我國地方政府績效評(píng)估的實(shí)踐：成效、問題與改進(jìn)

楚德江

摘要：地方政府績效評(píng)估是提高政府管理效能、提升政府服務(wù)品質(zhì)的有力工具。我國地方政府績效評(píng)估在實(shí)踐中有著多樣化的探索，對(duì)于轉(zhuǎn)變政府工作作風(fēng)、提高政府績效、促進(jìn)行政民主化等發(fā)揮了重要作用。但是，我國地方政府績效評(píng)估在實(shí)踐中還存在著評(píng)估過程不夠規(guī)范、評(píng)估系統(tǒng)不夠完善、缺乏政府成本分析、評(píng)估存在單向性和封閉性等缺陷。改進(jìn)我國地方政府績效評(píng)估實(shí)踐，要求深化對(duì)地方政府績效評(píng)估的認(rèn)識(shí)、加強(qiáng)政府績效評(píng)估的理論研究、提高績效評(píng)估的法制化程度、完善政府績效評(píng)估體系并重視評(píng)估結(jié)果的反饋和應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：績效評(píng)估；地方政府；公共管理

中圖分類號(hào)：D630.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003—0751(2008)03—0006—03

20世紀(jì)90年代以來，政府績效評(píng)估引起我國學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界的普遍關(guān)注。這不僅是由于新公共管理理論在我國的傳播和影響所致，同時(shí)也是我國轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)行政改革的現(xiàn)實(shí)需要。我國地方政府績效評(píng)估的實(shí)踐也在各地的探索中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步得到完善。當(dāng)然，由于政府績效評(píng)估本身的復(fù)雜性、評(píng)估體系的不完善、評(píng)估理論研究的落后以及評(píng)估人員的專業(yè)素質(zhì)不高等因素的影響，我國地方政府績效評(píng)估還存在著諸多的問題，需要進(jìn)一步探索解決途徑，完善我國的評(píng)估實(shí)踐。

一、我國地方政府績效評(píng)估的實(shí)踐歷程與基本做法從20世紀(jì)80年代初我國開始探索對(duì)政府進(jìn)行績效評(píng)估至今，我國地方政府績效評(píng)估大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：（1）20世紀(jì)80年代初到90年代初。這是我國地方政府績效評(píng)估的探索起步階段。當(dāng)時(shí)地方政府績效評(píng)估的一個(gè)突出特點(diǎn)是自上而下的評(píng)估，并與干部考評(píng)和任務(wù)檢查相聯(lián)系，體現(xiàn)了上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督與控制；另一個(gè)特點(diǎn)是評(píng)估的隨意性大，缺乏細(xì)化的評(píng)估指標(biāo)，是一種粗放型的部門考評(píng)。評(píng)估的主要形式是當(dāng)時(shí)常見的大檢查、大評(píng)比、專項(xiàng)調(diào)查等。（2）90年代初到90年代末。這是我國地方政府績效評(píng)估的快速發(fā)展時(shí)期。在這一階段，理論界和實(shí)踐界對(duì)政府績效都給予了高度關(guān)注，政府績效審計(jì)、政府績效評(píng)估、政府績效管理等理念被引進(jìn)并得到廣泛宣傳。特別是隨著新公共管理理論的引入和傳播，政府績效評(píng)估的價(jià)值得到公共管理理論界和公共部門的實(shí)踐者的高度重視。在實(shí)踐中既有對(duì)政府部門的綜合績效評(píng)估，也有針對(duì)具體行業(yè)的組織績效評(píng)估。這一時(shí)期的地方政府績效評(píng)估存在的最大缺陷是績效評(píng)估指標(biāo)缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性，經(jīng)濟(jì)績效被當(dāng)作首要的甚至唯一的測(cè)評(píng)因素。（3）90年代末至今。這是我國地方政府績效評(píng)估走向科學(xué)化的階段。在這一時(shí)期，政府績效評(píng)估的思想已被理論界和實(shí)踐者所普遍接受，政府績效評(píng)估開始走上系統(tǒng)化和規(guī)范化的道路。一方面，一些地方和部門開始建構(gòu)系統(tǒng)的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系和政府績效管理體系；另一方面，規(guī)范政府績效評(píng)估的地方立法和部門立法開始出現(xiàn)，使地方政府績效評(píng)估逐步走向了定期化和規(guī)范化。特別是中央提出科學(xué)發(fā)展觀之后，學(xué)術(shù)界和政府部門圍繞落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、樹立正確的政績觀進(jìn)行了深入地探討，我國地方政府績效評(píng)估的理論和實(shí)踐進(jìn)入到一個(gè)新的階段。

