公民參與公共決策的路徑探析

張宜海

摘要：公民參與公共決策是公民個體或社會組織（團體）影響公共決策所采取的行動，目的是要實現(xiàn)公共資源的有效配置，以達到公共利益的最大化、合理化。事實上的分配不公、公共選擇理論所謂的政府失效現(xiàn)象反映出公民參與公共決策的必要性。十七大報告提出的增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見等思想，為公民參與公共決策提供了政策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：公民參與；公共決策；路徑

中圖分類號：D621.5文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003—0751(2008)03—0012—03

公共決策是指公共決策者對公共資源進行有效配置，并為實現(xiàn)公共利益最大化、合理化而進行的決策活動。其實質(zhì)是對社會資源的有效配置和對社會價值的重新分配、有效分配、合理分配、公平分配。公民參與公共決策是指公民個體或社會組織（團體）影響公共決策所采取的行動。國內(nèi)外學(xué)者在公民參與公共決策的理解上，雖有差異，但他們都十分肯定公民參與公共決策的理論和實踐價值。如，美國學(xué)者科恩認為：“民主決定于參與——即受政策影響的社會成員的參與決策?！雹佟皩υS多人來說，參與意味著他們與決策過程本身有著重要的關(guān)系。至少它意味著他們不僅有機會選擇，而且可以在決策過程的某一點影響決策者，這種影響對最終的決策及其實施有著顯著的效果?！雹诠駞⑴c公共決策也得到我國黨和政府的支持，如黨的十七大報告提出：“增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見?！钡跊Q策實踐上，“國家或政府的活動并不總是像應(yīng)該的那樣‘有效或像理論上所說的能夠做到的那樣‘有效?！雹圻@就是公共選擇理論所謂的政府失效現(xiàn)象，“政府失效是指政府在公共決策或向社會提供公共物品時，存在著自身無法克服或基本難以克服的缺陷,而導(dǎo)致其制定的公共決策和提供的公共服務(wù)難以達到其理論上的應(yīng)然狀態(tài)的情形”。④政府失效使公民參與公共決策成為現(xiàn)實需要。

我國公民參與公共決策的現(xiàn)狀并不樂觀。經(jīng)濟落后抑制了公民參與的積極性，傳統(tǒng)政治文化中的消極方面抑制了公民參與的主動性，制度化渠道不足、不暢影響了公民參與的有序性，政務(wù)不公開弱化了公民參與的有效性，參與成本高降低了公民參與的普遍性，對參與結(jié)果的理性預(yù)期強化了公民參與的“搭便車”心理。正是在這些因素的相互作用下，公民參與公共決策呈現(xiàn)出復(fù)雜的局面，突出表現(xiàn)在公民參與意識薄弱、公民參與整體無序、公民參與制度化渠道不夠暢通、決策體制不利于公民有效參與、公民參與普遍缺乏組織依托等，但影響公民參與公共決策最大的問題是通過制度建設(shè)為公民參與提供成本低、操作簡單且讓公民感到能夠有所作為的途徑。

一、明智地選舉并有效地監(jiān)督代表

在代議制下，公民投票選舉代表無疑是參與公共事務(wù)最普遍的方式,也是民主的重要體現(xiàn)。對于大中型社會（國家）而言，由于成本、效率等方面的考量，直接民主既不現(xiàn)實也不可能（網(wǎng)絡(luò)民主似乎是最有可能實現(xiàn)直接民主的手段，但現(xiàn)在并不具備條件，也不很被主流人群接受）。因此，代表制成為現(xiàn)代大多數(shù)國家實現(xiàn)民主的一種常用手段?！耙虼耍粋€大型的民主社會，首先需要一個公正的、其目的在于充分而且準確地反映人民意志的代表制度?！雹荽碇频膶嵸|(zhì)是在無法實現(xiàn)直接參與的情況下通過代表實現(xiàn)公民持續(xù)的、普遍的間接參與，所以，明智地選舉代表、保證當(dāng)選的代表聽取人民的意見，這是代表制可能獲得成功的最基本要求，當(dāng)然，對代表的監(jiān)督也理所當(dāng)然地是代表制的應(yīng)有之義，因為，當(dāng)公民選舉其代表時并沒有放棄對公共決策的最終控制權(quán)。代表能夠在多大程度上反映人民的呼聲與公民參與代表選舉的質(zhì)量有直接關(guān)系，“理想的民主不應(yīng)僅僅是讓公民們在湯姆和哈里之間（或沒有競選對手的亨利）選擇一人就算是參與了管理”。⑥這樣的選舉一方面無法保證當(dāng)選的代表能夠真正代表選民，另一方面不僅不能促進民主反而會破壞民主。罷免和復(fù)決等措施是公民監(jiān)督代表所必需的，因為“代表的品格絕不是任何書面的條文或規(guī)定的行為準則所能保證的”。⑦因此，罷免和復(fù)決一定程度上能夠促進當(dāng)選的代表恪守職責(zé)，也可能在某種程度上成為選舉失誤的一種補救手段，罷免是針對代表的，復(fù)決則是針對政策的。

