟取非法利益的行為，具有復合性、隱蔽性等特點。公共事業(yè)組織作為聯(lián)系政府和社會的中介機制，起著不可或缺的溝通和協(xié)調(diào)作用，它在社會服務(wù)中的作用日益重要。近年來，我國公共事業(yè)組織得到了迅速的發(fā)展，取得了顯著成績，但是腐敗問題也日趨嚴重，治理公共事業(yè)腐敗問題必須成為我們共同關(guān)注的焦點。

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)；公共管理；腐敗

中圖分類號：F281文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2008)08-0190-02

一、公共事業(yè)腐敗的表現(xiàn)

1違規(guī)營利。不以營利為目的是公共事業(yè)組織與其它私營組織的最大差別所在。但在具體實施中，公共事業(yè)組織往往違背其非營利性原則，從事以營利為目的的商業(yè)活動。如有的學校利用教學便利謀取私利、以組織活動、統(tǒng)一做校服等形式亂收費。更為嚴重的是，收來的各種費用并未納入學校財務(wù)統(tǒng)一使用，而是流入了個人的腰包，中飽私囊，違規(guī)營利現(xiàn)象十分嚴重。

2財務(wù)管理混亂。長期以來，由于受傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟影響及環(huán)境等諸多因素制約，公共事業(yè)組織的財務(wù)管理一直比較薄弱，財務(wù)監(jiān)督是我國公益機構(gòu)監(jiān)督中最為薄弱的環(huán)節(jié)，由此造成了財務(wù)管理混亂和財務(wù)違規(guī)現(xiàn)象。目前，公益機構(gòu)的財務(wù)違規(guī)和腐敗主要體現(xiàn)為：一是公益機構(gòu)的違規(guī)籌款；二是挪用公益基金及捐贈物資從事不符合其宗旨的活動和事業(yè)；三是侵占或貪污捐贈物款；四是逃稅漏稅；五是日常管理中的財務(wù)浪費。

3官僚化傾向。由于我國的公共事業(yè)組織多數(shù)“脫胎”于傳統(tǒng)的體制。政府的行為方式及運作規(guī)范對公共事業(yè)組織影響巨大?！罢撡Y排輩”和“官本位”在公共事業(yè)組織中留下輕重不同的痕跡。隨著某些公共事業(yè)組織基金規(guī)模的拓展，機構(gòu)的不良傾向也就開始滋生，如許多公共事業(yè)組織的辦公條件和設(shè)備的提高與其業(yè)績不成比例。

4“道德滑坡”。當前，我國正處在社會轉(zhuǎn)型時期，傳統(tǒng)道德逐漸失去其存在的社會基礎(chǔ)，但新的社會倫理規(guī)范卻未能形成。在社會道德出現(xiàn)“真空”的情況下，中國社會出現(xiàn)了令人驚詫的“道德大滑坡”現(xiàn)象，對公共事業(yè)組織造成不良影響。道德素質(zhì)較差的公共事業(yè)組織和個人就漸漸的浮出水面。如原荊門市博物館館長王必勝和王傳富盜掘古墓、非法出售館藏文物案，原新疆博物館珍貴文物流失案……均是考古部副主任黃小江監(jiān)守自盜。這些事件的發(fā)生嚴重影響了公共事業(yè)組織在社會上的形象，也給社會未來的發(fā)展埋下了隱患。

5雙重俘獲。行政主管部門對社團的“俘獲”主要表現(xiàn)為主管部門將社團作為其鞏固和擴大既得利益的工具。具體表現(xiàn)為以下幾個方面：黨政機關(guān)領(lǐng)導干部兼任社團領(lǐng)導職務(wù)；社團成為安置閑散人員的分流渠道；社團活動空間的大小取決于主管部門的開明程度。主管部門對社團的“俘獲”實際上是干預過多的結(jié)果。但是，主管部門的“俘獲”往往是以自身“被俘獲”為代價的，在主管部門和社團相互“博弈”的過程中，在社團的公關(guān)攻勢下，主管部門被“俘獲”了。這種“俘獲”的結(jié)果必然是監(jiān)督的疲軟，助長了腐敗的滋生。

二、公共事業(yè)腐敗的原因分析

1法律缺失。迄今為止，中國還沒有專門的公共事業(yè)組織法，規(guī)范事業(yè)組織行為的主要是國務(wù)院制定的三個行政管理條例和中國人民銀行的一個暫行規(guī)定。這就是說，對公共事業(yè)組織的外部監(jiān)督在中國依托的是不完善、不健全的法規(guī)框架?！胺扇笔А辈粌H表現(xiàn)為立法上的“作為不足”即導致對公益機構(gòu)實施外部監(jiān)督時“無法可依”，而且表現(xiàn)為“作為失當”的限制競爭，在客觀上削弱了公益機構(gòu)實現(xiàn)公共責任的外部約束

