制度變遷理論與我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)改革

內(nèi)容提要：在我國(guó)由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老過(guò)渡成為必然，但是，目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)存在嚴(yán)重的制度供給不足。為此，必須以社會(huì)公平為建制理念，以強(qiáng)制性制度變遷為主要方式，重視意識(shí)形態(tài)在制度變遷中的作用，培養(yǎng)公民意識(shí)，廓清政府責(zé)任邊界，克服原有制度路徑依賴，推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度變遷。

關(guān)鍵詞：制度變遷；農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；社會(huì)公平

中圖分類號(hào)：F842-67文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-4161(2008)02-0140-04

1.制度變遷的一般理論

在正統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)中，制度被視為外生的變量，排除于研究視野之外。但是，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究了制度的變遷及其對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展的重要性，為了分析不同的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家從不同的側(cè)面和角度，建立了不同的理論假設(shè)和模型，尤其是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格納斯#8226;諾思，將制度作為內(nèi)生變量運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)研究中去，重新論證了包括產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的制度的作用，極大地發(fā)展了制度變遷理論。他認(rèn)為“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，是決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，它包括制度安排和非正式制度安排”①。制度的替代、轉(zhuǎn)換和交易的過(guò)程就是制度變遷，是一種效益更高的制度代替原有制度的過(guò)程。諾思關(guān)于制度變遷理論的基本假定是：制度變遷的誘致因素在于主體期望獲取最大的潛在利潤(rùn) ② 。所謂“潛在利潤(rùn)”就是“外部利潤(rùn)”，是在已有的制度安排結(jié)構(gòu)中主體無(wú)法獲取的利潤(rùn) ③。只要這種外部利潤(rùn)存在，就表明社會(huì)資源沒(méi)有配置到最佳狀態(tài)。制度作為一種公共品，是由一定的政府或組織生產(chǎn)出來(lái)的，社會(huì)的不斷發(fā)展以及人們理性程度的不斷提高，會(huì)對(duì)于制度的產(chǎn)生提出需求，這就是制度的需求。制度這種資源或者公共品是稀缺的，當(dāng)制度的供給與制度的需求達(dá)到均衡時(shí)，制度是穩(wěn)定的。當(dāng)現(xiàn)有制度供給不能滿足制度的需求時(shí)，就出現(xiàn)了制度供給不足，就要實(shí)行制度變遷，這是制度變遷的原因。

2.我國(guó)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的原因與方式分析

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，是國(guó)家和社會(huì)通過(guò)相應(yīng)的制度安排為勞動(dòng)者解除后顧之憂的一種社會(huì)保險(xiǎn)，它的目的是增強(qiáng)勞動(dòng)者抵御老年風(fēng)險(xiǎn)的能力，同時(shí)彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老的不足，手段則是在勞動(dòng)者退出勞動(dòng)崗位后為其提供相應(yīng)的收入保障④ 。

2.1 我國(guó)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于非均衡狀態(tài)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度供給與需求之間存在巨大的缺口

從制度需求方面看，首先，社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，我國(guó)目前處于從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，這一過(guò)程使農(nóng)業(yè)作為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在國(guó)民生產(chǎn)總值中的比重降低，原先農(nóng)民賴以養(yǎng)老的土地資源所能提供的價(jià)值逐年降低，土地保障功能急劇弱化；其次，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的需要，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與工業(yè)經(jīng)濟(jì)一樣要面臨市場(chǎng)考驗(yàn)，尤其是中國(guó)加入WTO，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)要承受國(guó)際與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)的弱勢(shì)地位更加凸顯，家庭養(yǎng)老功能再次弱化；最后，傳統(tǒng)上農(nóng)民依靠自身或者家庭養(yǎng)老，在自身經(jīng)濟(jì)地位下降的趨勢(shì)下，計(jì)劃生育政策的實(shí)行，又使家庭養(yǎng)老資源減少，家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老過(guò)渡成為大勢(shì)所趨。

從制度供給方面看，盡管我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)初具規(guī)模并正在趨于完善，但是農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度供給基本上處于空白狀態(tài)，制度供給與需求之間出現(xiàn)了非均衡，因此，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷已相當(dāng)迫切。在制度的交替、轉(zhuǎn)換過(guò)程中，采取何種變遷方式，對(duì)于實(shí)現(xiàn)制度變遷至關(guān)重要。林毅夫?qū)⒅贫茸冞w的類型分為兩種，即誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。

