公眾參與式耕地保護探析

內(nèi)容提要：耕地保護問題已成為我國經(jīng)濟、社會和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的重要問題，耕地的數(shù)量和質(zhì)量嚴重關(guān)系到國家的糧食保障和生態(tài)安全。我國目前的耕地保護的嚴峻形勢迫切需要對傳統(tǒng)的耕地保護模式進行變革，探索新的更有效的耕地保護模式，公眾參與式耕地保護模式應(yīng)運而生。文章從公眾參與概念的提出和特點、公眾參與耕地保護的原因、公眾參與耕地保護原則和公眾參與耕地保護的運行機制分析方面對公眾參與式耕地保護進行嘗試性探索。

關(guān)鍵詞：耕地保護；公眾參與

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A文章編號：1003-4161(2008)02-0086-04

近年來，隨著人口的不斷增加，我國的耕地總量卻還在大量減少，人均耕地面積持續(xù)下降。據(jù)2003年全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果，1996年底到2003年的7年間，我國耕地由13 003.85萬公頃減少到12 340萬公頃，耕地凈減少664.63萬公頃，平均每年凈減少94.95萬公頃，其中2003年耕地凈減少量為253.74萬公頃 ［1］，2004年全國耕地又減少了1 200.4萬畝［2］。我國耕地數(shù)量呈銳減趨勢至今仍未得到有效遏制的原因是多方面的，其中耕地保護模式的僵硬與守舊是一個重要方面。雖然2004年我國改革國土資源行政管理體制，對省以下的國土資源行政管理部門實行垂直管理，但此改革遇到了地方政府的種種阻力，對耕地的監(jiān)管和保護未取得預(yù)期效果。黨的十七大提出公民權(quán)利意識和公共參與意識的增強，耕地保護不僅僅是政府的職責(zé)，更是每個社會人應(yīng)盡的義務(wù)，這種義務(wù)不是政府強行分配的，而是市民社會背景下人民的自覺行動，作為耕地保護和公眾的公共參與權(quán)的有益嘗試的公眾參與式耕地保護應(yīng)運而生。

1.公眾參與概念的提出和特點

公眾參與式管理模式最早出現(xiàn)在企業(yè)管理的行為科學(xué)領(lǐng)域。20世紀五六十年代，行為科學(xué)領(lǐng)域的研究者提出員工參與式管理并將其運用在企業(yè)內(nèi)部的小規(guī)模組織領(lǐng)域，期望通過員工參與管理的方法激勵企業(yè)員工，提高決策接受度并灌輸組織目標。1975年加拿大學(xué)者Elder等出版了《環(huán)境管理與公眾參與》文集，專門就加拿大及其各省的環(huán)境法規(guī)和執(zhí)法做出了較全面的回述和評價，重點對環(huán)境政策制定、環(huán)境法的執(zhí)行、環(huán)境計劃和環(huán)境管理中的公眾參與的機會做出了判斷和評價。2001年美國學(xué)者Jonathan提出，環(huán)境保護的一種廉價和綠色的新方法就是引入公眾參與，才是基于市場體制和產(chǎn)權(quán)而非中央計劃和官僚控制的有效公平環(huán)境政策的獲得途徑，這將有助于改善環(huán)保及降低成本［3］。隨著人口的不斷增長以及每個人的商品、資源開發(fā)和消費需求所帶來的越來越大的壓力將嚴重影響人們賴以生活的自然生態(tài)系統(tǒng)和循環(huán)系統(tǒng)，這就要求全社會共同參與來解決各種生態(tài)環(huán)境問題。甚至，有些學(xué)者認為公眾參與已經(jīng)不僅僅停留在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，而是延伸到了政治領(lǐng)域。

