無照經(jīng)營的群體環(huán)境

石　龍

早在2004年中央1號文件中就有規(guī)定：“對合法經(jīng)營的農(nóng)村流動性小商小販，除國家另有規(guī)定外，免予工商登記和收取有關(guān)稅費?！笨梢?，對有生存需要的弱勢群體經(jīng)營的小食雜店、小攤點一味取締未必是合法規(guī)范、科學發(fā)展的良方。而無照經(jīng)營有無可能徹底取締?答案也未必是肯定的。

近日，有報道稱在全國產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項整治行動中，上海已經(jīng)徹底解決了無照經(jīng)營問題。

無照經(jīng)營，指違反法律法規(guī)，在尚未擁有合法營業(yè)執(zhí)照或者雖然擁有營業(yè)執(zhí)照但是超出經(jīng)營范圍從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的行為。《無照經(jīng)營查處取締辦法》規(guī)定的無照經(jīng)營行為相對詳細，而《全國產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項整治行動方案》中的“無照經(jīng)營”是狹義的，僅是指“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地及縣城以上城市小食雜店、小攤點”的無照經(jīng)營。這也是下文所要討論的“無照經(jīng)營”。

報道中說，上海徹底解決了無照經(jīng)營問題，而不是徹底取締。兩者有什么區(qū)別呢?我們讓市場來回答。

在市場中，小食雜店、小攤點的無照經(jīng)營有兩種，即“無證(衛(wèi)生許可證)無照”和“有證(衛(wèi)生許可證)無照”。而前者又包括符合衛(wèi)生條件、能夠取得衛(wèi)生許可證和不符合衛(wèi)生條件、不能取得衛(wèi)生許可證兩種情況。

對于有證和符合衛(wèi)生條件但無證的無照經(jīng)營而言，其徹底解決無非是引導其辦證辦照。這種情況在實踐中很少，且不是專項整治行動的重點。對于不符合衛(wèi)生條件、不能取得衛(wèi)生許可證的無照經(jīng)營，既然不能違法地為其辦證辦照，那么所謂的徹底解決也就是徹底取締。實踐中大量存在的是這種情況，因而也是專項整治行動的重點和主體。

有無必要徹底取締

“存在的，就是合理的”，雖然無照經(jīng)營沒有存在的合理性，但是這句話無疑給我們提供了一個分析的切入點——為什么會產(chǎn)生無照經(jīng)營?其現(xiàn)實基礎(chǔ)在哪?

首先在于無照經(jīng)營的主體。目前，我國小食雜店、小攤點的無照經(jīng)營者，大多是下崗工人、失地農(nóng)民、進城務(wù)工的農(nóng)民。這些人的共同特征是社會的弱勢群體，從一定意義上說，經(jīng)營小食雜店、小攤點是他們謀生的基本手段，是他們的生存之需，糊口之要。

其次在于無照經(jīng)營的受眾。從經(jīng)濟學的角度看，無照經(jīng)營的小食雜店、小攤點既然存在，就說明有其存在的市場，有其消費的群體，有其現(xiàn)實的需要。而從實際情況看，下崗工人、失地農(nóng)民、進城務(wù)工的農(nóng)民本身又是這些無照經(jīng)營戶的消費群體。尚且不說徹底取締帶來的各種社會問題，僅僅是弱勢群體的基本利益無法保障，民生無法維系，那么取締無照經(jīng)營以保障民權(quán)的目的就無法達到。

再次在于無照經(jīng)營的產(chǎn)生。據(jù)調(diào)查，各地查處取締的無照經(jīng)營大多涉及前置審批，即無證無照的“無照經(jīng)營”。相對于前置審批費用而言，工商管理費僅僅是九牛一毛；而更嚴重的問題是前置審批條件的繁雜苛刻。

對于小食雜店、小攤點主這些弱勢群體而言，無照經(jīng)營的真正原因在前置審批環(huán)節(jié)，其衛(wèi)生許可證辦理的門檻高、收費高、手續(xù)繁雜、要求嚴苛。

