我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障問(wèn)題研究

內(nèi)容提要：隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)流動(dòng)人口呈快速增加趨勢(shì)。流動(dòng)人口屬于非技術(shù)性移民，具有低收入、受歧視、高風(fēng)險(xiǎn)、高流動(dòng)性等特征，保障能力較弱。在家庭保障和社區(qū)保障不足以使他們抵御工業(yè)化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)（如工傷、失業(yè)和老齡等），政府應(yīng)該承擔(dān)他們社會(huì)保障的責(zé)任以化解工業(yè)化和城市化中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)流動(dòng)人口的實(shí)際需要，在進(jìn)一步完善現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，提高政策的可操作性，解決他們?cè)诠痛蟛♂t(yī)療等方面的突出問(wèn)題，是構(gòu)建我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障體系的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口；問(wèn)題；社會(huì)保障

中圖分類號(hào)：F824.62文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-4161(2008)02-0118-04

流動(dòng)人口一般指那些在一定時(shí)期離開常住戶口所在地、在另一行政區(qū)域暫時(shí)居住的暫住人口，尤其是以營(yíng)利謀生為目的、自發(fā)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)部門從事經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的城市暫住人口。事實(shí)上，人們經(jīng)常把在某個(gè)地方生活、工作、居住，但沒(méi)有居住地正式戶口的人，都納入了“流動(dòng)人口”這一范疇［1］。目前，農(nóng)民工或稱為“農(nóng)村外出就業(yè)者”是我國(guó)流動(dòng)人口的主流（占70%以上），他們?cè)诔鞘泄ぷ鳌⑸?、居住，從職業(yè)角度講，他們是工人；從身份、戶籍上講，他們是農(nóng)民，且絕大部分處于流動(dòng)不定的狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年農(nóng)民工數(shù)量已有1.14億人，而流動(dòng)人口已達(dá)1.4億。隨著近幾年城鎮(zhèn)化率以每年1個(gè)百分點(diǎn)的速度提高，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度也在加快，流動(dòng)人口呈快速增長(zhǎng)之勢(shì)。但通過(guò)調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，我國(guó)流動(dòng)人口的社會(huì)保障狀況令人擔(dān)憂，社會(huì)保障制度嚴(yán)重滯后，已成為影響人口流動(dòng)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展的制約瓶頸。

1.我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障面臨的突出問(wèn)題

1.1 醫(yī)療保障滯后、流動(dòng)人口的身心健康狀況呈惡化趨勢(shì)

我國(guó)目前醫(yī)療保障體系的覆蓋面十分有限，絕大多數(shù)流動(dòng)人口沒(méi)有醫(yī)療保障。有調(diào)查表明，在外出期間，有36.4%的農(nóng)民工生過(guò)病，他們生病后有59.3%的人沒(méi)有花錢看病而是依仗年輕、體質(zhì)好硬挺過(guò)來(lái)的；另外40.7%的人不得不看病而絕大部分是自費(fèi)，用人單位為他們支付的費(fèi)用不足花費(fèi)的1/12。這就又帶來(lái)了一系列的隱患甚至災(zāi)難，如流動(dòng)人群因私人接生造成大出血、感染、孕產(chǎn)婦和新生兒死亡的發(fā)生率明顯高于其他人群，他們的新生兒計(jì)劃免疫接種率普遍低，政府的公共衛(wèi)生服務(wù)如傳染病監(jiān)測(cè)、預(yù)防、健康教育等難以享受。流動(dòng)人口在城市的居住及生活條件差， 他們往往是傳染性疾病的易感人群，當(dāng)流動(dòng)人口得了傳染性疾病時(shí)， 他們由于沒(méi)有醫(yī)療保障得不到及時(shí)的醫(yī)治，從而導(dǎo)致疾病的迅速擴(kuò)散［2］。在2003年的“非典”肆虐期間，發(fā)生大批流動(dòng)人口返鄉(xiāng)現(xiàn)象，甚至包括已查出有“非典”癥狀的，這就是缺乏醫(yī)療保障導(dǎo)致的極端現(xiàn)象。