雖然公眾參與(Public Participation or Citizen Participation)的概念由來已久，但是學(xué)者的認識卻各不相同。世界銀行認為“參與”是一個過程，通過這一過程利益相關(guān)者(stakeholders)可以共同影響并控制發(fā)展的導(dǎo)向、決策權(quán)和他們所控制的資源［4］。Cahn和Passeff認為市民參與是對權(quán)力的再分配，目的是將目前處于政治經(jīng)濟過程外圍的窮人能夠在將來被吸納到權(quán)力束中［5］。Swell和Coppock認為公眾參與是通過一系列的正規(guī)及非正規(guī)的機制直接使公眾介入決策［6］。Pearse和Stiefel認為公眾參與是人們在給定的社會背景下為了增加對資源及管理部門的控制而進行的有計劃、有組織的努力，他們曾經(jīng)是被排除在資源及管理部門控制之外的群體［7］。Brahman john將參與分為兩類，即“真參與”和“假參與”，前者是當?shù)毓娔苊裰鞯乜刂祈椖康臎Q策權(quán)，后者是項目實施主要依據(jù)外來者事先決定的計劃進行［8］。

綜合以上幾種定義，筆者認為：公眾參與就是各利益群體通過一定的社會機制，使更廣泛意義上的公眾尤其是弱勢群體能夠真正介入到?jīng)Q策制定的整個過程中，實現(xiàn)資源公平、合理配置和有效管理?，F(xiàn)代參與式管理更加強調(diào)過程參與，遠不是早期的決策參與那么簡單;在參與過程中也更重視目標群體的主體地位，注重對參與者賦權(quán)，特別是考慮弱勢群體利益，同時也兼顧到性別敏感性，目的是最大限度地實現(xiàn)群體的自我發(fā)展能力。公共參與式管理的特點是：

1.1 公共參與式管理決策的執(zhí)行力強

公共參與式管理一方面給受影響的人們一個發(fā)表意見的機會，公眾成員可能對決策提供有用的信息，尤其是在某些價值或因素不容易定量表達的時候，決策的執(zhí)行具有高度的承諾性和執(zhí)行力；另一方面，在公共參與式管理中公眾可以清楚地看到，一切問題都已經(jīng)過充分而仔細的考慮，因而有助于加強公眾對該單位及其決策的信心，從而促進公共參與式管理決策的執(zhí)行。

1.2 公共參與式管理決策的創(chuàng)造性強

在公共參與式管理中，由于參與主體的廣泛性，能夠引進許多新觀點和想法，對原有的管理模式進行改造或再造，因而具有很強的創(chuàng)造性。

1.3 公共參與式管理決策的社會責(zé)任感強

公共參與式管理不僅給決策者增加一項責(zé)任，由于要對公眾透明，吸收公眾意見，迫使行政官員必須遵守決策時所需的程序；而且可起到安全閥的作用，可以讓公眾發(fā)泄被掩藏的情緒。

雖然這種管理模式在實踐中已被發(fā)達國家和絕大多數(shù)的發(fā)展中國家所認可并在積極地實踐著。但是由于公共參與式管理可能從參加者那里吸納進許多錯誤信息，可能引進許多新觀點，往往會使問題更加混亂、結(jié)果不能肯定和項目的費用推遲并增加，因此，作為一種新的管理理念和行為模式，參與式管理在理論上還存在著一些爭議。

