民主法治視角下服務(wù)型政府構(gòu)建路徑選擇

王會(huì)玲

摘要：隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，構(gòu)建服務(wù)型政府成為實(shí)踐黨的宗旨的主要載體。民主和法治是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的兩大支柱，從民主法治視角來(lái)看，我國(guó)構(gòu)建服務(wù)型政府應(yīng)遵循以下路徑：營(yíng)造建設(shè)服務(wù)型政府的政治文化氛圍，協(xié)調(diào)政府系統(tǒng)的利益關(guān)系，優(yōu)化國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，提高政府監(jiān)督的有效性。

關(guān)鍵詞：民主法治；服務(wù)型政府；構(gòu)建路徑

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003—0751(2008)03—0015—03

構(gòu)建服務(wù)型政府是實(shí)踐黨的宗旨的主要載體。黨的十七大報(bào)告第一次將“加快行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”寫入其中，在價(jià)值目標(biāo)層面上對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府作出了新的定位，反映了我們黨對(duì)新形勢(shì)下如何改進(jìn)執(zhí)政方式、提高執(zhí)政能力有了新的認(rèn)識(shí)。服務(wù)型政府不僅是一種理念，更是一種制度結(jié)構(gòu)。構(gòu)建服務(wù)型政府應(yīng)樹立并落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)政府職能創(chuàng)新，探索如何提升服務(wù)型政府的建構(gòu)質(zhì)量，建立一個(gè)穩(wěn)定、科學(xué)、規(guī)范的行政體制改革長(zhǎng)效機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)建立一個(gè)人民滿意的政府這一基本目標(biāo)。目前，我國(guó)服務(wù)型政府的構(gòu)建有著諸多有利條件，出現(xiàn)了前所未有的良好局面。從社會(huì)的角度看，隨著公民主體意識(shí)的不斷增強(qiáng)，全社會(huì)（包括各個(gè)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和廣大人民群眾）對(duì)政府提高服務(wù)水平的期待日益強(qiáng)烈，這對(duì)政府而言既帶來(lái)了壓力，也提供了動(dòng)力。從政府的角度看，各級(jí)政府尤其是中央已經(jīng)對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府達(dá)成了共識(shí)，已從過(guò)去一些地方政府推出恩賜式的“便民措施”和“服務(wù)承諾”，發(fā)展到今天把建設(shè)服務(wù)型政府作為國(guó)家整個(gè)行政體制改革的終極價(jià)值目標(biāo)。但是，受社會(huì)發(fā)展階段和歷史文化傳統(tǒng)等方面復(fù)雜因素的影響和制約，我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)仍面臨著一些現(xiàn)實(shí)的矛盾和困難，政府機(jī)關(guān)和公務(wù)員在為企業(yè)、社會(huì)和公眾服務(wù)方面還存在著一些突出問題，政府機(jī)構(gòu)改革還存在民主化、法制化程度不高的問題，這些使我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。民主和法治是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的兩大支柱，本文試從民主法治視角對(duì)我國(guó)服務(wù)型政府的構(gòu)建路徑作以下探討。

一、營(yíng)造建設(shè)服務(wù)型政府的政治文化氛圍

公共服務(wù)理念是建設(shè)服務(wù)型政府的價(jià)值基礎(chǔ)，是現(xiàn)代國(guó)家制度設(shè)計(jì)的理性升華。服務(wù)是各種類型政府的固有屬性之一，“政府產(chǎn)生、存在的目的是為了公共利益、公共目標(biāo)、公共服務(wù)以及創(chuàng)造具有公共精神的意識(shí)形態(tài)”。［1］在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府不僅要對(duì)國(guó)家進(jìn)行管理，而且要對(duì)社會(huì)服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，政府在塑造統(tǒng)一的市場(chǎng)秩序、創(chuàng)造市場(chǎng)運(yùn)行所需要的基本環(huán)境條件、組織企業(yè)參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)和科技競(jìng)爭(zhēng)等方面具有不可替代的作用。建設(shè)服務(wù)型政府既是改革開放以來(lái)我國(guó)政治體制改革與發(fā)展的必然趨向，又是我國(guó)加入世界貿(mào)易組織、融入全球化進(jìn)程的必然選擇，既有內(nèi)在推動(dòng)力，又有外在驅(qū)動(dòng)力。

