新公共服務理論視角下的公共行政倫理價值

吳玉良

摘 要：作為在對新公共管理理論批判和反思基礎上發(fā)展起來的一門新的公共行政理論，新公共服務理論充分融合了民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會理論、組織人本主義和新公共行政以及后現(xiàn)代公共行政的基本主張，提出了公共行政的七大理念：服務于公民，而不是服務于顧客；追求公共利益；重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神；思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性；承認責任并不簡單；服務，而不是掌舵；重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。新公共服務理論提倡促進公共服務的尊嚴和價值，將民主、公民權(quán)和公共利益的價值觀重新肯定為公共行政的卓越價值觀，體現(xiàn)了現(xiàn)代公共行政所強調(diào)的以服務和公平為核心的“責任中心主義”道德價值。

關(guān)鍵詞：新公共服務；行政倫理；公共利益

中圖分類號：B82文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)02—0133—04

自20世紀80年代以來，伴隨著西方國家政府重塑運動的興起和發(fā)展，新公共管理在當代公共行政理論與實踐中日益顯現(xiàn)其主導范式的地位。作為傳統(tǒng)公共行政學的一種替代性研究路徑，新公共管理摒棄了傳統(tǒng)政治理論的觀察視角，用市場理念和企業(yè)家精神來重塑行政理念和價值。在追求效率和生產(chǎn)力方面，新公共管理的理念和方案得到了不少的贊成和肯定，但它對于追求何種最終價值卻鮮有興趣。同時，在有力推動西方國家公共行政改革的過程中，新公共管理也暴露出自身難以克服的缺陷。而新公共服務理論正是以美國著名公共行政學家羅伯特?B?登哈特為代表的一批公共行政學者基于對新公共管理理論的反思，特別是針對作為新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論。新公共服務理論高舉公共行政價值追求的旗幟，將管理主義者邊緣化了的公民權(quán)、社會責任、公共利益等價值量度重新置回行政話語的中心。

一、新公共服務理論的思想淵源

登哈特認為，在新公共服務理論的思想來源和概念基礎中，更具有當代性的理論先驅(qū)包括：民主公民權(quán)理論；社區(qū)與公民社會理論；組織人本主義和新公共行政；后現(xiàn)代公共行政。

1．民主公民權(quán)理論

民主和公民權(quán)在近來受到政治理論和社會理論的日益關(guān)注，這兩種理論都提倡再度復興的、更為積極的和更多參與的公民權(quán)。公民權(quán)可以從兩個不同的方面加以界定。比較常見的是將公民權(quán)界定為一種合法的身份，這一定義所關(guān)注的焦點明顯在于法律體系所規(guī)定的公民的權(quán)利和義務。另一種更為寬泛的觀點認為，公民權(quán)涉及的是與個人在某一政治共同體中成員資格的特性有關(guān)的更加一般的若干問題，其中包括諸如公民的權(quán)利和責任，而不論其合法身份如何。按照這種觀點，公民權(quán)涉及的則是個人影響該政治體系的能力，意味著對政治生活的積極參與。新公共服務理論著重關(guān)注的是后一種觀點，也即公民會去做一個民主政體中公民應該做的事情——他們會去管理政府。當他們這樣做的時候，他們不僅會促進社會的進步，而且還會促進他們自己作為積極負責的人健康成長。

2．社區(qū)與公民社會理論

由于社區(qū)意識可能衍生于從鄰里街區(qū)到工作團體等許多不同層次的人類社團，因此其可以在個人與社會之間提供一種有益的中介結(jié)構(gòu)。社區(qū)建立的基礎是關(guān)懷、信任和協(xié)作，社區(qū)的互動本性在個人與集體之間起著調(diào)節(jié)作用，并且使得個人與集體保持一致。社區(qū)猶如實現(xiàn)個人利益的“公民社會”，在這里，公民能夠相互進行一種個人對話和評價，而這正是社區(qū)建設的本質(zhì)和民主的本質(zhì)。社區(qū)又為政府開辟新的對話和討論渠道，進一步推進民主治理問題提供了機會，公共管理者也正在就公民對政府過程的參與而重新界定自己的角色。而且，政府在建立、促進和支持公民與其社區(qū)之間關(guān)系的過程中能夠發(fā)揮一種關(guān)鍵性的作用。