2.2 誘致性制度變遷是一群（個(gè)）人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性變遷；強(qiáng)制性制度變遷是指由政府法令引起的變遷⑤誘致性制度變遷要發(fā)生，首先必須具備制度創(chuàng)新的主體，并且該主體具有制度創(chuàng)新的能力與資格。其次，當(dāng)制度創(chuàng)新主體能夠明確預(yù)期制度的變遷有利于他們實(shí)現(xiàn)舊制度框架內(nèi)所不能實(shí)現(xiàn)的利益，即他們能夠預(yù)見(jiàn)到制度變遷的收益大于制度變遷成本時(shí)，才會(huì)有制度變遷的意愿。第三，制度創(chuàng)新主體就制度變遷達(dá)成了一致的意見(jiàn)，能夠采取集體行動(dòng)，即克服了制度變遷中所固有的外部性與“搭便車”問(wèn)題。第四，強(qiáng)大的路徑依賴問(wèn)題被克服。第五，雖然誘致性制度變遷要通過(guò)創(chuàng)新主體的自發(fā)行為來(lái)實(shí)行，但是，其變遷通常也需要政府的行為來(lái)促進(jìn)。因此，誘致性制度變遷發(fā)生還需要得到政府的默許乃至于一心一意的支持，才能獲得成功。

農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不能單純采取誘致性制度變遷的原因在于：第一，制度創(chuàng)新主體農(nóng)民的觀念還沒(méi)有從臣民意識(shí)、農(nóng)民意識(shí)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，與農(nóng)業(yè)社會(huì)相對(duì)應(yīng)的是家庭養(yǎng)老，而工業(yè)社會(huì)則需要實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老。由于社會(huì)意識(shí)形態(tài)的相對(duì)穩(wěn)定性與滯后性，農(nóng)民“公民意識(shí)”、“社會(huì)養(yǎng)老”觀念的形成尚需時(shí)日。即差序格局的意識(shí)形態(tài)影響著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度變遷的發(fā)生⑥。 第二，農(nóng)民缺乏對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷利益的理性預(yù)期，對(duì)于個(gè)人收入延期消費(fèi)的涵義缺乏必要的理解。由于受教育程度偏低，社會(huì)科學(xué)知識(shí)儲(chǔ)備不足，農(nóng)民對(duì)于即將實(shí)現(xiàn)的養(yǎng)老制度變遷所能帶來(lái)的利益缺乏理性的判斷，因此，對(duì)于參與制度變遷缺乏應(yīng)有的熱情與強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)。第三，作為制度創(chuàng)新主體的絕大多數(shù)農(nóng)民不具有制度創(chuàng)新的能力與資格，由于農(nóng)民的生活經(jīng)驗(yàn)不同，知識(shí)儲(chǔ)備不同，所以對(duì)制度變遷的原因、過(guò)程以及結(jié)果的認(rèn)知不同，（為什么要實(shí)現(xiàn)制度變遷？如何實(shí)現(xiàn)？結(jié)果怎樣？）即使部分精英分子對(duì)于養(yǎng)老制度變遷帶來(lái)的利益有理性的預(yù)期，由于談判成本過(guò)高，更難以克服變遷中的“搭便車”行為，絕大多數(shù)人依然很難達(dá)成共識(shí)并采取集體行動(dòng)。第四，利益集團(tuán)利益沖突的存在。制度安排的變遷經(jīng)常在不同選民中重新分配財(cái)富、收入和政治權(quán)力。如果變遷中受損者得不到補(bǔ)償（在大多數(shù)情況下他們確實(shí)得不到補(bǔ)償），他們將明確地反對(duì)變遷⑦ 。因此，對(duì)于農(nóng)民養(yǎng)老制度的變遷是否會(huì)導(dǎo)致其他階層的反對(duì)，也屬未知。第五，官僚機(jī)構(gòu)的存在，政府機(jī)關(guān)中的每一個(gè)官僚機(jī)構(gòu)本身都是理性的個(gè)體。它的利益從來(lái)就沒(méi)有與統(tǒng)治者完全吻合過(guò)……結(jié)果是設(shè)計(jì)成統(tǒng)治者偏好最大化的政策，卻扭曲成官僚機(jī)構(gòu)本身受惠⑧。 第六，政府官員的政績(jī)偏好及任期內(nèi)的短期行為。由于農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不但投入大，周期長(zhǎng)，而且社會(huì)受益不會(huì)在很短的時(shí)期內(nèi)顯現(xiàn)，因此，政府官員缺乏制度創(chuàng)新的激勵(lì)。農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷不能單純依靠誘致性制度變遷，加之我國(guó)傳統(tǒng)上較高的中央集權(quán)程度以及政府較強(qiáng)的公信力使強(qiáng)制性制度變遷方式更為適宜。