服務(wù)型政府是以人為本的政府。現(xiàn)代國(guó)家的政府是為民政府、有限政府、法治政府、有效政府，也是責(zé)任政府［2］，必須在“公民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位”理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)，以為民服務(wù)為宗旨，履行服務(wù)職能并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任。我們黨和國(guó)家一直把全心全意為人民服務(wù)作為自己的宗旨和職責(zé)，但由于受幾千年封建文化的影響以及建國(guó)后曾一度忽視民主與法治建設(shè)，我國(guó)政府組織文化中還存在不少封建的東西：家長(zhǎng)制思維方式與作風(fēng)在一些地方的政治社會(huì)生活中仍起著相當(dāng)大的作用；一些領(lǐng)導(dǎo)者（包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)）出于“父愛主義”對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行管理；一些領(lǐng)導(dǎo)干部在決策中“一言堂”，民主集中制原則得不到真正貫徹；一些官員往往以管理者自居，把“管老百姓”視為自己的主要甚至唯一職責(zé)，而主動(dòng)為民服務(wù)的意識(shí)相對(duì)較弱。［3］實(shí)踐中，一些政府部門的服務(wù)質(zhì)量和效率不高，一些公務(wù)員服務(wù)意識(shí)淡薄，多與權(quán)本位、官本位等落后的政治文化有關(guān)。

建設(shè)服務(wù)型政府必須以民主法治精神為指導(dǎo)，大力發(fā)展社會(huì)主義現(xiàn)代政治文化。在國(guó)家層面，應(yīng)當(dāng)要求全體公務(wù)員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部徹底摒棄“家長(zhǎng)制”專權(quán)觀念，真正樹立公仆理念和分權(quán)、制約思想，并注重先進(jìn)政治文化的制度建設(shè)；應(yīng)當(dāng)制定公務(wù)員道德規(guī)范，對(duì)忠實(shí)踐行者予以褒揚(yáng)，對(duì)敗德違法者予以懲戒。在社會(huì)層面，應(yīng)當(dāng)在維護(hù)國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的前提下，加快“政企分開”、“政資分開”、“政事分開”步伐，劃定政府權(quán)力與社會(huì)權(quán)利的邊界，進(jìn)一步解決權(quán)力高度集中的問題，大力發(fā)展代表不同群體利益的社會(huì)組織，允許、倡導(dǎo)社會(huì)組織形式和結(jié)構(gòu)的多元化，促進(jìn)社會(huì)管理的市場(chǎng)化和社會(huì)化，以企業(yè)和社會(huì)組織的良好服務(wù)來(lái)影響和促進(jìn)政府改進(jìn)服務(wù)理念和方式。在公民層面，應(yīng)當(dāng)弘揚(yáng)社會(huì)主義民主理念，摒棄臣民意識(shí)，強(qiáng)化公民意識(shí)，在全社會(huì)樹立權(quán)力源于權(quán)利、受權(quán)利制約的觀念，革除服從型、依附型政治文化的影響，確保憲法所規(guī)定的公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)以思想解放、民主平等、自由獨(dú)立等為主要內(nèi)容的新公民文化的形成。

二、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府部門的利益關(guān)系

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不可避免地會(huì)出現(xiàn)利益的多元化和個(gè)體化、社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)用主義化、利益追求和利益競(jìng)爭(zhēng)的激烈化、競(jìng)爭(zhēng)條件下的利益失衡和人們自發(fā)地追求甚至用不正當(dāng)手段追求利益平衡等情況。［4］雖然我們黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，但不乏一些掌握著一定權(quán)力、構(gòu)成黨和政府組織機(jī)體的領(lǐng)導(dǎo)干部存在著狹隘的利益觀念。同時(shí)，由于黨員在黨內(nèi)的政治地位不同，政府官員所處層級(jí)、部門和級(jí)別的不同，其利益實(shí)現(xiàn)方式和結(jié)果也會(huì)不同。這就產(chǎn)生了政府系統(tǒng)內(nèi)部組織之間、個(gè)體之間復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系和利益訴求。政府機(jī)關(guān)和公務(wù)員合理的利益訴求能否得到滿足，滿足的途徑和方式是否正當(dāng)，與政府服務(wù)能力的大小密切相關(guān)。從經(jīng)濟(jì)利益的角度看，隨著近年來(lái)一部分地區(qū)先富起來(lái)，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性日益突出，政府機(jī)關(guān)行政經(jīng)費(fèi)和公務(wù)員收入的地區(qū)性差距加大，不發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是貧困縣、鄉(xiāng)的政府機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)和公務(wù)員生活出現(xiàn)困難，為解決辦公經(jīng)費(fèi)問題而挪用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、拖欠工程款、亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派甚至放縱違法犯罪等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，這不僅使一些地方政府尤其是基層政府的服務(wù)能力弱化，而且大大損傷了政府的權(quán)威和形象。從政治利益的角度看，個(gè)別地方政府還存在著用關(guān)系、人情來(lái)代替制度和規(guī)則，機(jī)構(gòu)的增設(shè)、撤并及人員的使用往往以“長(zhǎng)官意志”為轉(zhuǎn)移、由“關(guān)系網(wǎng)”來(lái)決定的現(xiàn)象，這就導(dǎo)致政府活動(dòng)的非理性和無(wú)效率，使政府為民服務(wù)的效果大打折扣。