2.公眾參與耕地保護的原因

傳統(tǒng)耕地保護模式的失靈為參與式耕地保護提供了實踐機會，面對嚴峻的耕地保護形勢，參與式耕地保護可能更有效、更可靠。

2.1 傳統(tǒng)的耕地保護模式對利益相關(guān)者的忽視、特別是對農(nóng)民耕地利益的忽視導(dǎo)致公眾參與的呼聲高漲

Meadows and Robinson(1985)認為社會決策制定失敗的重要原因：即使在科技發(fā)達、工業(yè)化的現(xiàn)代社會，決策制定仍是一種基于不完全信息傳達的“拍腦袋”的模式；即使是對決策者而言，決策的前提假定和推理并不能被檢驗；大部分受到該政策影響的公眾更不清楚這個政策的邏輯；利益相關(guān)者對這些社會政策的邏輯基礎(chǔ)繼續(xù)產(chǎn)生懷疑［9］。同時，越來越多的人認識到公共政策應(yīng)該更有責(zé)任感且能夠反映公眾意志，于是關(guān)于政策制定應(yīng)具有更廣泛公眾基礎(chǔ)的呼聲日益高漲。耕地保護作為目前一個非常重要的問題，提高公眾參與耕地保護政策制定是至關(guān)重要的。因為耕地保護決策通常涉及到社會的根本問題（國家的糧食安全和生態(tài)安全）以及較多的利益相關(guān)者，利益沖突、科學(xué)的不確定性、價值觀的矛盾、生態(tài)系統(tǒng)動力學(xué)、社會動力學(xué)、管理行為學(xué)和人類的發(fā)展等因素都對耕地保護產(chǎn)生著影響，但這些因素對人類尤其是決策者而言尚不清楚。即使這些影響是可以預(yù)測的，關(guān)于耕地管理常常沒有一個明確的、最佳的、科學(xué)的或技術(shù)解決方法的標準、每一種策略都可能導(dǎo)致一種環(huán)境特征的組合，客觀上看，這些特征并無所謂好還是壞，這些特征都能導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)中資源的此消彼長。Dietz and Stern(1995)認為，政策制定者是綜合權(quán)衡社會各種利益后才制定決策的。耕地保護不僅需要對耕地重建和修復(fù)的代價做出科學(xué)判斷，還要進行一個價值判斷，說明這個狀況要比現(xiàn)狀好。這些判斷不僅涉及不同類型耕地資源的優(yōu)先排序，而且要經(jīng)過公眾廣泛持久的討論［10］。William Ruckelshaus認為管理中一直存在的問題不是對專業(yè)知識的缺乏造成的，而是對利益相關(guān)者缺乏關(guān)注造成的［11］。幾乎所有的政策制定者都發(fā)現(xiàn)制定管理決策僅僅依靠科學(xué)是遠遠不夠的，更需要利益相關(guān)者的參與。農(nóng)民是耕地的天然守護者，對耕地的保護從本質(zhì)上說就是要認識到耕地利用的外部經(jīng)濟性，從根本上保護農(nóng)民耕地權(quán)益，補償農(nóng)民耕地的外部經(jīng)濟，補償農(nóng)產(chǎn)品價值的時代不公。新中國成立后，在相當長的一段時期，糧食價格與工業(yè)產(chǎn)品價格的嚴重不公平性，即壓低糧食價格，提高工業(yè)產(chǎn)品的價格，促進了工業(yè)發(fā)展，卻嚴重損害了農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)發(fā)展，這也為耕地保護的農(nóng)民積極性不高埋下了隱患，通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)來補償對耕地保護的危害。

2.2 耕地保護利益的復(fù)雜性使得參與式模式不斷在實踐中完善

耕地保護問題由于糧食安全和生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)變化以及人們價值觀的改變而變得更加紛繁復(fù)雜。Dietz and Stern(1998)提出當人們了解到政策對他們重視事物的影響以后，他們對政策的評價方式也會隨之改變，而他們重視的事物也可能會隨著社會環(huán)境狀況發(fā)生改變［12］。耕地保護沖突便隱藏在這些不同的認識中。耕地保護沖突主要源自不同的利益相關(guān)者，各自持有不同的糧食和生態(tài)管理觀點和目標，他們之間的沖突越來越普遍。在西方國家，國家已經(jīng)明確規(guī)定凡是需要聯(lián)邦援款或其他形式資助的項目都要求公眾參與，不符合國家環(huán)境政策條例的項目必須經(jīng)過公眾聽證，了解公眾對這些項目可能出現(xiàn)問題及對環(huán)境影響的看法［13］。即使在沒有要求公眾參與的情況下，許多機構(gòu)開始認識到，隨著人們經(jīng)驗的積累和日益自信，那種“決策——宣布——辯護(DAD)”的方法并不能長久得到公眾的廣泛支持。頻繁的沖突和公眾的行動導(dǎo)致更多的機構(gòu)開始改變公眾參與方式，Walesh(1999)提出了“公眾——控制——項目(POP)”的參與模式［14］。因為即使做決策時不詢問公眾的意見，他們還是有賴于公眾的同意才可能使決策發(fā)揮效力。為達到耕地保護的目標，需要公眾理解政策的動機，進而支持新政策的實施，而且一些政策還需要利益相關(guān)者改變其行為，比如，要說服開發(fā)商減少土地使用量，提高土地集約利用。雖然可以通過經(jīng)濟刺激手段和法律手段，但如果能夠讓利益相關(guān)者更多地了解問題的原因和政策的影響很可能會使他們自愿支持這些政策，而不是頑固抵抗，這樣有助于提高政策的有效性。