根據(jù)我國地方政府績效評(píng)估的對(duì)象和內(nèi)容，可以將其大致分為兩類：一類是針對(duì)政府各機(jī)關(guān)的綜合績效評(píng)估。如南京、珠海等地的“萬人評(píng)議政府”，深圳市的“企業(yè)評(píng)政府”，甘肅省的“非公有制企業(yè)評(píng)議政府”等政府績效評(píng)估活動(dòng)。另一類是針對(duì)具體行業(yè)、部門的組織績效評(píng)估。如北京市的“國家機(jī)關(guān)網(wǎng)站政務(wù)公開檢查評(píng)議”，科技部制定的“高新區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”，教育部門為各級(jí)各類學(xué)校設(shè)立的績效評(píng)估體系等。在實(shí)踐中，地方政府績效評(píng)估存在多種形式。從評(píng)估主體來看，有單一主體評(píng)估和多元主體評(píng)估；從評(píng)估對(duì)象來看，可分為機(jī)關(guān)評(píng)估、組織評(píng)估和項(xiàng)目評(píng)估；從評(píng)估者與評(píng)估對(duì)象的關(guān)系來看，可分為內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估；從評(píng)估方式來看，可分為目標(biāo)責(zé)任制評(píng)估、社會(huì)服務(wù)承諾制評(píng)估、績效審計(jì)、效能監(jiān)察、效能建設(shè)、行風(fēng)評(píng)議等。

二、我國地方政府績效評(píng)估的實(shí)踐成效

隨著我國地方政府績效評(píng)估活動(dòng)在各地的開展，政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織甚至普通公眾對(duì)于通過開展政府績效評(píng)估改善政府管理品質(zhì)均抱有極大的熱情和期待，理論工作者和實(shí)際工作者也越來越重視理論研究與評(píng)估實(shí)踐的結(jié)合，地方政府績效評(píng)估在實(shí)踐中取得了一定的成績。

1.開展地方政府績效評(píng)估的氛圍初步形成。第一，中央高層對(duì)政府績效評(píng)估高度重視。中央提出建設(shè)“服務(wù)型政府”，要求各級(jí)政府樹立正確的政績觀，關(guān)注各級(jí)政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的效能和品質(zhì)，積極完善各級(jí)政府的績效評(píng)估體系。第二，行政管理體制改革的步伐不斷加快，行政過程的透明化程度不斷提高，建設(shè)對(duì)公眾負(fù)責(zé)的責(zé)任政府成為社會(huì)的共識(shí)，這為開展地方政府績效評(píng)估提供了基本的民主政治環(huán)境。第三，公民參與政府管理的積極性和能力不斷增強(qiáng)，他們把參與地方政府績效評(píng)估視為行使公民權(quán)力、監(jiān)督政府工作的新途徑。第四，各級(jí)地方政府，特別是政府領(lǐng)導(dǎo)人高度重視政府績效評(píng)估，把開展政府績效評(píng)估作為提高政府效率、改進(jìn)政府管理水平的有效手段，積極探索政府績效評(píng)估的有效途徑。

2.有效促進(jìn)了政府績效的提升。第一，政府績效評(píng)估明確了政府工作的績效標(biāo)準(zhǔn)，為政府機(jī)構(gòu)及其工作人員提供了改進(jìn)績效的目標(biāo)和方向。第二，政府績效評(píng)估的強(qiáng)制性效力形成了對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作人員改進(jìn)績效的持續(xù)壓力，使改進(jìn)工作作風(fēng)和工作方式、提升服務(wù)效率和服務(wù)品質(zhì)成為各級(jí)政府的自覺行動(dòng)。第三，通過開展績效審計(jì)和效能監(jiān)察，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和改正政府工作中可能存在的違紀(jì)、違規(guī)行為和浪費(fèi)、低效、低質(zhì)量等問題，有利于防止政府績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程出現(xiàn)偏差。