多數(shù)流動(dòng)人口尤其是農(nóng)民工受生活條件所限，不潔凈的飲食使他們成為肝病感染的高危人群。工作環(huán)境差、工作時(shí)間長(zhǎng)是影響他們健康的主要原因。由于生活、工作壓力大，社會(huì)地位低，文化生活匱乏，疲憊的身心無(wú)處釋放，多數(shù)農(nóng)民工焦慮、抑郁等心理疾病比較多見(jiàn)。此外，流動(dòng)人口往往是受教育比較少，文化程度低，進(jìn)入城市往往從事繁重的體力勞動(dòng)、技術(shù)含量低的流水作業(yè)，這些工作很多是充滿了危險(xiǎn)和職業(yè)危害，需要在上崗前進(jìn)行培訓(xùn)，但現(xiàn)在大部分用工單位都不重視甚至有意忽略和回避，使他們成為職業(yè)傷害和職業(yè)病的高發(fā)人群；偏重體力付出，而且多是超時(shí)、低報(bào)酬的臟、累、險(xiǎn)、差、高溫、高空、有毒有害的工種崗位，缺少必要的安全衛(wèi)生保護(hù)。這些工作特點(diǎn)直接造成了他們的身體過(guò)度消耗和傷害。長(zhǎng)期處于慢性疲勞狀態(tài)，勞累的工作導(dǎo)致農(nóng)民工易患心血管疾病和膽、肝、腎結(jié)石、高血壓等疾病。

1.2 我國(guó)社會(huì)保障體系對(duì)流動(dòng)人口的覆蓋率很低

經(jīng)過(guò)十幾年的改革，我國(guó)已初步形成了包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)救助和住房保障等多層次的社會(huì)保障體系的框架。但現(xiàn)行社會(huì)保障制度基本上是以城鎮(zhèn)人口為基礎(chǔ)的，對(duì)于流動(dòng)人口的社會(huì)保障基本上處于初步探索階段。絕大部分流動(dòng)的勞動(dòng)力沒(méi)有養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)等基本社會(huì)保障［3］。從社會(huì)保障的主體養(yǎng)老保險(xiǎn)看，只有北京等幾個(gè)城市實(shí)行了面向流動(dòng)人口的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。各城市的制度推行情況看，制度沒(méi)有得到普遍認(rèn)可，存在參保率低、退保率高的現(xiàn)象。作為流動(dòng)人口主體的農(nóng)民工因流動(dòng)性較強(qiáng)而成為社會(huì)保障的一大難題，舒迪等所作的《農(nóng)民工正成為中國(guó)工人階級(jí)的主要力量》調(diào)查顯示，我國(guó)流動(dòng)人口養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、女職工生育保險(xiǎn)的參保率分別只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。而流動(dòng)人口的企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、職工互助合作保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)的參保率就更低，分別只有2.9%、3.1%和5.6%。如此低的社會(huì)各種保險(xiǎn)的參保率，反映出流動(dòng)人口的社會(huì)保障問(wèn)題越來(lái)越突出，給當(dāng)前和未來(lái)的流動(dòng)人口的生活、社會(huì)穩(wěn)定都留下了較大的隱患。盡管我國(guó)已將城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保對(duì)象擴(kuò)大到了靈活就業(yè)人員，但是仍然是主要針對(duì)城鎮(zhèn)職工，對(duì)流動(dòng)人口缺乏針對(duì)性，特別是社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次過(guò)低還不能適應(yīng)這一群體流動(dòng)性強(qiáng)、就業(yè)方式多樣、收入不穩(wěn)定等特征。