3.公眾參與耕地保護原則

現(xiàn)代參與式管理已經(jīng)更加關(guān)注公眾參與的過程而不僅僅是參與的結(jié)果會對政策帶來多大程度的改進，所以，效果評價視角也應(yīng)轉(zhuǎn)向?qū)⑴c過程的判斷。Lauber and Knuth(1999)曾提出9個判斷參與過程的標準，這些標準可以概括為：足夠的公民參與的機會、接納公民參與的機構(gòu)、公民影響最后決策、機構(gòu)工作人員的知識和素質(zhì)的質(zhì)量、參與者的知識質(zhì)量、完成過程是否有合理數(shù)量的時間、過程是否有合理的完成成本、過程是否導(dǎo)致一個穩(wěn)定的決策、過程是否導(dǎo)致利益群體關(guān)系的改善［15］。其實針對不同的管理目標，評判的具體標準也有差異，但是一些判斷的基本原則是共同的，筆者將其簡要歸納為以下四類原則。在此原則基礎(chǔ)上，可以針對具體的評價內(nèi)容來設(shè)計評價的具體指標。

公平的原則：包括機會公平、規(guī)則公平和分配公平，耕地保護政策的制定是否給公眾提供了足夠的參與機會、公正合理的規(guī)則。首先需要判斷的是究竟誰應(yīng)該成為參與者。有學(xué)者認為應(yīng)該包括重要的利益相關(guān)者，也有學(xué)者認為參與者可以更寬泛一些，筆者認為如果寬泛到全部的利益相關(guān)者是不可能的也是不可取的，但至少應(yīng)該包括持不同態(tài)度的參與者、提供不同類型投資的參與者、傳統(tǒng)的弱勢集團的參與者、持兩種極端觀點的參與者、權(quán)力經(jīng)紀人、能夠阻礙權(quán)力執(zhí)行的參與者。另一個需要關(guān)注的問題是如何使這些利益相關(guān)者參與到?jīng)Q策過程，這是非常困難的。一些公眾不愿意參與管理。一些公眾則不愿意發(fā)表意見。反倒是一些非傳統(tǒng)的利益相關(guān)者特別愿意挑戰(zhàn)參與模式，因為他們尚未建立起與政府機構(gòu)交流的渠道，而這些人可能就是那些重要的參與者，因為他們往往會提出很獨特的見解。這也就需要政府機構(gòu)制定出多元的公眾參與戰(zhàn)略以吸引所有重要的利益相關(guān)者參與其中并發(fā)表意見。

告知原則是指政府管理機構(gòu)應(yīng)該給公眾展示充足的知識和可靠的理由。利益相關(guān)者主要關(guān)心的知識和理由包括管理措施、制訂決策過程的設(shè)計以及最后的決策。政府的管理者需要給公眾提供清晰的制定計劃的原因、決策方案選擇的原因以及獲得一個決策的原因。如果參與者在參加公眾決策會議之前沒有事先獲得充足的信息，那么他們提供的意見就會受到限制。因此，幫助利益群體理解耕地保護沖突和他們所生存的生態(tài)社會十分重要，這需要政府管理信息的透明化。另一個判斷標準是參與者的知識質(zhì)量。參與者的知識質(zhì)量對決策過程也會產(chǎn)生影響，公眾的知識質(zhì)量一般包括技術(shù)知識以及對其他利益群體觀點的理解能力。參與式耕地保護戰(zhàn)略本身就是一種有效的教育工具，它更多地強調(diào)持有不同觀點的利益相關(guān)者之間的互動，當人們被迫與持有不同見解的人進行協(xié)商時，他們必須重新審視自己的判斷和知識，這樣形成的決策才是最好的。