2倫理觀念錯位。公共事業(yè)管理本身蘊含著深刻的倫理道德內(nèi)容。公共事業(yè)組織倡導社會公平、注重社會利益。要求其工作人員要有良好的倫理道德品質(zhì)?？梢哉f，公共事業(yè)組織工作人員缺乏公共倫理的現(xiàn)象，是導致所有腐敗現(xiàn)象的最根本原因。

3監(jiān)督薄弱，主要表現(xiàn)在：

(1)組織缺位。即官方監(jiān)督主體的多元化與激勵不足。具體表現(xiàn)為以下三個方面：第一，監(jiān)督主體多，監(jiān)督合力弱，造成了“虛監(jiān)、弱監(jiān)、漏監(jiān)”現(xiàn)象；第二，管理力量相對不足；第三，監(jiān)督主體責任意識缺乏。(2)社會監(jiān)督體系薄弱。我國的公眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督都沒能發(fā)揮應有的作用。另外。在發(fā)達國家，公共事業(yè)組織的社會監(jiān)督還體現(xiàn)為一些專門性的社會團體對公共組織的監(jiān)督。這些社會團體對公共事業(yè)組織的監(jiān)督不僅僅表現(xiàn)在對低層次公共責任的監(jiān)督上，它們對公共事業(yè)組織高層次公共責任的評估和監(jiān)督也能做出貢獻。在我國，這方面的組織缺失是顯而易見的。

4“逐利”心理。由于“自養(yǎng)”的問題，使得籌措活動經(jīng)費成為一個公共事業(yè)組織存在和發(fā)展的關(guān)鍵問題。而任何經(jīng)營活動都要盈利。因而非營利組織和營利組織的實際界限往往就容易混淆。特別是對于一些社會團體，政府還給予某些特許政策，允許進行一定的營利活動，使得這個問題變得更加復雜。

另外，公共事業(yè)組織作為公益機構(gòu)，講求奉獻和服務(wù)，但是奉獻和回報的不對稱性的存在，也是促使公共事業(yè)組織趨于盈利性，走向腐敗的原因之一。

5市場約束軟化。我國公共事業(yè)組織監(jiān)督的外部制度中一個重要特點是國家人為的限制公共事業(yè)組織之間的競爭。這種限制主要體現(xiàn)為兩個方面：一是分級管理所帶來的地域上限制競爭。二是在同一行政區(qū)域內(nèi)，不允許設(shè)立相同或相.似的社團。這樣造成了社團的壟斷地位?？陀^上削弱了公共事業(yè)組織實現(xiàn)公共責任的外部約束。

三、國外事業(yè)反腐的實踐及對我國的啟示

國外事業(yè)反腐實踐主要采取兩種模式。即英國“行政監(jiān)督模式”和美國的“非管制模式”。以監(jiān)督專員或慈善委員會為主的監(jiān)督機制是英國的特點，對公共事業(yè)組織的監(jiān)督控制具有主動性特點和行政規(guī)制的特征。與英國的制度化的行政監(jiān)督模式不同，美國對慈善機構(gòu)的政府管理實施的是“胡蘿卜加大棒”的政策?！昂}卜政策”是主要手段，其主要形式是稅收優(yōu)惠、賦予其他特權(quán)以及各級政府對慈善機構(gòu)的直接和間接支持?！按蟀粽摺敝饕袃刹糠謽?gòu)成：一是特權(quán)特別是稅收優(yōu)惠的剝奪，二是司法調(diào)查及相應的處罰。

國外事業(yè)反腐措施對我國有以下借鑒：

1事業(yè)反腐必須加強財務(wù)監(jiān)管。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，對公共事業(yè)組織進行財務(wù)監(jiān)督和管理是保證公共事業(yè)組織公共責任實現(xiàn)的重要手段。我國對公共事業(yè)組織的財務(wù)監(jiān)督應該著重以下幾個方面：第一，對非營利性的約束；第二，對受贈財產(chǎn)支出比例約束；第三，強化財務(wù)公開制度。

2事業(yè)反腐必須加強立法約束。從發(fā)達市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗看，普遍非常重視法律與法規(guī)建設(shè)。必須在充分借鑒國際經(jīng)驗、充分結(jié)合中國國情的基礎(chǔ)上，盡快建立并逐步完善各種法律法規(guī)體系，提前構(gòu)筑適應未來不同類型機構(gòu)運行所必須的制度平臺，為分類改革奠定法制基礎(chǔ)。