3．組織人本主義與新公共行政

組織人本主義是在反對官僚制組織對人性的禁錮基礎上提出的。許多學者都試圖把它改造成更少地受權(quán)威控制支配并且更加關(guān)注內(nèi)部選民和外部選民需要的組織。他們反對理性模式把組織關(guān)注的焦點集中于人的一致的、可程序化的、有組織的思維活動上。新公共行政學派也強調(diào)需要探索一些新的模式來替代官僚組織模式。這些學者反對這種舊模式使組織成員客觀化和非人格化，并且要求新模式應圍繞著開放性、信任和真誠的溝通來建構(gòu)。公共行政不是中立的，它當然不應該僅根據(jù)效率標準來評價。相反，諸如平等、公平和回應性這樣的概念也應該開始發(fā)揮作用。

4．后現(xiàn)代公共行政

后現(xiàn)代公共行政主要是從研究方法上給予新公共服務以支持。它們是以對實證主義的批評為發(fā)端的。而且，后現(xiàn)代公共行政理論家主要信奉“對話”的理念，信奉公共問題通過對話要比通過“客觀”測量或理性分析更有可能解決的觀念?？煽繉υ挼睦硐氚研姓賳T和公民視為彼此是充分參與的，這種進行協(xié)商和達成共識的最終過程也就是個體隨著自己的參與而彼此相互接洽的過程，在這個過程中，他們充分包含了人類個性的所有方面，他們不僅有理性而且還有經(jīng)驗、直覺和情感。

二、新公共服務理論的基本理念

新公共服務理論有兩個核心主題：促進公共服務的尊嚴和價值；將民主、公民權(quán)和公共利益的價值觀重新肯定為公共行政的卓越價值觀。具體來講，主要包括以下七個方面的基本理念。

1．服務于公民，而不是服務于顧客

“把公民當作顧客”是新公共管理理論的核心理念之一。新公共管理理論看到了政府提供公共服務時的低效和低質(zhì)量，卻忽視了顧客理念凸顯出的公民權(quán)的蒼白。從公民權(quán)角度而言，政府是公民的仆人，公民的需求千差萬別，但只要合理，政府都必須供給；而如果把公民看成是顧客，那么公民只能接受單一的公共服務，多樣化的需求幾乎不可能被滿足。新公共服務理論認為，公共利益產(chǎn)生了關(guān)于價值共享的對話，而不是個體私利的集合。因此，公務員不是對“顧客”的需求做出反應，而是強調(diào)和公民之間建構(gòu)一種協(xié)作與信任關(guān)系。新公共服務認為，扮演著公民角色的人民必須關(guān)注更大的社區(qū)，必須致力于一些超出短期利益之外的問題，并且必須愿意為他們的鄰里和社區(qū)所發(fā)生的事情承擔個人的責任。畢竟，這些都屬于有效且負責的公民權(quán)的規(guī)定要素。另一方面，政府也必須關(guān)注公民的需要和利益。

2．追求公共利益

登哈特指出：“在新公共服務中，公共行政官員不是公共利益的單獨主宰者。相反，公共行政官員應該被視為在一個包括公民、團體、民選代表以及其他機構(gòu)在內(nèi)的更大治理系統(tǒng)中的關(guān)鍵角色?！雹僬娜蝿赵谟诖_保公共利益居于支配地位，確保公共問題的解決方案本身及其產(chǎn)生的過程都符合正義、公正和公平的民主規(guī)范。把政府視為實現(xiàn)諸如公正和公平這種價值的工具，其最重要的含義之一就是政府的目標從根本上不同于企業(yè)的目標。這些差異使得那種僅僅把市場機制和關(guān)于信任的假定用作一種自利算計的觀點至少是可疑的。盡管有特征可以將企業(yè)和政府區(qū)分開，但是，政府增進公共權(quán)和服務于公共利益的責任則是最重要的差異之一，而且是新公共服務的一塊基石。