3.強(qiáng)化了政府責(zé)任。通過把政府績效評(píng)估與組織獎(jiǎng)懲有機(jī)結(jié)合起來，使績效評(píng)估成為上級(jí)政府監(jiān)督和激勵(lì)下級(jí)的有效手段。評(píng)估結(jié)果一般分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格等檔次，對(duì)考核成績優(yōu)秀的單位給予精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)未完成工作目標(biāo)的單位的主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行誡勉、降職甚至免職或責(zé)令辭職，凸顯出政府績效評(píng)估的強(qiáng)制性效力。

4.有力地促進(jìn)了行政民主化進(jìn)程。第一，地方政府績效評(píng)估活動(dòng)的開展使政府績效信息的公開成為必需，從而推動(dòng)政府行為走向了公開化和透明化。第二，地方政府績效評(píng)估重構(gòu)了地方政府與社會(huì)的關(guān)系。政府績效主要體現(xiàn)為政府行為的社會(huì)效益，社會(huì)公眾成為政府績效的主要評(píng)判者，推進(jìn)地方政府從社會(huì)管制者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)公共服務(wù)提供者的角色。第三，公民參與地方政府績效評(píng)估強(qiáng)化了公民對(duì)政府的監(jiān)督與約束，促進(jìn)了公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

三、我國地方政府績效評(píng)估中存在的主要問題

雖然我國地方政府績效評(píng)估取得了一定的成績，但由于我國開展地方政府績效評(píng)估的歷史較短，對(duì)地方政府績效評(píng)估理論的研究也不夠深入，在實(shí)踐中還存在著許多問題。

1.評(píng)估的規(guī)范化程度不足。到目前為止，我國地方政府績效評(píng)估尚缺乏相應(yīng)的法律和制度保障，評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方法、評(píng)估程序都缺乏科學(xué)有效的規(guī)范。在缺乏制度性保證的情況下，我國地方政府績效評(píng)估還不是一種定期開展的以促進(jìn)政府績效持續(xù)改進(jìn)為目標(biāo)的活動(dòng)，難以發(fā)揮政府績效評(píng)估對(duì)政府績效提升的持續(xù)推進(jìn)功能。在評(píng)估過程中，主要領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度對(duì)評(píng)估結(jié)論具有重大影響，難以保證評(píng)估結(jié)論的公正和公平。地方政府績效評(píng)估的規(guī)范化程度不足還極易導(dǎo)致評(píng)估中的不正之風(fēng)和腐敗行為，使地方政府績效評(píng)估走向其目標(biāo)的反面。

2.評(píng)估系統(tǒng)不完善。第一，評(píng)估主體單一。在實(shí)踐中雖然存在著社會(huì)組織、公眾等參與政府績效評(píng)估的探索和嘗試，但主要還是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)進(jìn)行評(píng)估，是作為上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行監(jiān)督和控制的一種手段而存在的。第二，績效評(píng)估指標(biāo)體系及其權(quán)重設(shè)置不夠科學(xué)。由于政府目標(biāo)的多元性、政府成本與收益的非關(guān)聯(lián)性、政府活動(dòng)影響的廣泛性和長期性等特點(diǎn)，政府績效評(píng)估指標(biāo)的確定極其困難。而且，在指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置也容易受到政治導(dǎo)向的影響，側(cè)重一些指標(biāo)而忽視另一些指標(biāo)。第三，評(píng)估方式單一。定量評(píng)估時(shí)容易忽視那些不易測(cè)評(píng)的指標(biāo)，而定性評(píng)估時(shí)又忽視定量分析。

3.評(píng)估存在單向性和封閉性。從我國地方政府績效評(píng)估的實(shí)踐來看，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人通常是這一實(shí)踐的發(fā)起者。在這一過程中，上級(jí)政府承擔(dān)著成立評(píng)估機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)、選擇評(píng)估方式、組織評(píng)估實(shí)施的責(zé)任，作為評(píng)估對(duì)象的下級(jí)政府和組織往往無權(quán)參與評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)和評(píng)估方法的選擇，體現(xiàn)了地方政府績效評(píng)估的強(qiáng)制性和單向性。從社會(huì)參與的角度來看，我國地方政府績效評(píng)估又表現(xiàn)出明顯的封閉性。一方面，評(píng)估主體單一，評(píng)估過程不透明，社會(huì)團(tuán)體和公眾缺乏參與政府績效評(píng)估的有效途徑；另一方面，政府運(yùn)行的隱秘性，使外部評(píng)估事實(shí)上難以開展。同時(shí)，社會(huì)組織和公眾的參與意識(shí)和能力也亟待增強(qiáng)，政府開展績效評(píng)估的外部壓力明顯不足。