效率的原則是指公眾參與應(yīng)該節(jié)約了時間和成本，使管理效率最高。盡管許多學(xué)者都建議執(zhí)行參與式管理，但卻很少研究參與的效率問題，效率判斷的依據(jù)尚存爭議，不僅僅是簡單的成本收益原則的運用。有學(xué)者就建議公眾會議的焦點應(yīng)該變小一些，這樣會有利于公眾參與效率的最大化；也有學(xué)者認為公眾參與邏輯上的困難可能會對參與的效果帶來很大的不利影響；足夠的便利有助于提高公眾參與的質(zhì)量，這種便利有助于公眾參與過程的效率和巨大的產(chǎn)出效益［16］。所以盡管存在爭議，但參與式管理的效率問題已經(jīng)引起了愈來愈多的關(guān)注和爭議。

持續(xù)性的原則是指耕地保護的決策可以給一些利益相關(guān)者帶來穩(wěn)定的后果，這種后果是否能夠長期維持，不能用短期效果來判斷。這些后果包括利益相關(guān)者參與決策過程；增進人際間的相互關(guān)系；豐富公眾的知識；提高政府解決環(huán)境沖突的能力等等。實際上，這個判斷標準主要是從公眾參與產(chǎn)出(后果)的方面來判斷。

4.公眾參與耕地保護的運行機制分析

4.1 公眾的耕地保護意識的興起

在耕地保護問題上，公眾的環(huán)境耕地保護意識一定程度上也在預(yù)示著人們的耕地保護行為。西方社會在20世紀五六十年代盛行的“物質(zhì)主義”(Materialsm)價值觀，到了70年代開始轉(zhuǎn)向“后物質(zhì)主義”(Post-materialism)觀念。1977年羅納德#8226;英格利哈特第一次提出了后物質(zhì)主義的概念和原則。受物質(zhì)主義觀念的影響，人們極度追求物欲的滿足和金錢，消費主義、物質(zhì)主義成為社會生活的主流;而在后物質(zhì)主義觀念影響下，人們開始關(guān)注非物質(zhì)問題，如環(huán)境問題、安全問題等，他們更強調(diào)生活質(zhì)量、自我實現(xiàn)和公民自由。其中，對生活質(zhì)量以及與人內(nèi)在和外在的生活質(zhì)量相關(guān)的生態(tài)環(huán)境的重視是后物質(zhì)主義價值觀最顯著的特征，這也正體現(xiàn)出后物質(zhì)主義價值觀與綠色思想的淵源。耕地保護不僅具有受糧食安全下的物質(zhì)主義影響，而且越來越多地受生態(tài)安全下的非物質(zhì)主義影響。喚醒公眾的糧食安全意識和生態(tài)環(huán)境意識是公眾參與耕地保護的前提和基礎(chǔ)。而且這種意識的興起，在一定程度上促進了公眾耕地保護權(quán)的產(chǎn)生。

公眾的耕地保護行為不僅要受其環(huán)境意識的影響，也是要以其社會背景為依托才可將意識付諸行動，當然在這個過程中，人所經(jīng)歷的社會背景又影響著個人意識和價值觀的形成，即在“社會人”和“經(jīng)紀人”雙重作用下使人的生態(tài)環(huán)境意識和糧食安全意識逐漸產(chǎn)生和完善起來，共同作用才會形成最終的環(huán)保參與行為。人們在參與生態(tài)環(huán)境保護的過程中又在不斷調(diào)整和完善各自的個別耕地保護意識。所以，耕地保護行為受到耕地保護意識和社會背景交互作用的同時，又在反作用于人們的環(huán)境意識，二者之間是一個相輔相成、相互作用的成長過程。我們知道，單個人的參與行為對于耕地保護而言，幾乎是作用甚微的，而相當多的公眾真正參與到耕地保護中才可實現(xiàn)參與的目標，保證經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 公眾參與耕地保護行為過程