2.3 現(xiàn)實(shí)成本與潛在利潤(rùn)分析：制度變遷必須遵循成本—收益比較的原則按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革過(guò)程必然包含幾種成本，新制度的產(chǎn)生必然要受到制度供給約束條件的限制，這些約束條件就構(gòu)成了新制度產(chǎn)生的邊際轉(zhuǎn)換成本，即：新制度設(shè)計(jì)安排費(fèi)用、舊制度消除費(fèi)用、制度變革及其變遷損失費(fèi)用、新制度運(yùn)行成本、隨機(jī)成本等等。直接成本則是加大了農(nóng)村社會(huì)保障在中央、地方財(cái)政中的比例。

當(dāng)社會(huì)成員的合理利益需求不能被制度安排合理地予以保護(hù)的時(shí)候，他們必然會(huì)對(duì)所服從的制度安排產(chǎn)生不滿，當(dāng)這種不滿累積到一定程度時(shí)，他們就會(huì)尋求非制度化的途徑去實(shí)現(xiàn)自己的利益，久而久之，這些非制度化的行為就會(huì)增加統(tǒng)治階級(jí)因此而發(fā)生的統(tǒng)治成本。當(dāng)社會(huì)上人數(shù)最多的階層的利益遭遇不公正待遇時(shí)，就使社會(huì)發(fā)生動(dòng)蕩的機(jī)會(huì)成本大大增加，社會(huì)保障制度天然地具有減少社會(huì)震蕩、從而減少統(tǒng)治成本的功能與作用。具體地說(shuō)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老可以提高政府公信力，維護(hù)社會(huì)公平，緩解城鄉(xiāng)關(guān)系的張力，促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定；啟動(dòng)農(nóng)村市場(chǎng)，刺激消費(fèi)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡發(fā)展；進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；解除農(nóng)民的后顧之憂，更好地貫徹計(jì)劃生育基本國(guó)策 ；培養(yǎng)公民意識(shí)，提高人口素質(zhì)。這是農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的潛在利益。盡管制度變遷的利益是顯而易見(jiàn)的，但是，制度變遷的真正實(shí)現(xiàn)依然存在強(qiáng)烈的路徑依賴。

3.農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的路徑依賴

3.1 目前我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀，以國(guó)家對(duì)公民養(yǎng)老責(zé)任的多少劃分，大致可以分為三個(gè)階梯第一階梯是國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員階層，他們是占有養(yǎng)老保障資源最多的既得利益階層，退休后的養(yǎng)老金替代率為100％，其養(yǎng)老問(wèn)題由政府全額“買單”而個(gè)人無(wú)須繳費(fèi)；近年來(lái)，由于這一階層與其他階層養(yǎng)老待遇的差距越來(lái)越大，拉平差距的呼聲日盛，但積重難返，公務(wù)員、事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革措施千呼萬(wàn)喚出不來(lái)，政府依然全額出資養(yǎng)老。第二階梯是以國(guó)企為主體的職工階層，自《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》頒布實(shí)施以來(lái)，國(guó)家為職工買單而職工無(wú)須繳費(fèi)的歷史宣告結(jié)束，職工開(kāi)始為自己養(yǎng)老部分“買單”；政府承擔(dān)全部責(zé)任的“堅(jiān)冰”首先從國(guó)企被打破。社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合統(tǒng)籌方式的確立，使個(gè)人責(zé)任予以明確化。第三階梯是農(nóng)民階層，《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》中規(guī)定：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在資金籌集上堅(jiān)持以“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家政策扶持”的原則。根據(jù)方案，國(guó)家對(duì)于農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)沒(méi)有直接的資金責(zé)任，除了個(gè)人以外，集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村養(yǎng)老保障中基本的出資對(duì)象，集體補(bǔ)助的來(lái)源有兩個(gè)方面：一是集體積累，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤(rùn)。首先從集體積累來(lái)看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行將農(nóng)民分割為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的個(gè)體，使農(nóng)村的集體名存實(shí)亡，所以很多時(shí)候集體補(bǔ)助難以到位；其次，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來(lái)看，除了南方發(fā)達(dá)地區(qū)以外，全國(guó)大部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)是否盈利以及經(jīng)濟(jì)規(guī)模是否足以支撐農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口，都是屬于不確定的因素。由于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革已經(jīng)使政府資金捉襟見(jiàn)肘，改革的艱巨性使政府對(duì)于農(nóng)民的養(yǎng)老心有余而力不足，因此，農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題就被制度性地一再擱置。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題上，個(gè)人責(zé)任被高度強(qiáng)化而淡化了政府與社會(huì)的責(zé)任。使社會(huì)保險(xiǎn)名不符實(shí)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)強(qiáng)制性制度變遷存在著嚴(yán)重的制度供給不足。