1.3 社會(huì)保障制度的缺失使得流動(dòng)人口的諸多權(quán)力無(wú)法得到保障

2004年的中央1號(hào)文件第一次把農(nóng)民工作為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分來(lái)提出。從我國(guó)工業(yè)化與現(xiàn)代史進(jìn)程中看，這是一項(xiàng)重大進(jìn)步，但在農(nóng)民工是不是城市居民這一問(wèn)題上，現(xiàn)有的政策仍是不明確的、模糊的和回避的。與流入地的居民相比，他們的教育水平、勞動(dòng)技能、生活水平、保健意識(shí)等各方面都處于劣勢(shì)地位［4］?，F(xiàn)實(shí)中，這一社會(huì)群體社會(huì)地位低下、得不到應(yīng)有的尊重，無(wú)法獲得公平待遇。他們作為城市中現(xiàn)實(shí)的弱勢(shì)群體，所遇到的困難涉及就業(yè)、勞動(dòng)權(quán)益、公共衛(wèi)生、社區(qū)關(guān)系、居住權(quán)、文化生活等社會(huì)生活的各個(gè)層面。把農(nóng)民工僅看成是一種勞動(dòng)力，“經(jīng)濟(jì)上吸納，社會(huì)上排斥”，將流動(dòng)人口與城市的關(guān)系，簡(jiǎn)化為純粹的一次性勞務(wù)關(guān)系，與社會(huì)單位相聯(lián)系的各種權(quán)利、責(zé)任等都被簡(jiǎn)化。各種肆意侮辱踐踏農(nóng)民工的基本人格和尊嚴(yán)的行為時(shí)有發(fā)生，難以進(jìn)入城市各類保障體系，合法權(quán)益得不到較好的保護(hù)，“強(qiáng)資本弱勞工”現(xiàn)象嚴(yán)重一些企業(yè)將侵犯農(nóng)民工權(quán)益作為一種生存策略或贏利手段。近幾年不斷增長(zhǎng)的流動(dòng)人口工傷事件和理論學(xué)術(shù)界將流動(dòng)人口視為社會(huì)弱勢(shì)群體的事實(shí)，反映了流動(dòng)人口缺乏基本保障的事實(shí)和他們對(duì)社會(huì)保障的訴求。

1.4 社會(huì)保障制度的不健全嚴(yán)重影響了流動(dòng)人口子女的健康及受教育的權(quán)利

隨著20世紀(jì)90年代以后出現(xiàn)的舉家遷移，流動(dòng)兒童呈快速上升趨勢(shì)。而據(jù)不完全調(diào)研發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)兒童在健康保健方面與常住兒童的服務(wù)和待遇有一定差距。由于許多部門對(duì)流動(dòng)人口問(wèn)題認(rèn)識(shí)落后、政策法規(guī)滯后、管理和服務(wù)滯后、衛(wèi)生保健滯后。流動(dòng)人口的建卡率、產(chǎn)前檢查率、住院分娩率及產(chǎn)后訪視率均低于常住人口，流動(dòng)兒童的健康狀況存在一定的問(wèn)題；流動(dòng)少年兒童的義務(wù)教育仍然存在許多問(wèn)題。大量流動(dòng)兒童的涌入給流入地的基礎(chǔ)教育工作增添了巨大的壓力，雖然各地政府已出臺(tái)相關(guān)政策取消借讀費(fèi)，實(shí)行平等收費(fèi)。但在教育資源不足的城市，仍以捐資助學(xué)費(fèi)等名目向?qū)W生收取費(fèi)用，成為流動(dòng)兒童進(jìn)入公立學(xué)校的經(jīng)濟(jì)門檻。隨著流動(dòng)兒童初中入學(xué)和畢業(yè)人數(shù)的快速增長(zhǎng)，他們的升學(xué)去向問(wèn)題也越來(lái)越突出。部分地方的高考政策致使很多初中階段的學(xué)生較早放棄了學(xué)業(yè)進(jìn)入打工行列，導(dǎo)致流動(dòng)兒童少年無(wú)法完成九年義務(wù)教育。