3．重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神

新公共管理理論認為，政府官員必須具備企業(yè)家精神，從而在各個方面提升績效，包括公共服務供給的績效。但是，新公共服務理論卻認為，行政官員不僅僅提供公共服務，更重要的是他們將日益扮演一種調(diào)解、中介甚或裁判的角色。而且他們依靠的將不再是管理控制的方法，而是促進、當經(jīng)紀人、協(xié)商以及解決沖突的技巧。由此，也必須培育公民的參與能力，使公民在公共服務供給過程中能夠更好地發(fā)表自己的意見，并能夠采取合理和恰當?shù)姆绞脚c其他公民，包括政府官員協(xié)商。而政府正應該在這些地方發(fā)揮更大的作用。

4．思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性

對于公共物品和公共服務來說，一般認為應該由政府供給。新公共管理理論雖然指出政府應該是“掌舵而非劃槳”，但是它的出發(fā)點是如何高效地供給公共物品和公共服務，特別是如何以最小的成本獲取最大的收入。新公共服務理論則側(cè)重于公共物品和公共服務供給的有效性和適用性。在制定公共服務政策以及供給公共服務時，要通過一系列的程序和方式來保證該目的的達成。新公共服務理論設計的路徑是讓公民更好地參與到公共服務的供給過程，包括決策過程和執(zhí)行過程。公務員則由原來的供給者、發(fā)包者變成了公民參與能力的培養(yǎng)者。

5．承認責任并不簡單

新公共管理理論強調(diào)結(jié)果而不關(guān)注過程，把公共服務委托給企業(yè)和社會組織去承擔，因此在考察官員的責任時就會只局限于其是否高效，這縮小了公務員的責任范圍。新公共服務理論認為，責任問題很復雜，它意味著對一個復雜的外部控制網(wǎng)絡中的競爭性規(guī)范和責任進行平衡，它涉及職業(yè)標準、公民仁義君子、道德問題、公法以及最終的公共利益，它承認“做公務員是一項社會需要的、富有挑戰(zhàn)性的，并且有時是英勇的事業(yè)，它意味著要對他人負責，要堅持法律、堅持道德、堅持正義以及堅持責任”②。

6．服務，而不是掌舵

新公共管理理論強調(diào)“掌舵而非劃槳”，也就是說，行政官員們只需要控制公共服務的供給方向，而不用具體承擔供給職能。但是，這將會導致如上面所說的公共服務供給的結(jié)果可能不會被公民所接受的情況。另外，掌舵而非劃槳也使得行政官員的領(lǐng)導只局限于他們自身。因此，重要的不是誰在供給，而在于通過什么樣的方式產(chǎn)生公共服務需求。新公共服務理論認為，領(lǐng)導是一個過程，所有的人都希望能夠參與到領(lǐng)導過程，以滿足自己的需求。由此，他們認為公共領(lǐng)導者需要幫助社區(qū)及其公民認識他們的需要和潛能、整合和表達社區(qū)的愿景以及活躍在任何特定領(lǐng)域的種種組織的愿景、充當行動的觸發(fā)器或促進因素。這些正是公共服務的根本所在。

7．重視人，而不只是重視生產(chǎn)率

新公共管理和傳統(tǒng)的公共行政一樣都把效率放在至高無上的地位。傳統(tǒng)的公共行政只注意到了通過技術(shù)和物質(zhì)的激勵來提高生產(chǎn)率，而忽視了人的作用，特別是下級和公民的參與。新公共管理理論雖然注意到了下級和公民的參與，但是卻把參與放在提高生產(chǎn)率的限域，從而使得人的主體性地位沒有發(fā)揮出來，下級和公民仍然是組織中受控制的對象。新公共服務理論認為，應該給予組織中個體成員的價值和利益以足夠的關(guān)注，才能造就負責任的、投入的并且有公民意識的雇員或公民。