3.2 意識(shí)形態(tài)對(duì)于農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的影響?yīng)ブ贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，人類的經(jīng)濟(jì)行為除了受到正式規(guī)則影響外，還受非正式規(guī)則的約束。非正式規(guī)則通常指的是在社會(huì)歷史發(fā)展和演進(jìn)過(guò)程中自發(fā)形成的、不依賴于人們主觀意志的文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念、行為習(xí)慣、道德規(guī)范以及意識(shí)形態(tài)等，其中，意識(shí)形態(tài)居于核心地位，只有當(dāng)非正式規(guī)則與正式制度相兼容的時(shí)候，才能盡可能降低制度變遷的成本，促使制度變遷發(fā)生。農(nóng)村低效的養(yǎng)老制度之所以能夠長(zhǎng)期延續(xù)，原因在于統(tǒng)治者的政績(jī)偏好和有限理性、意識(shí)形態(tài)剛性、官僚政治、利益集團(tuán)沖突以及社會(huì)科學(xué)知識(shí)的局限。因?yàn)橐庾R(shí)形態(tài)是能夠產(chǎn)生極大外部性的人力資本。對(duì)現(xiàn)行制度合乎義理性的意識(shí)形態(tài)信念，能淡化機(jī)會(huì)主義行為 ⑨。

在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面主要存在以下幾種觀念，阻礙著我國(guó)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷。首先是部分學(xué)者以建國(guó)以來(lái)中國(guó)政府對(duì)于農(nóng)民沒(méi)有養(yǎng)老的承諾為理由，進(jìn)而認(rèn)為目前解決農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題并非當(dāng)務(wù)之急。其次，認(rèn)為社會(huì)保障領(lǐng)域內(nèi)依然以效率優(yōu)先為價(jià)值理念，由于農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的價(jià)值比重發(fā)生傾斜，進(jìn)而認(rèn)為解決農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。第三，認(rèn)為農(nóng)民人口眾多，全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，城鎮(zhèn)社會(huì)保障已經(jīng)使國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)，如果再建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，將會(huì)拖垮國(guó)家的財(cái)政。第四，就農(nóng)民自身而言，由于其有限理性，對(duì)于社會(huì)保障的本質(zhì)缺乏認(rèn)知與認(rèn)同，依然延續(xù)了“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，進(jìn)而對(duì)于參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度創(chuàng)新缺乏應(yīng)有的熱情和強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)。第五，由于農(nóng)民是歷來(lái)受到政府社會(huì)保障庇護(hù)最少的階層，由于路徑依賴，在許多人的心目中也形成了強(qiáng)烈的思維定式，認(rèn)為農(nóng)民的家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老似乎是天經(jīng)地義的。正是由于以上觀念意識(shí)的存在，與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的需要的極不兼容，導(dǎo)致了在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷方面缺乏意識(shí)形態(tài)激勵(lì)，進(jìn)而延緩了這一制度變遷的進(jìn)程。