建設(shè)服務(wù)型政府，全面提高政府服務(wù)能力，應(yīng)當(dāng)通過(guò)發(fā)揚(yáng)民主和健全法制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好政府系統(tǒng)內(nèi)部的利益關(guān)系，做到既“有人辦事”，又“有錢辦事”。不僅要靠嚴(yán)把公務(wù)員隊(duì)伍“入口”關(guān)、加強(qiáng)教育培訓(xùn)和監(jiān)督、完善和落實(shí)晉升獎(jiǎng)懲制度，使公務(wù)員隊(duì)伍保持較高的思想道德素質(zhì)，而且要從國(guó)家和民族發(fā)展的全局出發(fā)，把不同層級(jí)、不同地區(qū)、不同行業(yè)政府機(jī)關(guān)之間的利益關(guān)系協(xié)調(diào)好。上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)確保下級(jí)政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員不受壓抑地表達(dá)自己的利益訴求，通過(guò)平等協(xié)商、民主決定的方式確定合理的利益關(guān)系，并用法律法規(guī)的形式將之固定下來(lái)，共同遵守；一旦這種利益關(guān)系出現(xiàn)新的不合理狀況，還要以同樣的方式再行調(diào)整和固定。這樣，才能為服務(wù)型政府的構(gòu)建創(chuàng)造物質(zhì)條件。

三、優(yōu)化國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)

行政體制改革是政治體制改革的重要組成部分，行政體制改革的成效與政治體制改革的進(jìn)程密切相關(guān)。現(xiàn)代公共管理應(yīng)當(dāng)關(guān)注廣義的政府而不是狹義的政府，即應(yīng)當(dāng)拋棄政治與行政兩分法的框架，將政府看做是一個(gè)整體來(lái)研究其與公眾或社會(huì)的關(guān)系，并且研究政府執(zhí)法職能的加強(qiáng)和非政府組織作用的發(fā)揮。［5］堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，是我國(guó)政治體制的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，要進(jìn)行有效的行政體制改革就應(yīng)當(dāng)加快整個(gè)政治體制改革。我國(guó)的服務(wù)型政府建設(shè)還應(yīng)當(dāng)包括各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的改進(jìn)，使各級(jí)黨組織都做到依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政，從而優(yōu)化國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，為構(gòu)建服務(wù)型政府提供政治保障。

1.加快黨內(nèi)民主進(jìn)程。要積極推進(jìn)黨務(wù)公開，增強(qiáng)黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內(nèi)事務(wù)；完善黨的代表大會(huì)制度和決策體制，發(fā)揮全委會(huì)對(duì)重大問題的決策作用，嚴(yán)格實(shí)行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制、常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告工作制度；改革和完善黨內(nèi)選舉制度，更加充分地發(fā)揮基層黨組織和廣大黨員的主體作用，使黨的路線、方針、政策更加充分地體現(xiàn)全黨的意志，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)國(guó)家政治生活的民主和全社會(huì)的民主，從而帶動(dòng)和促進(jìn)政府向社會(huì)提供更多更好的公共服務(wù)。

2.進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度。人民當(dāng)家做主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)人民當(dāng)家做主、參與管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的根本政治制度。在服務(wù)型政府的構(gòu)建過(guò)程中，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)依法充分行使職權(quán)，不僅做好立法工作，而且加強(qiáng)對(duì)行政法規(guī)、行政規(guī)范性文件的合憲性審查，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政、履行職責(zé)情況的監(jiān)督，提高監(jiān)督工作的實(shí)效，依法行使決定權(quán)，及時(shí)對(duì)國(guó)家的重大事項(xiàng)作出決定，防止行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力過(guò)程中的越位、錯(cuò)位、不到位現(xiàn)象發(fā)生。