三、新公共服務的“責任中心主義”與す共行政倫理價值基礎重構(gòu)

所謂公共行政倫理，可以概括為公共行政領(lǐng)域的基本倫理維度、公共行政行為的基本道德規(guī)范，以及通過公共行政行為與公共事務所集中體現(xiàn)出來的社會公共倫理精神。行政倫理的價值性不僅在于它為行政主體的道德認知與踐履提供了價值準則，而且從新世紀之初公共行政的發(fā)展趨勢看，它已成為當代公共行政建構(gòu)的基本準則，是現(xiàn)代性公共行政（甚至是后現(xiàn)代行政）建構(gòu)的基本訴求。公共行政經(jīng)過一百多年的發(fā)展，其研究范式經(jīng)歷了從傳統(tǒng)官僚制行政到公共管理，再到新公共服務的轉(zhuǎn)換。這種范式的轉(zhuǎn)換，不僅只是涉及一些新行政方法的實施，而且包括了行政倫理道德價值的轉(zhuǎn)換與更新。新公共服務范式的興起，現(xiàn)代公共行政越來越追求以公平、正義為價值核心的“服務行政”、“責任行政”，要求建立一個以提供更優(yōu)質(zhì)公共服務、承擔更充分公共責任的政府，即現(xiàn)代公共服務型政府。這種理念的轉(zhuǎn)變正是出于對公共行政倫理的強調(diào)與高揚。

就新公共服務的起源、動因及其目標訴求而言，與其說它是一種現(xiàn)代行政范式的探索與建構(gòu)，毋寧說是一種對公共行政倫理價值的重新確認與聲張。“新公共服務不只是最新的管理時尚或者管理技巧。更確切地說，它是對我們是誰以及我們?yōu)樗朔盏脑虻囊环N界定。它是一種對價值觀的根本改造?！雹坌鹿卜詹慌懦狻靶省迸c“經(jīng)濟”作為行政活動的理念支柱的合理性與正當性，但除此之外，主張現(xiàn)代行政還須將“公平”作為“第三個規(guī)范性支柱”④。新公共服務通過對公共行政的服務對象、利益追求、行政原則責任意識、服務原則的理論闡發(fā)，致力于找回由政府所掌舵或劃槳的“船”的“主人”，明確和解決“為誰提高效率”的問題。顯然，新公共服務始于公共服務的概念，而公共服務的概念又是與民主公民權(quán)的責任互相盤繞的，因此，公共服務來源于責任和義務這些公民美德。新公共服務作為建基于公民社會治理模式的行政理念，內(nèi)在地包含著“責任中心主義”的價值目標與愿景。以新公共服務為代表的現(xiàn)代公共行政理論通過對責任、公共利益、公正、公民權(quán)等一系列公共倫理精神的張揚，使其承載著公民社會的基本價值要求，為遭遇“合法性危機”的傳統(tǒng)公共行政重新找回合法性與價值合理性的根基與生成條件。