2.我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障制度建設(shè)滯后的原因

2.1 社會(huì)保障體制不完善和執(zhí)法不力

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是城市流動(dòng)人口社會(huì)保障權(quán)缺失的根本原因。根據(jù)穆懷中（1997年）的研究，城市社會(huì)保障水平超出適度上限6%~8%，農(nóng)村低于適度下限5%~6%，二者的差別是很大的。在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，社會(huì)保障的改革思路還是以戶籍為基礎(chǔ)的，于是造成了流動(dòng)人口的社會(huì)保障不在城市而農(nóng)村又無(wú)能力解決他們的社會(huì)保障的困境。其次是執(zhí)法方面的原因。許多城市管理部門對(duì)流動(dòng)人口采取了限制性措施，如以政府文件形式規(guī)定某些工作不能向流動(dòng)人口開放。這些政策規(guī)定不同程度地?fù)p害了流動(dòng)人口的合法權(quán)益，同時(shí)一些維護(hù)城市流動(dòng)人口的法律、法規(guī)得不到很好貫徹執(zhí)行，或是在具體操作時(shí)出現(xiàn)偏差。我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《勞動(dòng)法》、《合同法》等法律、法規(guī)對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益、勞動(dòng)關(guān)系等方面做了明確規(guī)定，但許多單位并不執(zhí)行。導(dǎo)致用人單位不參?；虿唤o流動(dòng)人口買社會(huì)保險(xiǎn)，不與流動(dòng)人口簽訂勞動(dòng)合同、擅自延長(zhǎng)工作時(shí)間，不提供職業(yè)安全防護(hù)措施，同工不同酬、甚至惡意克扣工資等。而地方政府為保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)企業(yè)侵犯勞動(dòng)者權(quán)益的違法行為并沒(méi)有采取真正的有效措施，結(jié)果損害了流動(dòng)人口的合法權(quán)益，包括社會(huì)保障權(quán)益。

2.2 高度流動(dòng)性是建立流動(dòng)人口的社會(huì)保障體系的最大操作障礙

流動(dòng)性強(qiáng)、地區(qū)之間社會(huì)保障制度差異使得短期內(nèi)難以建立統(tǒng)一、完善的流動(dòng)人口社會(huì)保障體系。勞動(dòng)和社會(huì)保障部2004年明確要求各地勞動(dòng)保障部門把與用人單位形成勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員納入醫(yī)療保險(xiǎn)范圍。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工具有很強(qiáng)的流動(dòng)性特征，目前的醫(yī)療保障體制難以將農(nóng)民工納入統(tǒng)一保障體系。具體存在的主要障礙有：第一，戶籍障礙，就每一個(gè)流動(dòng)人口來(lái)講，成為哪個(gè)城市的居民，是否長(zhǎng)期定居在某一個(gè)城市，還是一個(gè)未知數(shù)；第二，執(zhí)法障礙，對(duì)不為農(nóng)民工辦理社會(huì)保險(xiǎn)的用人單位，勞動(dòng)保障部門缺乏強(qiáng)有力的手段加以糾正；第三，管理障礙，管理手段跟不上，網(wǎng)絡(luò)體系不健全；第四，社會(huì)保險(xiǎn)基金沒(méi)有實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的區(qū)域統(tǒng)籌，與農(nóng)民工跨省流動(dòng)就業(yè)存在矛盾，加上城鎮(zhèn)保險(xiǎn)不能和農(nóng)村保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，在一定程度上影響了農(nóng)民工參保。此外，醫(yī)療保險(xiǎn)還有一個(gè)突出問(wèn)題是，在異地就診手續(xù)繁瑣，非常不便。

2.3 流動(dòng)人口與用人單位參保意識(shí)較差

流動(dòng)人口普遍較為年輕，他們一方面認(rèn)為自己年輕無(wú)病，沒(méi)有必要參加醫(yī)療保險(xiǎn)。在社會(huì)保障費(fèi)用由用工單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的情況下，更不愿意繳納參加醫(yī)療保險(xiǎn)的費(fèi)用。多數(shù)農(nóng)民工面對(duì)社會(huì)保障，都會(huì)陷入要“飯碗”還是要保障的困境。他們認(rèn)為，要求加入保險(xiǎn)而被老板解雇則損失更大；也有人認(rèn)為：工作的流動(dòng)性比較大，加入保險(xiǎn)還不如每月增加100元的工資實(shí)惠；許多用工單位不同程度地存在對(duì)流動(dòng)人口的歧視，忽視他們的社會(huì)保障權(quán)益，故意違反國(guó)家政策，將他們長(zhǎng)期排斥在社會(huì)保障之外。企業(yè)則認(rèn)為農(nóng)民工辦醫(yī)療保險(xiǎn)，意味著人力成本要增加8%左右，流動(dòng)人口的低成本優(yōu)勢(shì)就打折扣了。所以，有些地區(qū)靈活就業(yè)人員參加醫(yī)療保險(xiǎn)的辦法未覆蓋流動(dòng)人口，在當(dāng)前企業(yè)用工還不規(guī)范的環(huán)境下，在用工企業(yè)和單位作為流動(dòng)人口醫(yī)保制度執(zhí)行的關(guān)鍵方面，用人單位為降低用工成本會(huì)盡量逃避為流動(dòng)人口繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，即使政府有辦法強(qiáng)制用人單位參保，目前政策的吸引力還不足以吸引流動(dòng)人口主動(dòng)參保，在飯碗與保障的權(quán)衡中取舍中，流動(dòng)人口更多地選擇飯碗而放棄了保障。