事實上，整齊劃一的衛(wèi)生許可證標準并不適應(yīng)我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的國情。早在2004年的中央1號文件中就有規(guī)定：“對合法經(jīng)營的農(nóng)村流動性小商小販，除國家另有規(guī)定外，免予工商登記和收取有關(guān)稅費?！笨梢姡瑢τ猩嫘枰娜鮿萑后w經(jīng)營的有一定消費市場的小食雜店、小攤點一味取締未必是合法規(guī)范、科學發(fā)展的良方。有無可能徹底取締

退一步說，無照經(jīng)營有沒有可能徹底取締?答案也未必是肯定的。

回答這個問題，首先要看無照經(jīng)營的特點。無照經(jīng)營通常規(guī)模小、商品少、設(shè)備簡單、違法成本低。往往是這邊專項整治剛剛結(jié)束，那邊無照經(jīng)營又死灰復燃。因此，所謂的徹底取締最多也只是一個時點的概念，“野火燒不盡，春風吹又生”。

其次是受執(zhí)法手段匱乏的影響?！稛o照經(jīng)營查處取締辦法》規(guī)定，只有無照經(jīng)營行為危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的，才可以對其予以沒收。因此，實踐中難以沒收小食雜店、小攤點的商品和經(jīng)營中所使用的工具。同時，對于小食雜店、小攤點主這些弱勢群體的罰款，往往是無款可罰?，F(xiàn)階段的無照經(jīng)營具有一定的不可清除性，因而會屢禁不止、屢打不絕。

此外還有變相的無照經(jīng)營。在北京等大城市的一些社區(qū)里，為方便居民生活，許多無照經(jīng)營的小食雜店、小攤點已經(jīng)納入了街道和社區(qū)管理的范疇，工商部門介入困難、甚至不再介入管理。這些無照經(jīng)營已經(jīng)變相為無照卻堂而皇之的“合法經(jīng)營”。另外，大城市的“城中村”里居住著大規(guī)模的外地人口，其吃、住、消費自成體系，無照經(jīng)營的小食雜店、小攤點大量存在，既是經(jīng)營者謀生手段，又是消費者生活所需，僅憑專項整治加以徹底取締，恐怕會事與愿違。

治本之策

總之，對無照經(jīng)營的取締不能“畢其功于專項整治之一役”，而應(yīng)探究治本之策。

首先，科學發(fā)展經(jīng)濟是根本。徹底解決無照經(jīng)營問題，必然會帶來弱勢群體保護、擴大就業(yè)、改善民生等一系列問題。和諧社會的本質(zhì)是以人為本，所謂穩(wěn)定壓倒一切，解決無照經(jīng)營的專項整治不能顧此失彼，不能保障了食品安全，卻忽略了社會弱勢群體的保護。因而從根源上說，還是一個發(fā)展經(jīng)濟的問題，經(jīng)濟是基礎(chǔ)，經(jīng)濟發(fā)展了才能根本上改善民生、保障民權(quán)，才能從根本上減少小食雜店、小攤點的無照經(jīng)營。

其次，行政管理體制改革要加快推進。我們尚且不說小食雜店、小攤點高額的前置審批費用和繁雜苛刻的前置審批條件，給行政相對人帶來了多大的生存障礙，我們只需看看在這場專項整治中，已經(jīng)有多少個政府部門在“大動干戈”：農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、商務(wù)、工商、藥品。

我們無需再從管理學上論證多頭執(zhí)法的低效能與高浪費，只希望隨著十七大提出的“大部委制”行政體制改革的漸行漸近，一個精簡、效能、科學、現(xiàn)代的政府能最大化地加強源頭的制度管理，減少事后的專項整治。

從這個意義上看，上海對無照經(jīng)營的徹底解決與其說是得力于專項整治，不如說是受益于上海經(jīng)濟的發(fā)展、行政的高效。可見，如果不施治本之策，這些成績未必不是過眼云煙，到那時，我們?nèi)匀灰獑枺岸嗌俅螌ｍ椪?，還要重來?”