反壟斷法執(zhí)行機(jī)構(gòu)比較研究

肖育紅

摘要：隨著反壟斷法的頒布，目前國務(wù)院反壟斷委員會(huì)規(guī)定了由國家發(fā)改委、國家工商總局、商務(wù)部的多部門分別執(zhí)法的格局，這種“三足鼎立”的局勢不利于反壟斷法的統(tǒng)一執(zhí)行。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)精干的、權(quán)威的、能夠執(zhí)法的機(jī)構(gòu)，而不是一個(gè)“戴帽的、協(xié)調(diào)式的、虛設(shè)機(jī)構(gòu)。”國外反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的誕生與發(fā)展已經(jīng)歷了一個(gè)較長的過程，深入比較研究、科學(xué)借鑒國外反壟斷執(zhí)法體制，對(duì)我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建立和完善，必然起到促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：反壟斷；執(zhí)行機(jī)構(gòu)；比較

1國外的執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置

縱觀世界各國的反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，可以將反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)體系分為四種模式“(1)法院與行政主管機(jī)關(guān)并存的法院主導(dǎo)型；(2)兩個(gè)行政主管機(jī)關(guān)并存的行政主導(dǎo)型；(3)國會(huì)制約下的專門化單一機(jī)關(guān)型；(4)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的行政主導(dǎo)型?！?/p>

1.1美國

美國是法院與行政主管機(jī)關(guān)并存的法院主導(dǎo)體制的國家。反托拉斯主要執(zhí)法權(quán)賦予了司法部反托拉斯局(AD)、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(FTC)和州政府，同時(shí)私人也可以提起三部損害賠償。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和司法部反托拉期局以及州政府的執(zhí)法被稱為公共執(zhí)法。而私人在認(rèn)為其受到違反反壟斷法的行為侵害時(shí)，可以向聯(lián)邦法院提起私人訴訟，這也是美國獨(dú)有的反托拉斯程序。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和司法部共同承擔(dān)《謝爾曼法》和《克萊頓法》的執(zhí)法職責(zé)，實(shí)行的是雙軌制執(zhí)法制度。

反托拉斯司的職責(zé)是執(zhí)行謝爾曼法和克萊頓法。它可以提起民事訴訟和刑事訴訟，并對(duì)聯(lián)邦反托拉斯法的刑事規(guī)定享有專屬的起訴權(quán)。反托拉斯司在調(diào)查托拉期案件時(shí)享有廣泛的調(diào)查權(quán)力。它不僅可以要求當(dāng)事人、證人提供有關(guān)資料、證據(jù)，而且有權(quán)向有關(guān)當(dāng)事人簽發(fā)“民事調(diào)查令”，并由法院協(xié)助執(zhí)行，還經(jīng)常與聯(lián)邦調(diào)查局或其他機(jī)構(gòu)合作，以取得有力證據(jù)；經(jīng)法院許可，它還可對(duì)經(jīng)營者進(jìn)行搜查，采取監(jiān)聽等措施。但反托拉斯司只是一個(gè)起訴機(jī)關(guān)，沒有裁決的職能，無權(quán)作出具體的處罰決定。

聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)內(nèi)部設(shè)立了三個(gè)主要職能部門：競爭局、經(jīng)濟(jì)局和消費(fèi)者保護(hù)局。競爭局主要職責(zé)是通過收集情報(bào)對(duì)商業(yè)和貿(mào)易領(lǐng)域中的限制競爭行為進(jìn)行行政干預(yù)為消費(fèi)者尋求民事救濟(jì)。經(jīng)濟(jì)局負(fù)責(zé)調(diào)查，并為聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的活動(dòng)提供咨詢。消費(fèi)者保護(hù)局主要職責(zé)是保護(hù)消費(fèi)者免遭不正當(dāng)?shù)幕蚱垓_性的行為或損害。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的基本職能是制止商業(yè)或貿(mào)易領(lǐng)域的限制競爭和不正當(dāng)競爭行為，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)除行使行政權(quán)外，還享有準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)。行政權(quán)主要包括：對(duì)不正當(dāng)競爭及欺詐行為發(fā)布禁令的權(quán)力、廣泛的調(diào)查權(quán)、詢問權(quán)、與違法行為人簽署“同意令”、行政指導(dǎo)權(quán)等。準(zhǔn)立法權(quán)，即享有國會(huì)授權(quán)的制定與法律具有同等效力的行政規(guī)則和命令的權(quán)力。準(zhǔn)司法權(quán)，即對(duì)具體的違法案件進(jìn)行審理和裁判的權(quán)力，又稱行政裁判權(quán)。聯(lián)邦委員會(huì)在反對(duì)貿(mào)易限制和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的執(zhí)法過程中，“它是作為一個(gè)只能宣布自己裁決的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)來行使職權(quán)的”。一旦提出指控，行政法官就會(huì)處理這個(gè)案件并聽取必要的陳述和審閱有關(guān)文件，然后宣布初步的裁決。