2.4 流動(dòng)人口收入水平低以及地方財(cái)力薄弱

總體上看，流動(dòng)人口的收入水平是偏低的。在許多用工企業(yè)了解到，農(nóng)民工工資水平一般只有五六百元，他們作為社會(huì)的困難群體，收入水平低、經(jīng)濟(jì)條件有限。在以自我保障為主、政府財(cái)政支持為輔的世界性社會(huì)保障改革趨勢(shì)下，保障制度的建設(shè)及保障能力均與參保人員的支付能力有密切關(guān)系，收入水平也就成了我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障制度建設(shè)滯后的重要原因。所以，在流動(dòng)人口收入水平不高和地方財(cái)政困難的情況下，必然決定了目前無(wú)法建立城鄉(xiāng)一體化、統(tǒng)籌層次較高的社會(huì)保障體系。

3.建立流動(dòng)人口社會(huì)保障體系的政策建議

3.1 通過(guò)立法和強(qiáng)化執(zhí)法力度保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益

現(xiàn)代社會(huì)保障作為一種以解除國(guó)民生存危機(jī)和保障國(guó)民基本生活為本源職責(zé)的制度安排，應(yīng)該使所有公民享有國(guó)家提供的義務(wù)教育、基本社會(huì)保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生保障等公共服務(wù)，流動(dòng)人口和城鎮(zhèn)常住人口應(yīng)該是平等的。但現(xiàn)有的社會(huì)保障制度并沒(méi)有完全覆蓋流動(dòng)人口。所以，通過(guò)健全法律法規(guī)建立有效的流動(dòng)人口保障機(jī)制，是“以人為本”精神和社會(huì)公正的最好體現(xiàn)。個(gè)別省市先后出臺(tái)了一些地方性法規(guī)（上海出臺(tái)的《流動(dòng)人口衛(wèi)生防疫管理暫行規(guī)定》等），對(duì)我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障立法研究和實(shí)踐都很具借鑒意義。

流動(dòng)人口社會(huì)保障的制度化、法制化，有助于保障流動(dòng)人口基本權(quán)益。政府應(yīng)加強(qiáng)用人單位合同監(jiān)管，督促用人單位嚴(yán)格按合同和國(guó)家法規(guī)，履行出資辦理醫(yī)療保險(xiǎn)的義務(wù)。依法參加醫(yī)療保險(xiǎn)是勞動(dòng)合同中重要條款之一，也是用工單位應(yīng)盡的義務(wù)，農(nóng)民工應(yīng)該享受的權(quán)利之一。但是目前用工單位不簽訂勞動(dòng)合同或者簽訂“霸王合同”、“生死合同”的現(xiàn)象比較普遍，不讓農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)的行為比比皆是；應(yīng)逐步消除戶籍管理制度仍存在的城市和農(nóng)村戶口的二元化管理，流動(dòng)人口的社會(huì)保障體系構(gòu)建中的許多問(wèn)題與現(xiàn)有的戶籍制度密切相關(guān)。對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行修改時(shí)，恢復(fù)關(guān)于公民享有遷徙自由的內(nèi)容，消減戶口的利益分配功能，以恢復(fù)戶籍的本來(lái)面目，努力實(shí)現(xiàn)公民遷徙自由，配套進(jìn)行農(nóng)村的土地制度、城市的勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)福利保障制度的改革，建立健全面向所有公民的平等的勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)和社會(huì)保障體系。