二、轉(zhuǎn)變政府決策理念

“一個好的民主政府不僅要考慮它的公民的需求（即，它是回應(yīng)型的），而且要對這些要求采取有效的行動（即，它是有效率的）。”⑧人民利益是公共決策的唯一依據(jù)，照顧民意是現(xiàn)代政府進行公共決策的前提。首先，政府要相信自己的公民，相信公民大多數(shù)已經(jīng)意識到自身在公共領(lǐng)域的權(quán)利和責(zé)任，當(dāng)然，政府與公民之間的絕對信任并不是任何時候都存在的，但無論如何，政府決不能把公民當(dāng)成“假想敵”，這是解決一切問題的出發(fā)點。其次，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。公共決策的過程應(yīng)該是集體努力和協(xié)作的過程，通過這一過程，“促使行政官員、政治家和公民處于思考社區(qū)和國家預(yù)期發(fā)展前景的過程之中。除了這種促進作用，政府還肩負著道義責(zé)任，即確保經(jīng)由這些程序而產(chǎn)生的解決方案完全符合公正和公平的規(guī)范。政府不僅要積極行動以促成公共問題的解決方案，而且有責(zé)任確保這些解決方案在實質(zhì)和程序上都與公共利益保持一致”。⑨只有這樣的公共政策才能最有效地、最負責(zé)任地被執(zhí)行。

“政府的政策必須實現(xiàn)社會公共利益，以公共利益為政策制定的最初出發(fā)點，以公共利益為政策的最高目標(biāo)，這是人民主權(quán)原則運用于政府過程所引申出的必然結(jié)論。”⑩但這并不意味著公共政策與公民權(quán)利、公共利益必然完全一致，如，2006年11月25日，廣州頒布禁令“禁止電動自行車上路”，使20萬輛電動自行車變成廢鐵，20萬市民的私有財產(chǎn)受到侵犯，3000多從業(yè)人員的勞動機會被剝奪?？梢?，由于各種原因，公共政策可能出現(xiàn)背離公民權(quán)利和公共利益的情況，如：以權(quán)謀私的決策者，故意損害公民權(quán)利和公共利益；缺乏決策能力的低素質(zhì)決策者，主觀上無意而事實上損害了公民權(quán)利和公共利益；受利益集團支配的決策者，為少數(shù)人的利益而損害公民權(quán)利和公共利益，所以，“凡生活受到某一項決策影響的人，就應(yīng)該參與那些決策的制訂過程”。只有政府轉(zhuǎn)變決策理念，通過制度建設(shè)促進公民參與公共決策，才能實現(xiàn)公共決策的科學(xué)化和民主化。

三、培養(yǎng)公民參與公共決策的意識、態(tài)度和能力

民主政體是以完備的制度和廣泛而有效地公民參與為基礎(chǔ)的，因為“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策”。公民參與公共決策是民主政體的內(nèi)在要求，也“只有在民主政治體制里，民意的表達、匯聚和綜合在公共政策中得到充分體現(xiàn)，公共政策代表社會公共利益，才成為政治體制存在和運行的內(nèi)在需求”。因此，只有在公民積極參與的民主政體里才可能實現(xiàn)公共決策與公共利益的真正統(tǒng)一。

只有公民具有積極主動地參與公共決策的意識，又有參與的能力、途徑，才可能達到參與的目標(biāo)，保證公共決策的民主性和科學(xué)性。美國著名政治學(xué)家阿爾蒙德認為，民主政治制度下的公民是自認為有參與能力并實際上能夠通過參與影響公共決策的人，他指出：“公民是指有能力部分參與管理政治系統(tǒng)的人。他對該政治系統(tǒng)的決策有影響……公民個人自認有這種能力的程度，具有重要意義?！笨梢?，加強公民參與意識教育，培育公民參與公共決策的能力是實現(xiàn)公民有序參與的基礎(chǔ)，也是擴大社會主義民主，從各個層次、各個領(lǐng)域擴大公民有序參與國家和社會管理的目標(biāo)要求。