司法部與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)以及州政府的執(zhí)法稱為公共執(zhí)法，在很大程度上相當(dāng)于我國的行政執(zhí)法，例如司法部可以提起刑事訴訟和民事訴訟，但沒有作出處罰決定的權(quán)力，而聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)享有提起民事訴訟的權(quán)力，同時(shí)又有裁決反托拉斯案件的權(quán)力。在某種程序上，它代表了一種復(fù)合的、補(bǔ)充性的執(zhí)法體制，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的合并執(zhí)法程序是對(duì)司法部同類權(quán)力的一個(gè)補(bǔ)充。

司法部與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)職責(zé)劃分：反托拉斯是由聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)與司法部共同承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管制制度實(shí)施職責(zé)的獨(dú)有領(lǐng)域，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)與司法部共同承擔(dān)克萊頓法的執(zhí)法職責(zé)，實(shí)行的是雙軌執(zhí)法的制度，因此，兩家執(zhí)行機(jī)關(guān)的職責(zé)是交叉的，實(shí)際上都可以對(duì)同類的托拉斯行為執(zhí)行。

雖然這兩個(gè)機(jī)構(gòu)經(jīng)過長期的磨合并通過內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以很好地解決執(zhí)法過程中的分工與合作關(guān)系，一般情況下不會(huì)出現(xiàn)相互扯皮的問題。盡管如此，對(duì)于兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間職責(zé)界限的模糊性，仍然受到社會(huì)各界的批評(píng)：

1.2德國

德國是兩個(gè)行政主管機(jī)關(guān)并存的行政主導(dǎo)體制的典型，德國反限制競爭法將反壟斷執(zhí)行機(jī)關(guān)統(tǒng)稱為“卡特爾當(dāng)局，包括聯(lián)邦卡特爾局、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部、州卡特爾局和反壟斷委員會(huì)，是一個(gè)獨(dú)立的聯(lián)邦高級(jí)機(jī)關(guān)，隸屬于經(jīng)濟(jì)部”。經(jīng)濟(jì)部也是獨(dú)立的聯(lián)邦機(jī)關(guān)，隸屬于聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部，其主要職責(zé)是制定包括反壟斷政策在內(nèi)的競爭政策。州卡特爾局隸屬于州政府，負(fù)責(zé)州內(nèi)卡特爾事務(wù)。反壟斷委員會(huì)是獨(dú)立的咨詢機(jī)構(gòu)，它的主要任務(wù)是對(duì)德國企業(yè)的集中化發(fā)展以及企業(yè)合并的情況進(jìn)行定期評(píng)估，評(píng)估報(bào)告通常能夠影響卡特爾法的具體執(zhí)行，而且還能夠影響到聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部的決策。聯(lián)邦卡特爾局有如下權(quán)限：批準(zhǔn)結(jié)構(gòu)危機(jī)卡特爾、出口卡特爾、進(jìn)口卡特爾；監(jiān)督對(duì)出版物的價(jià)格約束是否受到濫用；對(duì)企業(yè)合并進(jìn)行監(jiān)督；當(dāng)限制競爭行為、歧視行為、競爭規(guī)則等影響市場的后果越過了一個(gè)州的領(lǐng)域時(shí)，聯(lián)邦卡特爾局行使其職權(quán)，對(duì)德意志聯(lián)邦鐵路和郵政行使其職權(quán)。

聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部：聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部可就依反限制競爭法應(yīng)作出或不應(yīng)作出處分向聯(lián)邦卡特爾局作一般性指示，但應(yīng)將這些指示在聯(lián)邦公報(bào)上公布，以防止亂加干涉，增加透明度。聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部部長可以根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)批準(zhǔn)已被禁止的卡特爾或合并。

德國反壟斷執(zhí)法體系在特定情況下卡特爾局和經(jīng)濟(jì)部長可共同執(zhí)行反壟斷法，這是德國反壟斷執(zhí)法的重要特點(diǎn)。其特點(diǎn)是便于靈活協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策和競爭政策的關(guān)系，缺點(diǎn)是容易出現(xiàn)權(quán)力交叉沖突。2反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置