3事業(yè)反腐必須引進競爭機制。競爭機制的引入與完善是提高公共事業(yè)組織服務(wù)水平和質(zhì)量的根本之道。必須打破

壟斷格局，建立競爭機制，激勵公共事業(yè)組織不斷改善業(yè)績，由社會來評價各個組織的業(yè)績，由業(yè)績來決定它的命運，在競爭中實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

四、治理我國公共事業(yè)腐敗的對策建議

1完善公共事業(yè)組織立法。首先要抓緊研究和制定這方面的法律、法規(guī)，形成配套的法律法規(guī)體系；同時，還要抓緊制定專門的公共事業(yè)組織法，針對公共事業(yè)組織行為的實體內(nèi)容進行系統(tǒng)的規(guī)范，增強法律規(guī)范的操作行和針對性，搞好法律體系的銜接和法律規(guī)范的配套，抓緊制訂懲戒公共事業(yè)組織違規(guī)行為的法律，以使監(jiān)督懲戒有法可依，確實起到警示、教育的作用。對現(xiàn)有有關(guān)的法律法規(guī)要進行清理，凡過時的法律條款要予以修訂或廢止，不合理的和重復的要予以取代，沖突的要予以理順。

2加強公共事業(yè)倫理道德建設(shè)。加強公共事業(yè)倫理道德建設(shè)的途徑就是從道德驅(qū)動的自律到制度化的自律。在此過程中，政府應該起著非常重要的作用。這種作用不是簡單的強化控制和監(jiān)督，而是保障有效制度的持續(xù)完善和執(zhí)行，為公共事業(yè)組織制度化自律形成創(chuàng)造條件。

3建立健全監(jiān)督機制。第一，完善并強化多元化的監(jiān)督體系。充分發(fā)揮社會力量的監(jiān)督作用，既是發(fā)達國家成功的歷史經(jīng)驗，又反映了公共事業(yè)組織公共責任機制的發(fā)展趨勢。多元化的監(jiān)督體系包括輿論監(jiān)督機制、市場監(jiān)督機制和客戶(公益機構(gòu)的服務(wù)對象)監(jiān)督機制。

第二，加強日常監(jiān)督。在適當放寬對公共事業(yè)組織的登記控制后，同時，應加強對公共事業(yè)組織運作期間的監(jiān)督，以保證其公共責任的實現(xiàn)，尤其要注意以下幾個方面：(1)增強年檢的可操作性；(2)加強公共事業(yè)組織的財務(wù)監(jiān)督；(3)對公共事業(yè)組織財政優(yōu)惠的制度化。

第三，完善自律機制。在政府管制加強、社會監(jiān)督強化和競爭日趨激烈的大環(huán)境下，公共事業(yè)組織自律機制的強化是重要的發(fā)展趨勢。公共事業(yè)組織的自律機制包括兩個部分：行業(yè)監(jiān)督約束機制和公共事業(yè)組織內(nèi)部的法人自律機制。

4持續(xù)深入的開展事業(yè)單位改革。事業(yè)單位改革應適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和我國加入世貿(mào)組織的變化，積極推進政事分開、事企分開，促進事業(yè)單位體制調(diào)整與機構(gòu)改革、人事制度改革的整體協(xié)調(diào)推進，進一步釋放事業(yè)單位的能量，激發(fā)參與市場競爭的活力。同時，要認真履行機構(gòu)編制管理職責，加強管理和監(jiān)督工作，嚴格執(zhí)行各項規(guī)定。鞏固機構(gòu)改革成果。

五、結(jié)語

本文對于公共事業(yè)腐敗及其對社會精神文明建設(shè)的消極影響、治理公共事業(yè)腐敗方法的探討，是以肯定和贊賞公共事業(yè)組織已經(jīng)取得的巨大成就和成績?yōu)榍疤岬?。只要能糾正對公共事業(yè)組織屬性認識的錯位，避免營利化和官僚化，就能逐步提高公共事業(yè)組織成員的倫理道德素質(zhì)水平，弘揚公共事業(yè)組織的本質(zhì)和宗旨，建設(shè)良好的、健康的事業(yè)文化，進而獲得治理公共事業(yè)腐敗問題的良方，使我國的公共事業(yè)能夠建立在文明的思想基礎(chǔ)上，為社會前進貢獻力量。

[責任編輯杜娟]