3.2 積極探索和建立適用于流動(dòng)人口的社會(huì)保障體系

對(duì)于流動(dòng)人口的社會(huì)保障，現(xiàn)在的關(guān)鍵是進(jìn)一步完善政策，根據(jù)他們的實(shí)際需要，提高政策的可操作性，首先應(yīng)該解決他們?cè)诠痛蟛♂t(yī)療方面的突出問(wèn)題，然后研究養(yǎng)老等問(wèn)題。

首先，確立強(qiáng)制性工傷保險(xiǎn)制度并將受職業(yè)病危害的人員納入工傷保險(xiǎn)范圍。2004年勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布了《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確了農(nóng)民工同樣享受2004年1月1日開始施行的《工傷保險(xiǎn)條例》的保障。凡是與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工，用人單位必須及時(shí)為他們辦理參加工傷保險(xiǎn)的手續(xù)；其次是醫(yī)療保險(xiǎn)。應(yīng)充分考慮農(nóng)民工所從事的行業(yè)特點(diǎn)和就業(yè)方式，分階段制定出符合農(nóng)民工利益的特殊的社會(huì)保險(xiǎn)政策，逐步解決農(nóng)民工的基本醫(yī)療保障問(wèn)題。農(nóng)民工醫(yī)療保障具有特殊性，對(duì)于該低收入群體，完全依靠其自身的積累比較困難，需要有特殊的政策措施來(lái)引導(dǎo)和激勵(lì)。對(duì)在城市就業(yè)、生活的，應(yīng)以參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)為宜，以保證他們與城鎮(zhèn)職工享受平等的醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)利。而對(duì)收入低或自愿選擇的，也可以讓他們以靈活就業(yè)的方式選擇低繳費(fèi)低待遇的辦法，同時(shí)也為回鄉(xiāng)參加當(dāng)?shù)剞r(nóng)村合作醫(yī)療提供方便；最后，建立流動(dòng)人口大病醫(yī)療保障是當(dāng)務(wù)之急。大病往往會(huì)使其喪失基本的勞動(dòng)能力，失去收入來(lái)源，因病返貧通常影響到農(nóng)村一個(gè)家庭的生存，應(yīng)該為不穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工建立大病醫(yī)療保險(xiǎn)，費(fèi)用由用人單位和農(nóng)民工雙方負(fù)擔(dān)，最終推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度的接軌和社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的接續(xù)。 

逐步建立與流動(dòng)性相適應(yīng)的個(gè)人賬戶式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)體系應(yīng)該適合流動(dòng)人口特點(diǎn)，將他們交納的社會(huì)保險(xiǎn)金以個(gè)人賬戶的形式存在。這些個(gè)人賬戶基金在必要時(shí)可以與城市居民社會(huì)保障體系的基金統(tǒng)籌使用，但一旦個(gè)人需要流動(dòng)時(shí)，個(gè)人賬戶應(yīng)該跟隨他一起流動(dòng)，帶到另外的城市，如果他永久性地回到尚未建立社會(huì)保障體系的原籍地時(shí)，可以一次性地提取現(xiàn)金。我們可將其稱之為流動(dòng)人口“個(gè)人賬戶”的邊際做實(shí)制度，該制度可以解決因流動(dòng)人口的高度流動(dòng)性所帶來(lái)的困難，因而從操作的角度來(lái)看，在實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)更高層次統(tǒng)籌、建立一個(gè)全國(guó)性支撐網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，建立流動(dòng)人口的社會(huì)保障體系是可行的。

3.3 通過(guò)建立完善長(zhǎng)效融資機(jī)制保障流動(dòng)人口的基本權(quán)利

從社會(huì)保障制度的產(chǎn)生與發(fā)展看，政府始終起著決定性作用，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的國(guó)家尤其如此。因?yàn)樵谶@些國(guó)家，權(quán)力中心提供制度安排的能力和愿望是決定制度變遷的主導(dǎo)因素（盧現(xiàn)祥，2003）。我國(guó)財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重及中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重的提高及政府直接投資職能逐步弱化，為政府履行公共財(cái)政職能、建立流動(dòng)人口社會(huì)保障制度提供了財(cái)力基礎(chǔ)。