在設(shè)置的類型上，有的國家或地區(qū)由一個(gè)機(jī)關(guān)作為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如日本的公平交易委員會(huì)和我國臺(tái)灣地區(qū)的公平交易委員會(huì)。

有的國家則實(shí)行雙軌執(zhí)法制度，由兩個(gè)或者兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)作為反壟斷法執(zhí)行機(jī)構(gòu)，如德國的聯(lián)邦卡特爾局和壟斷委員會(huì)，美國的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和司法部的反托拉斯局。

這兩種體制各有所長，單一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)便于反壟斷權(quán)力集中，處理問題程序簡便，效果迅速，而設(shè)置多個(gè)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)便于擴(kuò)大反壟斷執(zhí)法的活動(dòng)范圍和權(quán)限，加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法力度。

在設(shè)置的級(jí)次上，一般只設(shè)中央、地方兩級(jí)，如美國、德國、俄羅斯的聯(lián)邦和州反壟斷兩級(jí)體制。與只設(shè)全國性執(zhí)行機(jī)構(gòu)相比，兩級(jí)機(jī)構(gòu)可適當(dāng)分散工作量，減少案件積壓，提高辦案效率。另一方面，與按行政級(jí)別層層設(shè)置機(jī)構(gòu)相比，兩級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置則既可以使反壟斷的裁量權(quán)適當(dāng)集中，且大多派出機(jī)構(gòu)職能處于相對(duì)超脫的地位，不會(huì)受到地方政府的人為干預(yù)。

3對(duì)我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的啟示

反壟斷法的目的是維護(hù)自由、保護(hù)競爭，它是競爭政策的一部分。如果一個(gè)國家要以市場機(jī)制作為配置資源的根本手段，這個(gè)國家就得反壟斷，就得制定反壟斷法，就得為企業(yè)營造一個(gè)公平和自由的競爭環(huán)境，而反壟斷法的有效實(shí)施依賴于反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置的有效性。通過上述有關(guān)反壟斷體制設(shè)置的比較，可以看出在確立反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)

及其職權(quán)的過程中，必須兼顧司法與行政的相互制衡性、反壟斷機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨(dú)立性、反壟斷機(jī)構(gòu)運(yùn)行的高效性和協(xié)調(diào)性、人員組成的專家性等這些國際原則，只有這樣才能保證反壟斷法的有效實(shí)施。

總之，各國在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在設(shè)置上的做法并不完全一致，存在著這樣或那樣的差異。但各國的不同做法是在各自制定的歷史條件下，由多種因素所決定的決策者政策選擇的結(jié)果。因此，中國在借鑒這些國家的做法時(shí)必須從自身的實(shí)際出發(fā)，不能盲目移植。

3.1機(jī)構(gòu)法定，運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范

當(dāng)今大多數(shù)國家的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，都是由反壟斷直接規(guī)定的，雖然各國有所差異，但都直接在反壟斷中確立了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位、組織機(jī)構(gòu)、人員構(gòu)成，職權(quán)和保障等組織制度。如美國《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》第一條規(guī)定，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)由五名委員組成，任期第一屆為3至7年，由總統(tǒng)決定，繼后任期均為7年，任職程序由參議院推薦和批準(zhǔn)由總統(tǒng)任命，且總統(tǒng)從5名委員中指定1名為委員會(huì)主席，并對(duì)免職條件做了規(guī)定。第二條則對(duì)委員會(huì)的內(nèi)部人員構(gòu)成及薪金、委員會(huì)的費(fèi)用進(jìn)行了規(guī)定等。其組織機(jī)構(gòu)由3局5室及地方區(qū)辦事處或站構(gòu)成。此后，這些通過專門法律創(chuàng)制反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的模式，無一例外地為建立和完善反壟斷法律制度的國家所效仿，以保障該國反壟斷法的有效實(shí)施。日本的《獨(dú)占禁止法》對(duì)公平交易委員會(huì)的決議方法、人事管理、組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)行使程序，訴訟及工作人員的權(quán)利和義務(wù)等做了嚴(yán)格的規(guī)定，確保公平交易委員會(huì)依法行使職權(quán)和執(zhí)法公正。德國反限制競爭法第二編專門規(guī)定了“聯(lián)邦卡特爾局”，我國臺(tái)灣地區(qū)《公平交易法》第四章專門規(guī)定了“公平交易委員會(huì)”，俄羅斯《關(guān)于競爭和在商品市場中限制壟斷活動(dòng)的法律》總則第三條反壟斷機(jī)構(gòu)和第四章韓國《規(guī)則壟斷與公平交易法》，第九章均對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管轄事務(wù)、構(gòu)成、委員的任期、身份保障等做出明確規(guī)定。執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置法定化可以從根本上防止機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性，使執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地位、組織結(jié)構(gòu)和動(dòng)作程序一步到位，充分適應(yīng)查處壟斷行為的特殊性的要求，使其不會(huì)受到政府或任何其他強(qiáng)制機(jī)構(gòu)等干預(yù)，能夠保證執(zhí)行機(jī)構(gòu)的超然性和獨(dú)立性，有利于反壟斷法切實(shí)、公正地實(shí)行。