4.評(píng)估缺少政府成本分析。政府績效評(píng)估應(yīng)該關(guān)注投入與產(chǎn)出、產(chǎn)出與效果之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，但在我國的地方政府績效評(píng)估實(shí)踐中，存在著嚴(yán)重的重產(chǎn)出而忽視成本的傾向。在政府績效評(píng)估與政府成本缺乏直接聯(lián)系的情況下，政府會(huì)極力促使投入最大化，忽視以成本最小化來提升政府績效，導(dǎo)致各地勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ?、政績工程花樣翻新、屢禁不止。正如臧乃康教授所指出的，政府績效與政府成本關(guān)系間接，并不是說兩者之間沒有聯(lián)系，問題在于人們經(jīng)常把注意力放在政府行為短期內(nèi)產(chǎn)生的效益和效果上，而忽視了為此付出的巨大成本和昂貴代價(jià)。［1］

5.行政過程不夠公開，績效信息溝通困難。政府績效評(píng)估實(shí)際上是政府績效信息的收集、整理、比較和分析的過程。缺乏行政公開，政府績效信息難以有效溝通，公眾對(duì)政府績效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、過程和結(jié)果不知情，長官意志就會(huì)對(duì)評(píng)估結(jié)論產(chǎn)生巨大影響，就難以保證評(píng)估過程的科學(xué)性、評(píng)估結(jié)論的公正性和評(píng)估功能的有效發(fā)揮。2007年4月5日國務(wù)院總理溫家寶簽署的《中華人民共和國政府信息公開條例》將于2008年5月1日起施行，將對(duì)我國政府信息公開產(chǎn)生積極的影響。

四、我國地方政府績效評(píng)估的改進(jìn)策略

伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，國家之間的競爭不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、科技、軍事、人才等方面，更體現(xiàn)為各國政府管理水平和服務(wù)水平的競爭。完善政府績效評(píng)估，提升政府管理效能已成為各國政府的共識(shí)。推進(jìn)我國地方政府績效評(píng)估水平，充分發(fā)揮績效評(píng)估在提升政府管理水平中的積極功能，需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善我國的地方政府績效評(píng)估。

1.提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)研究，培訓(xùn)人才。政府績效評(píng)估是政府管理過程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，“它不僅有助于指導(dǎo)社會(huì)宏觀發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有助于改善公共項(xiàng)目的未來決策，增強(qiáng)公共項(xiàng)目的后續(xù)能力，提高公共管理效能，而且有助于公共管理部門明確責(zé)任并由此增強(qiáng)部門間更好地學(xué)習(xí)和合作，從而提高公共管理水平”。［2］完善我國地方政府績效評(píng)估首先要充分認(rèn)識(shí)地方政府績效評(píng)估的價(jià)值、功能和意義，從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)政府績效評(píng)估。其次要加強(qiáng)地方政府績效評(píng)估的研究工作，積極探索科學(xué)開展地方政府績效評(píng)估的原則、指標(biāo)、方式、途徑和手段，并把理論研究與實(shí)際評(píng)估活動(dòng)有機(jī)結(jié)合起來，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步建構(gòu)完善有效的地方政府績效評(píng)估體系。在這個(gè)過程中，培訓(xùn)地方政府績效評(píng)估的專門人才是順利開展評(píng)估的重要一環(huán)。地方政府績效評(píng)估涉及面廣、關(guān)系重大、任務(wù)繁重而復(fù)雜，需要有一批精于政府績效評(píng)估的專業(yè)人員才能勝任評(píng)估工作，以確保地方政府績效評(píng)估活動(dòng)的有序、高效和公正。

