舊區(qū)改造：田子坊模式的啟示

朱榮林

上海有個(gè)田子坊，屬于繁華地段的舊區(qū)。近來，關(guān)于田子坊舊區(qū)改造說法頗多。我認(rèn)為，田子坊改造是成功的，不僅改變了我國城市舊區(qū)改造的傳統(tǒng)模式，還對我國現(xiàn)階段社會利益分配格局提出了尖銳的挑戰(zhàn)，其深遠(yuǎn)意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)跨越了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，直至在社會領(lǐng)域和文化領(lǐng)域激起了漣漪。

“田子坊現(xiàn)象”是當(dāng)下很有研究價(jià)值的舊區(qū)改造標(biāo)本。它帶給我們的啟示之一，在于讓人們看到，城市社會利益分配模式從之前的行政壟斷為主導(dǎo)，走向了市場競爭為主導(dǎo)。其實(shí)，轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)時(shí)期的本質(zhì)特征是社會利益的重新分配，不僅龐大的國有資產(chǎn)面臨重新分配，建國以來首次進(jìn)入市場的土地資源產(chǎn)出的利益也正在進(jìn)行重新分配。但是，由于其分配機(jī)制長期以來處于行政壟斷的支配之下，其直接后果猶如我國行業(yè)壟斷產(chǎn)生過“全社會福利損失”和“收入分配扭曲”的兩大效應(yīng)一樣，它在龐大的利益集團(tuán)控制下，正在促使社會總效益的減少和社會弱勢群體的利益向利益集團(tuán)轉(zhuǎn)移。城市舊區(qū)，尤其是歷史文化街區(qū)的改造產(chǎn)生的效益是全方位的，除居住性和商業(yè)性地產(chǎn)效益之外，還應(yīng)有文化產(chǎn)業(yè)效益、都市型產(chǎn)業(yè)效益及其他效益。但我國大多數(shù)開發(fā)商除青睞于居住性地產(chǎn)和商業(yè)性地產(chǎn)效益之外，絕少考量其他的綜合性效益，從而導(dǎo)致社會總效益的減量。至于利益的分配比例，則完全由傳統(tǒng)的改造模式所決定。由于政府財(cái)力之限，這種改造通常借助于開發(fā)商的力量去實(shí)施，其利益在開發(fā)商、政府和被改造街區(qū)居民之間實(shí)行按資分配，結(jié)果往往是開發(fā)商得大頭，政府的非稅收入是中頭，居民一次性動遷補(bǔ)償是小頭。這種分配方式及其結(jié)果符合開發(fā)商的趨利動機(jī)，也符合了地方政府“現(xiàn)賣現(xiàn)收”的短期財(cái)政預(yù)算平衡目標(biāo)，但于居民則喪失了一次“資產(chǎn)性收入”的機(jī)遇，而于全社會更是流失了一份“沉淀了的歷史文化價(jià)值”。“田子坊現(xiàn)象”改變了這種模式，使舊區(qū)改造產(chǎn)生的利益局限于政府與居民之間進(jìn)行分配，不僅其大頭歸居民，而且使利益的獲取走向穩(wěn)定性和長期化，即居民長期收租金，政府長期征稅收，提高持續(xù)發(fā)展水平。從2007年4月底泰康路210弄和248弄居民出租69戶起，在半年左右時(shí)間里已迅速擴(kuò)租到157戶，面積高達(dá)5000平方米。入駐企業(yè)正在走向國際化，分別來自22個(gè)國家和地區(qū)，構(gòu)成了商旅文相融合、海內(nèi)外共發(fā)展的創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)，足見其生命力之盛。

其次，是“田子坊現(xiàn)象”的效應(yīng)，促使公共資源的配置從少數(shù)人選擇走向多數(shù)人選擇。社會失去和諧的一個(gè)根本原因是公共資源配置偏離了多數(shù)人選擇的軌道，而墮入了少數(shù)人選擇的模式。前年我曾在致函上海市人大常委會時(shí)提出，政府政策的有效性評價(jià)應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“帕累托改進(jìn)”的原理，以求讓所有的社會群體都能享受政府政策的恩澤，即使不受惠的群體也不至于利益受損。據(jù)此對照，隨著田子坊改造的深入，其社會矛盾漸趨減少的事實(shí)證明，作為一種公共資源的配置，“田子坊現(xiàn)象”符合公共選擇的模式。這里有數(shù)據(jù)為證：在田子坊出租的住戶居民中，有50％的房屋是整幢出租的，其中有一幢（110平方米）住戶人口達(dá)7人。尤其是泰康路210弄出租戶的分布面已波及75％的單元（門牌）。換言之，田子坊出租受益戶數(shù)正在高于非出租戶數(shù)，后者雖非受益戶，但也非受損戶，且隨著業(yè)主數(shù)量的遞增，承租面積必將進(jìn)一步擴(kuò)張。只要管理部門協(xié)調(diào)得力，借勢加大整幢出租比例，則完全可以逐步消化非出租戶數(shù)量。地方政府工作的重點(diǎn)可以是積極鼓勵和擴(kuò)大出租規(guī)模，以帶動非出租戶盡快進(jìn)入租賃市場；而不宜采取消極的限制政策去為出租戶設(shè)置人為障礙。

放寬田子坊“居改非”限制是推動田子坊模式走向完善之關(guān)鍵，它既符合當(dāng)代發(fā)達(dá)國家推行“非登記式微型企業(yè)制度”的趨勢，又能順應(yīng)城市就業(yè)機(jī)會多元化的客觀需要。對此，政府應(yīng)當(dāng)加以前瞻性的支持。

三是“田子坊現(xiàn)象”推動城市舊區(qū)改造的實(shí)施系統(tǒng)從政府為主體走向以非政府為主體。我國兩大根本轉(zhuǎn)變的前提是兩大地位的變遷：資源配置方式的轉(zhuǎn)變?nèi)Q于政府地位從領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向服務(wù)經(jīng)濟(jì)；經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變?nèi)Q于主導(dǎo)要素從有形要素轉(zhuǎn)向無形要素。當(dāng)前，我國兩大轉(zhuǎn)變之所以往往轉(zhuǎn)而不變，其源蓋出于兩大地位轉(zhuǎn)變滯后。政府作為城市舊區(qū)改造實(shí)施系統(tǒng)中的角色，其主要任務(wù)在于規(guī)劃、協(xié)調(diào)和服務(wù)（包括法律服務(wù)）。但由于我國現(xiàn)行財(cái)稅體制的驅(qū)使，在財(cái)權(quán)與事權(quán)有失對稱的壓力之下，地方政府被迫過度地介入了房地產(chǎn)開發(fā)，其后果必然導(dǎo)致土地資源配置效率低下，地租失去了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用，城市景觀生態(tài)嚴(yán)重失衡，歷史文化底蘊(yùn)淡化?！疤镒臃滑F(xiàn)象”的實(shí)質(zhì)是將舊區(qū)改造的實(shí)施系統(tǒng)逐步從政府作為主體轉(zhuǎn)向以非政府作為主體，其結(jié)果有三：一是改變效益特性。舊區(qū)改造產(chǎn)生效益的特性將從短期走向長遠(yuǎn)，從單一走向綜合，從外流走向內(nèi)聚；二是改變投入特性。舊區(qū)改造投入的特性將從低效走向高效，從財(cái)政走向自籌，從業(yè)主出資走向客戶帶資；三是行為評價(jià)不一。對其行為模式的評價(jià)，很可能會形成社會支持、一些部門非議的反差局面，原因是出于觀察事物的角度和理解行為立場的差異。（作者系華東師范大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師）