3.2精干效能，權(quán)威獨(dú)立

縱觀各國的反壟斷法，雖然機(jī)構(gòu)設(shè)置做法不一致，但在體現(xiàn)精干效能上卻是一致的。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能的宏觀性、高層次性決定了這種機(jī)構(gòu)設(shè)置就不像一般行策機(jī)關(guān)那樣完全按現(xiàn)有的政府層級(jí)從上至下層設(shè)立，而一般集中在中央一級(jí)或中央和地方兩級(jí)。為加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法的權(quán)威性，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的公平競爭，都賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以廣泛的職權(quán)。如美、日等國的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也都具有相當(dāng)獨(dú)立的行政權(quán)?？梢?，雖然各國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有的權(quán)力不盡相同，但一般都注重對(duì)具體的執(zhí)法手段作出強(qiáng)有力的規(guī)定，權(quán)力涉及到制定規(guī)章、調(diào)查、查詢、采用強(qiáng)制措施、受理、審查、決定、處罰、刑事責(zé)任專屬告發(fā)等方面。正由于執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有這樣廣泛的職權(quán)，才使得反壟斷法在國外特別突出而成為經(jīng)濟(jì)法的核心。同時(shí)，各國或地區(qū)也認(rèn)識(shí)到，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法活動(dòng)的高度獨(dú)立性是確保其執(zhí)法公正和有效的關(guān)鍵，因此在制度設(shè)計(jì)上為保證其獨(dú)立性不遺余力。一方面要確保反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不受行政權(quán)力的制約；另一方面都在法律中明確對(duì)反壟斷執(zhí)法人員規(guī)定了從業(yè)禁止條款，防止反壟斷執(zhí)法人員被利益集團(tuán)所控制。美國的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)隸屬總統(tǒng)，委員經(jīng)參議院推薦和批準(zhǔn)，由總統(tǒng)任命，但只對(duì)國會(huì)負(fù)責(zé)，不受總統(tǒng)監(jiān)督。日本的公正交易委員會(huì)雖隸屬內(nèi)閣總理大臣，但委員須經(jīng)議會(huì)同意任命。而德國的聯(lián)邦卡特爾局雖隸屬于聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長，但法律賦予其相對(duì)獨(dú)立性，即對(duì)具體卡特爾案件有獨(dú)立的競爭機(jī)構(gòu)。即是說，聯(lián)邦卡特爾局如同一個(gè)法院，可以獨(dú)立地且不受外界影響地對(duì)卡特爾案件作出裁決，這些裁決是在決議處作出的，決議處于類似于法院的法庭，不管是經(jīng)濟(jì)部長還是其他人都不能對(duì)具體案件發(fā)出指令。

鑒于被公眾稱之為經(jīng)濟(jì)憲法的《反壟斷法》，我們不但要面對(duì)壟斷企業(yè)巨頭們限制競爭行為，還要同政府動(dòng)用公權(quán)限制競爭行為進(jìn)行充分博弈，而且有些案件都是相當(dāng)復(fù)雜，利益斗爭相當(dāng)激烈，調(diào)查核實(shí)難度大，在這種背景下，如果沒有一個(gè)超脫和獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，案件的審理就不可能有公平、公正的結(jié)果。因此，大膽借鑒國外反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，吸取其獨(dú)立性和權(quán)威性的精華，不妨將國家工商總局、商務(wù)部和發(fā)改委三部(局)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，合三為一，單獨(dú)成立一個(gè)超脫性執(zhí)法機(jī)構(gòu)，使之具有準(zhǔn)立法權(quán)、行政權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)。惟此，才能保證反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立和權(quán)威，超越現(xiàn)有的部門利益。