3.正確處理集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與合理分權(quán)治理的關(guān)系。作為一個(gè)發(fā)展中的多民族國(guó)家，我國(guó)應(yīng)當(dāng)保持中央的權(quán)威，以充分發(fā)揮集中國(guó)力辦大事的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)借鑒現(xiàn)代國(guó)家政府管理和我國(guó)改革開放以來(lái)政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)適度地發(fā)展分權(quán)治理。合理分權(quán)是完善政府管理、優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要內(nèi)容，是現(xiàn)代政府的一個(gè)重要特征，是提高政府工作效率的一個(gè)重要手段。任何領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人都不可避免地會(huì)犯錯(cuò)誤，如果要求下級(jí)的言行與上級(jí)一模一樣，用上級(jí)的大腦來(lái)代替下級(jí)的思想，下級(jí)勢(shì)必會(huì)為逃避這種專制壓力而蒙蔽上級(jí)，上級(jí)則勢(shì)必會(huì)因?yàn)樾畔⒐Ｈ⑹д娑ヅ袛嗔?。只有通過(guò)法定的、不可動(dòng)搖的、完善的民主程序，才能達(dá)到?jīng)Q策“科學(xué)化”的效果。

四、提高政府監(jiān)督的有效性

公開透明是服務(wù)型政府的一個(gè)重要特征，是加強(qiáng)政府監(jiān)督的前提條件。行政機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行暢通、監(jiān)督有力的行政管理體制，就應(yīng)當(dāng)走民主化、法制化的行政管理體制改革之路。改革開放以來(lái)，我國(guó)為完善行政管理體制先后進(jìn)行了五次機(jī)構(gòu)改革，使政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧酥卮筮M(jìn)展，但由于公開透明度不夠，改革的效果仍不盡人意，沒有跳出機(jī)構(gòu)“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。新一輪行政管理體制改革雖然在目標(biāo)定位、改革內(nèi)容等方面的科學(xué)化程度有了進(jìn)一步提高，但公開透明度仍然有所不足。行政管理體制改革是我國(guó)社會(huì)主義制度自我完善的長(zhǎng)期任務(wù)，在今后的行政管理體制改革中，應(yīng)當(dāng)像對(duì)待重大立法一樣公開改革草案文本，反復(fù)征求行政機(jī)關(guān)的服務(wù)對(duì)象（全國(guó)人民）和服務(wù)主體（廣大公務(wù)員）的意見，由全國(guó)人大制定相關(guān)法律，若干屆政府分步驟實(shí)施法律，并將機(jī)構(gòu)、職能、人員設(shè)置的決定權(quán)收歸各級(jí)人大常委會(huì)行使，提高行政管理體制改革的有效性、穩(wěn)定性和持續(xù)性。

建設(shè)服務(wù)型政府，還必須加強(qiáng)對(duì)政府的外部監(jiān)督。民主建設(shè)的每一個(gè)進(jìn)步，都會(huì)促使法治的發(fā)展，從而推進(jìn)政府對(duì)服務(wù)職能的切實(shí)履行。政府公共服務(wù)的水平與法制化的程度具有正相關(guān)性。缺乏法治的國(guó)家必然是政府失職、瀆職行為泛濫的地方，也沒有建立服務(wù)型政府的希望。在一個(gè)民主力量孱弱、民主制度衰微的國(guó)家，絕不可能建立完善的服務(wù)型政府。加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督，就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，健全組織法制和程序規(guī)則，保證國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民服務(wù)。

行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督是并行不悖、互相促進(jìn)的。內(nèi)部監(jiān)督具有高效、準(zhǔn)確的特點(diǎn)，是保證政府依法行政的重要手段，外部監(jiān)督往往通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部監(jiān)督除了專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督外，還有綜合部門與業(yè)務(wù)部門之間、業(yè)務(wù)部門相互之間、上下級(jí)部門之間的監(jiān)督，可以說(shuō)，大量的監(jiān)督活動(dòng)是通過(guò)這些內(nèi)部監(jiān)督來(lái)進(jìn)行的?，F(xiàn)階段加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督，就是要以讓人民群眾和服務(wù)對(duì)象滿意為目標(biāo)，以人民群眾和服務(wù)對(duì)象對(duì)政府的評(píng)價(jià)為主要依據(jù)，進(jìn)一步完善監(jiān)督制度，健全監(jiān)督體制，加強(qiáng)監(jiān)督力量，落實(shí)監(jiān)督責(zé)任。行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督具有主體廣泛、影響大等特點(diǎn)，是推動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督、增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的有效性的重要保證，從而也是監(jiān)督的主渠道。外部監(jiān)督包括政黨的監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、社團(tuán)監(jiān)督、公民監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督等。應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)主義民主法治建設(shè)的進(jìn)程，進(jìn)一步確立外部監(jiān)督應(yīng)有的法律地位，拓寬監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，最終使人民群眾對(duì)政府擁有決定性的選擇權(quán)。

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責(zé)任編輯：林墨