4.加快農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的思考

4.1 確立社會(huì)公平的建制理念，加快社會(huì)保障理念和社會(huì)意識(shí)的變遷重視意識(shí)形態(tài)在制度變遷理論中的特殊作用。意識(shí)形態(tài)在制度變遷中既有約束作用，又有促進(jìn)作用。主要表現(xiàn)在既得利益階層為了維護(hù)自身利益，必然試圖維護(hù)現(xiàn)有制度，進(jìn)而對(duì)制度變遷持反對(duì)態(tài)度。對(duì)此，政府要通過(guò)向意識(shí)形態(tài)教育投資來(lái)對(duì)個(gè)人意識(shí)形態(tài)資本積累進(jìn)行補(bǔ)貼，加強(qiáng)思想政治教育工作，倡導(dǎo)社會(huì)公平與正義等觀念，因?yàn)橹挥性谡_的建制理念引導(dǎo)下，一項(xiàng)制度才不至于偏離社會(huì)公正，不至于迷失人類的終極價(jià)值關(guān)懷。提高各利益集團(tuán)對(duì)新制度的理解力與支持力。而農(nóng)民階層，由于是新制度變遷的較大受益者，將是新生的改革力量，政府應(yīng)該注重培養(yǎng)這種新生的改革力量，培養(yǎng)公民意識(shí)，消除原有制度意識(shí)的路徑依賴。一旦政府制度變遷的意圖為大多數(shù)人所接受，就可以大大降低該制度推廣的成本。

目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架中，政府公務(wù)員階層由于是既得利益階層，在原有制度設(shè)計(jì)中由于得到過(guò)于優(yōu)厚的保障待遇因而認(rèn)為天經(jīng)地義，而農(nóng)民階層由于在原有的制度框架內(nèi)沒(méi)有得到制度庇護(hù)進(jìn)而也被認(rèn)為理所當(dāng)然。這種觀念意識(shí)的巨大差距成為原有制度框架難以打破的強(qiáng)大的理念束縛。因此，其一，無(wú)論是農(nóng)民還是市民，他們需要確立的是“公民意識(shí)”而不是“農(nóng)民意識(shí)”、“市民意識(shí)”。養(yǎng)老保險(xiǎn)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，而決非城鎮(zhèn)居民所獨(dú)享的專利。其二，公民，就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中權(quán)利義務(wù)角度而言，不僅僅意味著享受一定的權(quán)利，同時(shí)意味著承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，只有在履行了一定的義務(wù)的時(shí)候，才能更好地享受權(quán)利。權(quán)利與義務(wù)向來(lái)是對(duì)等的，既沒(méi)有只有權(quán)利的義務(wù)，同樣也沒(méi)有只有義務(wù)的權(quán)利。其三，當(dāng)原有制度安排使權(quán)利與義務(wù)發(fā)生傾斜時(shí)，政府的責(zé)任和義務(wù)就是實(shí)現(xiàn)制度變遷，對(duì)原有制度框架進(jìn)行調(diào)整。就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，農(nóng)民同樣地甚至于過(guò)多地為國(guó)家建設(shè)承擔(dān)了義務(wù)而沒(méi)有享受到應(yīng)有的權(quán)利，因此有必要進(jìn)行 “反哺”。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為，意識(shí)形態(tài)是能產(chǎn)生極大外部效果的人力資本。因此，政府需要通過(guò)意識(shí)形態(tài)教育投資來(lái)對(duì)個(gè)人意識(shí)形態(tài)資本積累進(jìn)行補(bǔ)貼。必須更新觀念，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保障不能僅僅被當(dāng)作國(guó)有企業(yè)改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的配套措施，而是一項(xiàng)保障全體社會(huì)成員共享人類文明的基本社會(huì)制度，制度變遷的價(jià)值緯度是社會(huì)公平與正義。