首先，通過(guò)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)強(qiáng)化流動(dòng)人口公共衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療救助制度。逐步將流動(dòng)人口衛(wèi)生服務(wù)的提供與管理納入到城市衛(wèi)生服務(wù)的管理體系中，政府要重點(diǎn)投入公共衛(wèi)生領(lǐng)域，對(duì)婦幼保健領(lǐng)域?qū)嵤┭a(bǔ)償機(jī)制，要在有限的資源中，盡可能為他們提供更多的衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療保障。當(dāng)前要重點(diǎn)解決的突出問(wèn)題是，提高流動(dòng)人口的計(jì)劃免疫接種率和擴(kuò)大重點(diǎn)人群公共衛(wèi)生服務(wù)的提供、提高住院分娩率、提高重點(diǎn)傳染病的診治率；其次，設(shè)立流動(dòng)人口社會(huì)保障基金。對(duì)流動(dòng)人口突發(fā)的疾病和特困人口的危重疾病予以救助資助。建立流動(dòng)人口大病貧困醫(yī)療救助制度，為貧困流動(dòng)人口提供全面或部分醫(yī)療費(fèi)用的補(bǔ)償或減免，也是一個(gè)不可少的環(huán)節(jié)，這一點(diǎn)對(duì)貧困流動(dòng)人口患重點(diǎn)傳染病的醫(yī)療救助特別重要，可防止他們因經(jīng)濟(jì)困難不去就醫(yī)而導(dǎo)致產(chǎn)生傳染病的擴(kuò)散和流行。

最后，增加政府投入并通過(guò)合理的用工制度保障流動(dòng)人口及其子女受教育的權(quán)利。流動(dòng)人口的素質(zhì)將成為我國(guó)發(fā)展制造業(yè)基地、成為世界制造業(yè)中心的關(guān)鍵。如果他們的基本福利和社會(huì)保障得不到保證，就很難將他們培養(yǎng)為有更高追求、更符合現(xiàn)代化企業(yè)要求的產(chǎn)業(yè)工人。因此，完善流動(dòng)人口的用工制度并加強(qiáng)監(jiān)督管理，真正將《勞動(dòng)法》落實(shí)并保障他們的受教育權(quán)利，還包括流動(dòng)人口子女的受教育權(quán)。在當(dāng)前教育資源有限、大部分地區(qū)無(wú)能力接受流動(dòng)人口子女入學(xué)的情況下，政府必須采取有力措施，加大教育的投資，合理調(diào)配教育資源，保證流動(dòng)人口子女都能接受教育。流入地政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的責(zé)任。對(duì)于財(cái)政負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)，采取省和中央財(cái)政分擔(dān)的辦法來(lái)解決。

3.4 建立與完善流動(dòng)人口社會(huì)保障制度需要注意的幾個(gè)問(wèn)題

首先，流動(dòng)人口社會(huì)保障制度的定位要合理?；谖覈?guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，流動(dòng)人口社會(huì)保障體系建設(shè)也應(yīng)該具有過(guò)渡性，不可能一步到位使所有人都獲得充分的社會(huì)保障。保障制度應(yīng)該保障流動(dòng)人口基本生活，通過(guò)為工業(yè)傷害者提供傷害補(bǔ)償、失業(yè)者和老年人提供收入補(bǔ)償、患病者提供醫(yī)療保障而達(dá)到保障其基本生活的目標(biāo)。