根據(jù)公眾參與耕地保護過程的不同階段，可將公眾參與耕地保護過程分為幾個階段：

第一階段是公眾教育階段。公眾參與到耕地保護宣傳教育活動中，在宣傳的過程中達到自我教育、自我提高的目的。這就需要公眾對耕地保護宣傳抱有積極的熱情，才能夠主動、自覺地來參與到這個學(xué)習(xí)過程中。

第二階段是公眾意識階段。政府通過各種形式的耕地保護知識的普及教育和多種多樣的環(huán)境宣傳活動，使公眾對待已經(jīng)存在的耕地問題有足夠充分的信息和個人判斷，同時相伴而生的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險意識和糧食安全意識也在不斷提高。如我國公眾對糧食保底收購價格聽證的認識、糧食安全意識、生態(tài)環(huán)境惡化問題、耕地退化和侵占問題等。

第三個階段是公眾參與階段。也是意識轉(zhuǎn)化為行為的過程，不論參與的形式如何，但畢竟是一種人的行為，是高于意識領(lǐng)域的耕地保護行為。比如，農(nóng)民自覺加強對耕地投資、堅決抵制非法占用耕地行為、積極舉報違法破壞耕地的現(xiàn)象，企業(yè)盡量集約用地、少占或不占耕地，政府補償農(nóng)民的耕地利用的外部性等。這種參與行為既有自律的行為，也包括他律行為，如發(fā)揮民主監(jiān)督的耕地保護權(quán)利行為。公眾要具備一定的耕地保護知識、法律知識，同時還要有主體性和參政意識，并表現(xiàn)出極強的政治能力。

參與式耕地保護是政府解決耕地保護問題的一種新方法，是對以政府中心的“命令—控制”政策的轉(zhuǎn)變，政府授權(quán)給市民和利益相關(guān)者，使其在計劃和政策的決策過程中扮演一個重要的角色。具體來說就是，通過利益相關(guān)者（包括政府官員、農(nóng)民和其他的利益相關(guān)者）優(yōu)先介入，并參與到項目的計劃、執(zhí)行和評估的整個過程，或者是通過政府管理者匯集公眾意見到項目計劃的不斷完善中，使不同利益相關(guān)者一起工作解決沖突、發(fā)展并達成一致共識的過程。公眾參與耕地保護的過程是一個協(xié)作的過程，這個過程需要依托基層公眾組織和公眾發(fā)起的“草根”協(xié)作，這與非政府組織是密切聯(lián)系的。公眾參與耕地保護的模式雖然在理論和實踐上都不是很成熟，但是公眾參與環(huán)境管理的模式在許多國家正在積極推廣，因為采用這種方法達到了傳統(tǒng)管理方法所無法達到的高效管理。在美國，環(huán)保機構(gòu)(EPA)已經(jīng)通過319補助計劃行動籌集了數(shù)百萬的資金，目的是為流域協(xié)作工程提供資金。俄亥俄、科羅拉多、西弗吉尼亞、華盛頓、加利福尼亞等州已經(jīng)通過技術(shù)援助、資金和個人的供應(yīng)方式促進流域協(xié)作計劃行動的實施。同樣CEM的方法在荷蘭、加拿大、澳洲、英國和東南亞等地也被積極地實踐著。

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［作者簡介］李全慶 （1978-），男，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理專業(yè)博士，徐州工程學(xué)院講師，研究方向：土地法與土地行政。陳利根（1961-），男，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)教授，博導(dǎo)，主要研究方向：土地法與土地行政。

［收稿日期］2007-11-12（責(zé)任編輯：啟方）