4.2 合理界定政府責(zé)任，堅(jiān)持政府主導(dǎo)的發(fā)展趨勢(shì)對(duì)于我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，不僅存在著在農(nóng)村建立新的養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)從家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老的過(guò)渡的制度變遷，而且意味著完善城鎮(zhèn)原有的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，糾正政府在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的責(zé)任越位與缺位。首先，由于農(nóng)村誘致性制度變遷的主體資格缺位，應(yīng)發(fā)揮政府在制度變遷中的主導(dǎo)作用，以強(qiáng)制性制度變遷方式為主，所以，政府必須承擔(dān)以下責(zé)任，一是新制度設(shè)計(jì)責(zé)任；二是立法與行政監(jiān)管責(zé)任；三是承擔(dān)制度轉(zhuǎn)軌責(zé)任，承擔(dān)舊制度遺留下來(lái)的“隱性債務(wù)”。四是承擔(dān)新制度的運(yùn)行成本，即現(xiàn)代社會(huì)保障制度改革中個(gè)人、單位、政府的三方責(zé)任，政府必須履行到位。其次，明確個(gè)人責(zé)任，除政府和企業(yè)外，個(gè)人也應(yīng)該為自己的養(yǎng)老承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，因此，個(gè)人繳費(fèi)責(zé)任的明確化，增強(qiáng)公民的自我保障意識(shí)與個(gè)人責(zé)任意識(shí)。

在這個(gè)過(guò)程中，無(wú)論是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)還是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，都要廓清政府、單位以及個(gè)人的責(zé)任邊界，既不能重蹈國(guó)家責(zé)任過(guò)于慷慨而不堪重負(fù)的覆轍，也不能使大部分社會(huì)成員被排斥于制度之外而使社會(huì)顯失公平，同時(shí)也要強(qiáng)調(diào)個(gè)人的自我保障意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。

4.3 克服原有的路徑依賴，建立農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)之所以長(zhǎng)期以來(lái)處于低效率的鎖定狀態(tài)，很大程度上是由于對(duì)原有制度的路徑依賴，路徑依賴會(huì)將新制度牽引到舊的道路上來(lái)，甚至于使舊制度成為新制度的變種。而路徑依賴的原因很大程度上是由于農(nóng)民一直缺乏一個(gè)維護(hù)自身權(quán)利、整合社會(huì)利益的組織，強(qiáng)有力的利益集團(tuán)在制度變遷中可以起到引領(lǐng)與主導(dǎo)的作用，將加速制度變遷的進(jìn)程。作為人數(shù)最多的階層，卻又是最為分散的階層，農(nóng)民缺乏與政府及其他利益階層談判的組織。在政治參與和利益表達(dá)方面，農(nóng)民階層出現(xiàn)了主體性缺位。因此，應(yīng)該努力培養(yǎng)一種社會(huì)利益協(xié)商、整合組織。以宣傳黨和國(guó)家的政策、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、維持社會(huì)穩(wěn)定為宗旨，讓農(nóng)民積極參政議政，表達(dá)合法的利益要求，以此緩解農(nóng)民與各利益階層之間的張力。使這個(gè)農(nóng)民利益整合和表達(dá)組織成為與政府溝通、協(xié)商的政治參與組織。以此克服農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷中的路徑依賴，加速制度變遷的進(jìn)程。

胡錦濤在黨的十六屆四中全會(huì)上提出了“兩個(gè)趨向”的重要論斷， 即“在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后， 工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村， 實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展， 也是帶有普遍性的趨向?！眱蓚€(gè)趨向論斷的提出，給農(nóng)村社會(huì)發(fā)展以及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷提供了前所未有的歷史機(jī)遇。由于農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)尚處于制度初創(chuàng)階段，面臨著既無(wú)制度安排，又無(wú)固定資金支持的窘境，因此，更新觀念，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加大制度性反哺力度，克服原有的路徑依賴，應(yīng)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的關(guān)鍵所在。在新的歷史基點(diǎn)上，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與城市居民的實(shí)質(zhì)性社會(huì)公平，這是社會(huì)保障制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。

注 釋：

①②③道格拉斯.Ｃ.諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效［M］.上海：上海三聯(lián)書(shū)店，5-13，7-19.

④鄭功成.社會(huì)保障學(xué)［M］.北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社.2005:300.

⑤⑦⑧⑨林毅夫.關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論:誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷［A］.陳昕主編.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派文集［C］.374，399，382.

⑥王曉潔.農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷分析［J］.經(jīng)濟(jì)與管理，2006，(06).

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［作者簡(jiǎn)介］徐瑞仙（1971-），女，天水師范學(xué)院講師，碩士，研究方向：社會(huì)保障。

［收稿日期］2008-01-19（責(zé)任編輯：梅文）