四、建立健全各種聽證會制度

聽證會是許多國家普遍采用的一種公民參與公共決策的制度。聽證會不僅可以使利益關(guān)系人有表達意見的機會，最廣泛地反映各相關(guān)利益主體即利益關(guān)系人的要求，而且能夠培養(yǎng)公民理性參與的精神和對話協(xié)商的能力，從而激發(fā)公民參與的愿望和要求，“因為，從長遠來說，民主的安全與穩(wěn)定，歸根結(jié)蒂是依靠公民們自己有參與的內(nèi)在愿望，而不能依靠任何外在的要求”。自聽證會制度引入我國公共決策過程以來，由于對誰主持聽證、誰選聽證代表、誰監(jiān)督聽證代表等一系列基本問題的認識模糊，加上部分人或集團的惡意操縱，使聽證會時而成為強加意志的不聽不證的聽證會、時而成為結(jié)果與聽證過程完全不一致的聽而不證的聽證會、時而成為未曾聽證先有結(jié)果的不聽而證的聽證會，聽證會一定意義上成為“聽證秀”，從而使其遭遇嚴重的信任危機。

盡管聽證會制度在我國面臨信任危機，但誰也不能否認聽證制度對民主決策、科學(xué)決策的真正價值，因此，進一步完善各種聽證會制度，通過聽證會培養(yǎng)公民的公共精神和有效參與公共決策的意識與能力是當(dāng)前面對的現(xiàn)實任務(wù)。從現(xiàn)實情況看，要通過建立健全聽證立法，規(guī)范聽證會的提出和啟動；完善聽證代表的選舉制度，使聽證代表具有廣泛的代表性；公開聽證內(nèi)容、相關(guān)信息和程序；落實聽證結(jié)果對公共決策的影響力，走出“價格聽證會就是漲價發(fā)布會”之類的聽證陷阱；通過適當(dāng)?shù)恼深A(yù)重新確立聽證會的公信力，使聽證會不斷走向制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，真正成為公共決策民主化的有效載體。

五、完善基層群眾自治制度

基層民主是中國特色社會主義民主的基礎(chǔ)內(nèi)容，基層群眾自治制度是基層群眾依法直接行使民主權(quán)利，對基層公共事務(wù)實行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的一種民主制度，是人民當(dāng)家作主在基層的具體體現(xiàn)，主要包括村民自治、社區(qū)自治、職工代表大會等形式。

村民自治是我國農(nóng)村基層群眾自治制度的典型形式，實踐證明，村民自治對提高廣大農(nóng)民的參政熱情、民主意識等都起到非常積極的促進作用，但過分夸大這種作用也是不可取的，因為村民自治正面臨著一些問題，如大量農(nóng)村青壯年勞動力轉(zhuǎn)移到城市，致使一些村莊村民會議和村民代表大會難以正常召開；普遍存在的賄選使部分農(nóng)民對村委會和當(dāng)選的代表缺乏足夠的信任；選舉形式化；家族觀念嚴重等，導(dǎo)致這些現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是非常復(fù)雜的，但主要原因可歸納為兩個方面，一是村民自治規(guī)范化、制度化、程序化等方面確實有許多待完善的內(nèi)容，二是農(nóng)民的民主意識、參與熱情和參與能力都有待進一步提高。

社區(qū)自治是社區(qū)自我管理的一種民主制度，在我國社會轉(zhuǎn)型期，由于社會分層、居民來源復(fù)雜且流動性強、居民之間的信任感和道德責(zé)任感缺乏，提高社區(qū)凝聚力仍然是一個尚未解決的現(xiàn)實問題，加之社區(qū)委員會并沒有起到應(yīng)有的作用，甚至有的社區(qū)委員會形同虛設(shè)，從而使社區(qū)自治一定程度上講只能是有名無實。

職工代表大會是企事業(yè)單位進行民主管理的基本組織形式，相對于村民自治和社區(qū)自治而言，職工代表大會產(chǎn)生的時間較早，在計劃經(jīng)濟時代就已經(jīng)成為廣大職工參與企事業(yè)單位管理的一種制度，具有制度健全、運作規(guī)范的特點。在我國實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的根本轉(zhuǎn)變后，職工代表大會起著平衡企事業(yè)單位利益與職工利益的作用，應(yīng)該能在推進廠務(wù)公開、支持職工參與管理、維護職工合法權(quán)益等方面發(fā)揮更為積極的作用。