2.提高地方政府績效評(píng)估的法制化程度。政府績效評(píng)估是一把雙刃劍，公正、公開和規(guī)范的績效評(píng)估能有效激勵(lì)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員提高工作效率和質(zhì)量；相反，主觀隨意的績效評(píng)估只會(huì)打擊先進(jìn)，增加猜忌和不滿，甚至滋生腐敗。所以，開展政府績效評(píng)估必須遵循科學(xué)的原則、程序和方法。從西方各國的經(jīng)驗(yàn)來看，政府績效評(píng)估一般都通過法律法規(guī)的形式予以規(guī)范和保障。這樣，既增強(qiáng)了政府績效評(píng)估的權(quán)威性，又保證了政府績效評(píng)估的規(guī)范化和正確方向。

3.完善地方政府績效評(píng)估體系。從當(dāng)前我國地方政府績效評(píng)估的現(xiàn)實(shí)來看，可以從評(píng)估主體、指標(biāo)體系、評(píng)估技術(shù)和溝通機(jī)制等幾個(gè)方面來完善我國的政府績效評(píng)估體系。第一，變單一評(píng)估主體為多元評(píng)估主體。評(píng)估主體應(yīng)包括上級(jí)政府、下級(jí)政府、協(xié)作的組織和團(tuán)體、利益相關(guān)者、政府政策的目標(biāo)群體等。各評(píng)估主體在評(píng)估中的地位（即其評(píng)估分值在最終評(píng)估分值中所占的比重）會(huì)因評(píng)估對(duì)象和評(píng)估目的的不同而變化。第二，成立獨(dú)立的政府績效評(píng)估機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地方政府績效評(píng)估的具體工作，可以是官方的也可以是非官方的，但不能與被評(píng)估機(jī)構(gòu)有上下級(jí)關(guān)系，也不能與被評(píng)估機(jī)構(gòu)及其政策實(shí)施有直接的利益關(guān)系，必須處于一種獨(dú)立和超脫的地位。第三，完善地方政府績效評(píng)估指標(biāo)體系。地方政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持如下原則：經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)與社會(huì)發(fā)展指標(biāo)相結(jié)合；短期績效指標(biāo)與長期績效指標(biāo)相結(jié)合；效率指標(biāo)與質(zhì)量指標(biāo)相結(jié)合；效益指標(biāo)與公平指標(biāo)相結(jié)合；定性績效指標(biāo)與定量績效指標(biāo)相結(jié)合，并盡量用可量化的的指標(biāo)反映人們的價(jià)值判斷。第四，采用科學(xué)的評(píng)估技術(shù)和先進(jìn)的評(píng)估手段。積極借鑒私營部門的績效評(píng)估技術(shù)和手段，結(jié)合政府績效評(píng)估實(shí)際，開發(fā)出適合政府績效評(píng)估的具體技術(shù)手段。第五，完善政府績效信息溝通機(jī)制。通過建立電子政府，構(gòu)筑政府內(nèi)部上下級(jí)之間、同級(jí)政府之間以及政府與社會(huì)之間的信息溝通網(wǎng)絡(luò)，并建立政府績效信息系統(tǒng)專門負(fù)責(zé)日常政府績效信息的收集、整理和加工。同時(shí)，建設(shè)透明政府、提高行政民主化水平也是溝通政府績效信息的重要條件。

4.重視績效結(jié)果的反饋和應(yīng)用，持續(xù)改進(jìn)政府績效。在我國，政府績效評(píng)估既是選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，也是鞭策后進(jìn)的強(qiáng)制性手段。如許多地方實(shí)施的“末位淘汰制”即是如此。但地方政府績效評(píng)估的著眼點(diǎn)和立足點(diǎn)不應(yīng)在獎(jiǎng)懲，而應(yīng)在于激勵(lì)評(píng)估對(duì)象和改進(jìn)政府績效。因此，地方政府績效評(píng)估應(yīng)是一種多元主體、多元視角、全方位的持續(xù)性的評(píng)估過程，注重績效信息的及時(shí)溝通與交流，發(fā)揮其績效監(jiān)督和導(dǎo)向功能，促進(jìn)地方政府不斷改進(jìn)管理方式和管理手段，持續(xù)提升政府績效。

參考文獻(xiàn)

［1］臧乃康.政府績效評(píng)估及其系統(tǒng)分析［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2004，(2)：141—147.

［2］張旭霞.公共部門績效評(píng)估［M］.北京：中國商務(wù)出版社，2006.261.

責(zé)任編輯：思齊