其次，社會(huì)保障水平要適度。企業(yè)是社會(huì)保障資金來(lái)源的主體，企業(yè)繳納社會(huì)保障費(fèi)用，直接影響到企業(yè)的成本和產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。企業(yè)必須在控制企業(yè)成本、保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與承擔(dān)社會(huì)責(zé)任之間尋求平衡。根據(jù)日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家武川正午2003年對(duì)社會(huì)福利費(fèi)增加后日本企業(yè)可能采取的19種行動(dòng)進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)保障費(fèi)率適度、容易被企業(yè)吸收時(shí)，不會(huì)對(duì)企業(yè)成本構(gòu)成壓力，如果社會(huì)保障項(xiàng)目包攬過(guò)多、社會(huì)保障費(fèi)率過(guò)高勢(shì)必造成成本過(guò)高、影響產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，甚至導(dǎo)致失業(yè)水平上升，就違背了建立制度的初衷。流動(dòng)人口社會(huì)保障制度既要提高他們的穩(wěn)定性和素質(zhì)，又不能將社會(huì)保障水平定位太高，以免降低了流動(dòng)人口和我國(guó)制造業(yè)對(duì)就業(yè)崗位的競(jìng)爭(zhēng)力。

再次，建立針對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)保障制度，必須考慮流動(dòng)人口與城鎮(zhèn)居民的不同特點(diǎn)和流動(dòng)人口本身的具體情況采取分類措施。如對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)，則可以先對(duì)包括農(nóng)民工在內(nèi)的流動(dòng)人口進(jìn)行適當(dāng)分類，對(duì)達(dá)到規(guī)定居住年限及有相對(duì)固定住所或單位的流動(dòng)人口，正式納入當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險(xiǎn)體系；對(duì)不符合上述條件的流動(dòng)人口，則有必要根據(jù)制度多元化的原則來(lái)設(shè)計(jì)相關(guān)方案供其選擇，并作為全國(guó)性政策出臺(tái)［5］。

最后，從現(xiàn)實(shí)和可操作性出發(fā)，探索和建立適用于流動(dòng)人口的社會(huì)保障體系。根據(jù)馬斯洛在《人類動(dòng)機(jī)》中提出的需求層次理論，對(duì)安全感的需求是建立在生理需求得到滿足的基礎(chǔ)上。盡管對(duì)社會(huì)保障的需求是一種最基本的安全需求，流動(dòng)人口對(duì)社會(huì)保障的需求不如對(duì)就業(yè)需求強(qiáng)烈，社會(huì)保障制度的建立不能損害就業(yè)。根據(jù)流動(dòng)人口流動(dòng)性強(qiáng)、非正規(guī)就業(yè)者多并處于相對(duì)弱勢(shì)地位的特征，對(duì)社會(huì)保障分類分層，提高其可操作性。對(duì)在城市有穩(wěn)定收入和穩(wěn)定居所的流動(dòng)人口，應(yīng)逐步地接納到城市的社會(huì)保障體系里來(lái)。其突破口在首先確立強(qiáng)制性工傷保險(xiǎn)制度并將受職業(yè)病危害的人員納入工傷保險(xiǎn)范圍；其次是醫(yī)療保險(xiǎn)（重點(diǎn)是大病或疾病住院保障機(jī)制）；第三，對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)救助和社會(huì)福利；最后逐步建立養(yǎng)老保險(xiǎn)和住房保障等項(xiàng)目。

基金項(xiàng)目：本文是山東省社科規(guī)劃項(xiàng)目——我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)融資制度研究（項(xiàng)目編號(hào)05BJZ18）的階段性成果之一

參考文獻(xiàn)：

［1］陳岱孫．中國(guó)經(jīng)濟(jì)百科全書（下）［M］.北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1991：1655．

［2］ 陳愛(ài)云．流動(dòng)人口的社會(huì)保障政策分析［J］．醫(yī)學(xué)與社會(huì)，2006，（4）：8．

［3］［4］符堅(jiān)，吳紅宇．流動(dòng)人口的特征、現(xiàn)存問(wèn)題和公共政策思考［J］．廣東經(jīng)濟(jì)，2006，（3）：35．

［5］陳建華．社會(huì)弱勢(shì)群體社會(huì)保障探析［J］．江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，（3）：31．

［作者簡(jiǎn)介］程昶志（1967-），男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，長(zhǎng)期從事應(yīng)用經(jīng)濟(jì)理論的教學(xué)與研究。

［收稿日期］2007-10-20（責(zé)任編輯：?jiǎn)⒎剑?/p>