六、依托組織力量，培育公民社會

發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，是增強社會自治能力的必要手段。在我國，工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體無疑是公民維護自身合法權(quán)益、參與社會管理的重要組織，它們一方面是黨和政府職能的延伸，另一方面又要反映群眾的呼聲和要求，具有雙重職能。與工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體不同，民間團體、行業(yè)協(xié)會等非政府組織也是公民參與公共決策的重要載體，在廣州頒布禁令“禁止電動自行車上路”一案中，廣州自行車協(xié)會在維護公民權(quán)利方面發(fā)揮了重要作用就是一個有代表性的例證。公民社會是以公民為主體的社會，這種主體地位，在結(jié)果上體現(xiàn)為人民“當(dāng)家作主”，在過程上體現(xiàn)為公民積極參與公共決策。公民社會的興起實質(zhì)上是公民主體意識的普遍覺醒、參與公共決策成為公民生活需要的過程?！拔覀儼压裆鐣?dāng)作是國家或政府系統(tǒng)，以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是官方政治領(lǐng)域和市場經(jīng)濟領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域?！惫裆鐣楣窭姹磉_提供了又一新渠道，公民通過參加經(jīng)濟、文化、教育、環(huán)保等各方面的組織，表達自己的利益要求，可以更有力地保障公民權(quán)利和公共利益。

七、規(guī)范和引導(dǎo)公民網(wǎng)絡(luò)參與

從民主發(fā)展的歷史可以清晰地看到，實現(xiàn)民主的技術(shù)與民主政治的發(fā)展存在密切關(guān)系，即民主的技術(shù)具有的工具性價值是不可低估的。因特網(wǎng)和各種局域網(wǎng)絡(luò)與廣播、電視、報紙等傳統(tǒng)媒體的重要區(qū)別就是前者實現(xiàn)了傳播權(quán)力的普及，使公民相信通過網(wǎng)絡(luò)可以真正使自己在參與方面有所作為。互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)營造了一個平等參與、自愿協(xié)商的公共空間，在這里，人們之間的對話不受時間和空間的限制，不受身份、地位、權(quán)力、財產(chǎn)等因素的影響，真正實現(xiàn)了民主所要求的自由表達、平等對話和共同協(xié)商（以解決生活中面對的公共問題）。同時，網(wǎng)絡(luò)參與大大降低了公民參與公共決策的成本，使人們在家里、在工作單位而不用通過上訪、游行、罷工等方式就可以很方便地參與公共問題的討論和決策過程，從而為人們實現(xiàn)真正地參與提供了便利。但要期望讓網(wǎng)絡(luò)真正在民主建設(shè)中發(fā)揮積極的作用，必須予以適當(dāng)?shù)囊?guī)范和引導(dǎo)，既要防止不利于實現(xiàn)民主的信息隨意散布，又要引導(dǎo)公眾的情緒。

注釋

①⑤⑥⑦［美］科恩：《論民主》，聶崇信等譯，商務(wù)印書館，1988年，第12、81、22、96、15、10、19頁。②［美］杰弗里?龐頓、彼得?吉爾：《政治學(xué)導(dǎo)論》，張定淮譯，社會科學(xué)文獻出版社，2003年，第314頁。③丁煌：《公共選擇理論的政策失敗論及其對我國政府管理的啟示》，《公共行政》2000年第3期。④彭昕：《我國體育行業(yè)協(xié)會及其自治權(quán)的經(jīng)濟法分析》，《中國體育科技》2005年第4期。⑧［美］羅伯特?D?帕特南:《使民主運轉(zhuǎn)起來》，王列、賴海榕譯，江西人民出版社，2001年，第72頁。⑨［美］羅伯特?Ｂ?登哈特、珍妮特?Ｖ?登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵》，《中國行政管理》2002年第10期。⑩趙成根：《民主與公共決策研究》，黑龍江人民出版社，2000年，第105、168頁。［美］加布里埃爾?A?阿爾蒙德、西德尼?維伯：《公民文化》，華夏出版社，1989年，第282頁。俞可平：《中國公民社會的制度環(huán)境》，北京大學(xué)出版社，2006年，第2頁。

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