1．承擔公共責任

“責任是建構(gòu)行政倫理學的關(guān)鍵概念”⑤，“是任何治理過程的基礎”⑥。正是基于這樣的價值論基礎，現(xiàn)代服務行政既承認責任在現(xiàn)代公共治理中的中心地位，又著力構(gòu)建行政責任的實現(xiàn)機制，否定用簡單的效率測量方法和以市場為基礎的標準產(chǎn)生和建立“責任行政”的可能。主張行政責任的實現(xiàn)應基于這樣一種理念，即：公共行政行為主體即便在涉及復雜價值判斷和重疊規(guī)范的情況下也能夠為了公共利益而為公民服務。行政行為不但要符合法律、民主規(guī)范和其他約束條件，而且還要建基于公民授權(quán)、公民參與和公民會話的基礎上解決實際問題、謀求公共利益，從而實現(xiàn)行政主體公民權(quán)和責任意識的建構(gòu)。因此，公共行政責任并非是一個簡單的概念，行政主體應該關(guān)注的不僅僅是市場；他們還應該關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標準以及公民利益。公共責任精神在現(xiàn)代行政理念中的中心地位十分明顯。從微觀層面看，它是行政行為主體自由裁量權(quán)生成與恰當運用的基本前提與保障，是行政倫理作為行政主體自律管理活動的內(nèi)在根據(jù)；從宏觀層面看，它是民主政治時代的公共行政行為合法性的基本前提，是新公共服務擯棄并超越新公共管理理念，扭轉(zhuǎn)公共行政價值異化的切入點。因此，承擔公共責任必然成為現(xiàn)代公共治理與建構(gòu)服務型政府的價值基石。

2．公共利益信仰

盧梭在《社會契約論》中鮮明地指出：“公意”不等于“眾意”，社會的公共利益不等于某局部組織或團體的“共同利益”。因此，政府合法性的最根本的依據(jù)是其是否以公共利益為統(tǒng)治的立場和出發(fā)點，是否以促成公共利益的實現(xiàn)和發(fā)展為宗旨。與傳統(tǒng)公共行政理論和公共管理理論相比，“新公共服務的核心原則之一就是重新肯定公共利益在政府服務中的中心地位”⑦。因此，新公共服務范式更強調(diào)政府及其行政人員對公共利益的態(tài)度，即是否把公共利益作為一種信仰，“一個人能否成為一個合格的行政人員，取決于他能否擁有這種信仰”⑧。公共利益成為公共行政人員的信仰，進入其主觀責任意識，進入其實踐理性，從而成為指導公共行政行為的內(nèi)在動力。公共利益信仰將指導行政人員的道德能力、正義感和責任感，為行政人員提供一種優(yōu)先原則，即在執(zhí)行政策時優(yōu)先考慮公共利益而不是個人利益，從而使行政人員的行為符合社會公眾的期待。

3．維護社會公正

新公共服務對“公民權(quán)”與公共行政的“公共性”性質(zhì)的重新確認與聲張，其實也是對作為公共權(quán)力執(zhí)掌者的行政主體的公正精神的期待與強調(diào)。公共行政的“公共性”性質(zhì)，決定了現(xiàn)代政府的主要職責就是維護和實現(xiàn)社會公平、公正，這是公共行政應然性價值目標，也是新公共服務理念的基本價值訴求?！肮残姓那拜厒兠髦堑剡x擇‘公共行政，而非‘政府行政一詞來表明這一領(lǐng)域的性質(zhì)?！雹嵋虼?，“無論在理論上還是實踐上，公共行政對公平與平等的承諾都應該同效率、經(jīng)濟和效能的承諾同等重要。遵循公平與平等原則能夠把我們時代的人民緊緊聯(lián)系在一起，同時也使我們與未來一代的聯(lián)系更加緊密”⑩?，F(xiàn)代行政的公正精神的彰顯，意味著新公共服務所追求的公民權(quán)的實現(xiàn)；意味著公共行政合法性基礎的重新奠定，它必然要求政府成為“價值的權(quán)威分配者，它所用的不可量化的尺度是正義和社會福利”(11)；意味著行政主體在施政中平等地對待每一位公民的合法權(quán)益，承認所有公民具有平等的權(quán)利，這些權(quán)利并不因公民出身與種族的差異或地位與權(quán)勢的變更而不同；意味著公共物品和公共服務能在不同的公民之間公平地分配，行政行為與公共政策能平等對待不同階層、關(guān)注弱勢、維護正義，不但實現(xiàn)結(jié)果公平而且創(chuàng)造機會公平。

4．公民民主參與

公民社會公共生活的良好秩序除了需要公民強烈的規(guī)則意識和對規(guī)則遵守的自律，還離不開對他者合法利益、行為、個性的尊重。新公共服務對“公民權(quán)”精神高揚，預示著政府和行政人員對公民權(quán)利的尊重，要求公權(quán)力對合法生活方式、個性需要、思想意識的尊重與包容?！八谛浴笔呛蟋F(xiàn)代公共行政的基本特征之一，公共行政的“他在性”包含著“向他者的開放”、“對差異性的偏愛”、“對元敘事的反對”和“對已建立的秩序的顛覆”四個維度，“讓公民介入決策過程對于真正的向他者開放而言還不夠，后者還意味著不僅要讓共同體介入自上而下的計劃實施，而且要讓它去做自己想做的事，甚至當它的愿望與‘來自上面的計劃和行政者的專業(yè)判斷相沖突時”(12)。新公共服務聲張“公民權(quán)”對于公共行政價值實現(xiàn)的根本性意義，必然要求在公共治理中倡導協(xié)商精神處理不同群體與公民的利益需求，強調(diào)公民在公共治理中的主人翁地位，鼓勵社會不同力量參與到提供公共物品與公共服務之中。在新公共服務理論看來，“公共行政官員的作用就是把人們帶到‘桌子旁邊并且以一種承認在一個民主系統(tǒng)中有多種復雜層次的職責、倫理和責任的方式來為公民服務”(13)。認為滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效并且最負責的實施，因此，新公共服務進而呼吁思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性。公民參與社會公共治理，形成公民與政府良性互動，不但能取得公共治理的高績效，而且有助于形成公民的尊嚴、歸屬感、關(guān)心他者和樂善好施的品性，養(yǎng)成良好的公民意識。

5．堅持法治精神

盡管新公共服務突顯了行政主體實現(xiàn)“公共性”價值的道德責任，但它同樣強調(diào)在實現(xiàn)公共服務中的法治基礎。沒有法治，就難以確保新公共服務的有效提供，就無從保證公共行政人員做出符合公共利益的行為，就失去對政府及其行政人員行為責任的考察依據(jù)。公共權(quán)力本身就是一種強制力，具有相對的獨立性和一元性，在行使過程中會有自然腐敗的結(jié)構(gòu)性特征。如果犧牲公共利益的機會成本由于機制的不健全而幾乎可以忽略時，公共行政人員就極易鉆制度的罅隙、僭越法律而謀取個人利益，因此在新公共服務理念中必須堅持法治精神。當然，這并不意味著排斥德治。自由裁量權(quán)與法律之間的空缺即是倫理道德發(fā)揮作用的廣闊空間，法治與德治可以有機地結(jié)合起來。

新公共服務是在以往各種管理模式的基礎上發(fā)展而來的一種真正以公民為本位的政府運作模式。盡管新公共服務從開始之初就給人們規(guī)范層面下一種憲政制度的安排而較少地關(guān)注它在經(jīng)驗層面下效能的追求，但是這并不能否認植根在新公共服務理論之下，隱藏于新公共服務規(guī)范合理性下還有其深層的經(jīng)驗層面的成分，只不過公共服務的這種效能的追求是在追求民主權(quán)利、公共利益、公平公正下的一種效能。

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①②⑥⑦⑧(13)［美］珍妮特?V?登哈特、羅伯特?B?登哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學出版社，2004年，第25、132—133、116、51、62、165頁。

③張康之：《公共行政中的哲學與倫理》，中國人民大學出版社，2004年，第197頁。

④⑨⑩［美］喬治?弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，中國人民大學出版社，2003年，第101、196、204頁。

⑤［美］特里?L?庫珀：《行政倫理學:實現(xiàn)行政責任的途徑》，張秀琴譯，中國人民大學出版社，2001年，第62頁。

(11)［美］R?J?斯蒂爾曼：《公共行政學》（下），李方等譯，中國社會科學出版社，1989年，第434頁。

(12)［美］戴維?約翰?法默爾：《公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代》，吳瓊譯，中國人民大學出版社，2005年，第321頁。

責任編輯：思 齊