貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的實踐與思考

內(nèi)容提要：本文以貧困地區(qū)甘肅省隴南市為樣本，分析其從1985年至2005年扶貧開發(fā)的發(fā)展歷程。實踐證明，中國貧困地區(qū)的反貧困戰(zhàn)略是成功的，經(jīng)過20年的扶貧開發(fā)，貧困地區(qū)取得了巨大成就，但同時也暴露出國家扶貧政策的一些不足與問題，需加以不斷完善。

關鍵詞：貧困地區(qū)；隴南市；扶貧開發(fā)

中圖分類號：F124.7文獻標識碼：A文章編號：1003-4161(2008)02-0104-05

我國于上世紀80年代中期開始了扶持貧困地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)，以成立權威性的中央扶貧機構——國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組為標志，以向貧困地區(qū)輸入資金與資源為特征的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略迅速在全國貧困地區(qū)推行開來。經(jīng)過20年的扶貧開發(fā)，我國扶貧開發(fā)取得了巨大成就，但也存在著一些不足。綜合分析、研究中國貧困地區(qū)的發(fā)展道路及其由此而形成的貧困地區(qū)的反貧困路徑，對于全面總結(jié)中國反貧困戰(zhàn)略實踐的歷史經(jīng)驗和進一步推動貧困地區(qū)的資源開發(fā)、經(jīng)濟社會發(fā)展無疑具有重要的理論意義和實踐意義。

隴南市位于甘肅省東南部，地處秦巴山區(qū)貧困帶，是甘肅省最貧困的地區(qū)，也是中國最為貧困的地區(qū)之一。20年來，隴南市在扶貧開發(fā)上取得了許多中國貧困地區(qū)反貧困的共同成就，同時也存在許多突出的矛盾和問題，考察隴南市扶貧開發(fā)20年間的資金來源，建設投向以及所產(chǎn)生的社會效益，對于剖析中國扶貧政策的績效具有典型性。

1、貧困特征及歸因分析

隴南市共轄一區(qū)八縣，195個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，3237個村，總?cè)丝讵?72.49萬人，其中農(nóng)業(yè)人口占到86%，境內(nèi)有漢、回、滿、藏、壯等多個民族居住。截至2005年，全市有7個縣、181個鄉(xiāng)、2217個村被列為扶貧開發(fā)工作的重點，其中，鄉(xiāng)、村數(shù)量分別占到全省扶貧重點鄉(xiāng)、村總數(shù)的24.37%、30.41%，是全省扶貧開發(fā)工作任務最重的地區(qū)；貧困人口89.7萬人，占全省貧困人口總量的17.8%，貧困人口數(shù)量居全省最多；其中，絕對貧困人口30.04萬人，占全省絕對貧困人口的20.22%，數(shù)量比重居全省最大；農(nóng)民人均純收入1353元，居全省最后。

全市整體貧困類型屬于受資源約束、基礎設施約束、區(qū)位約束、科教文化約束等綜合型制約因素導致的綜合性貧困?？疾祀]南市貧困狀況，其主要特征有：

1.1 貧困普遍

目前，隴南市貧困發(fā)生率為32.92%，全市九縣（區(qū)）中，有七個縣（區(qū)）被列為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，有扶貧重點鄉(xiāng)181個、重點村2217個，分別占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的92.8%，行政村總數(shù)的68.5%。類似于發(fā)達地區(qū)的貧困是插花性貧困，隴南市的富裕基本上屬于插花性富裕。

1.2 貧困程度深

2005年，全市絕對貧困人口有30.04萬人，占貧困人口的33.5%；農(nóng)村飲水困難人數(shù)達80.49萬人，占農(nóng)村貧困人口的89.7%，貧困人口幾乎均有不同程度的飲水困難；不通公路的村740個，占行政村總數(shù)的30.42%；農(nóng)民人均灌溉面積為0.33畝，僅占農(nóng)民人均耕地面積的17.9%。貧困程度深還進一步表現(xiàn)在扶貧重點鄉(xiāng)的各項指標中，如表1，農(nóng)民人均純收入僅為1024元，比全市平均水平低329元，比全省農(nóng)民人均純收入低956元；農(nóng)民人均糧食產(chǎn)量259公斤，比全市人均量低66公斤；農(nóng)民人均灌溉面積0.25畝，比全市人均占有量少0.08畝，人民生存條件更為艱苦，自然環(huán)境更為惡劣。據(jù)資料統(tǒng)計，隴南市有近60萬人居住在泥石流及滑坡等地質(zhì)災害區(qū)，有30萬人居住在林緣生態(tài)脆弱區(qū)，飲水條件差、教育、衛(wèi)生等公共設施配備空缺，生存環(huán)境惡劣，貧困程度深。

1.3 貧困人口的分布與地域自然條件具有明顯相關性

隴南市氣候呈北亞熱帶、暖溫帶、中溫帶三大類型。北亞熱帶區(qū)耕地面積約200萬畝，屬一年兩熟或兩年三熟農(nóng)業(yè)區(qū)，區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)條件好，土地產(chǎn)出高，群眾生活相對穩(wěn)定。暖溫帶區(qū)包括全市的中部、東部、及南部的廣大地區(qū)，海拔在1100—2000米之間，耕地面積約為150萬畝，為三年四熟農(nóng)業(yè)區(qū)，區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)設施配套相對滯后，交通條件較差，生態(tài)環(huán)境脆弱，是自然災害多發(fā)區(qū)和部分貧困人口生存區(qū)。中溫帶區(qū)包括全市的北部和西部地區(qū)，海拔一般在2000米以上，年最低氣溫在-20℃以下，耕地面積約100萬畝左右，為一年一熟，三年兩熟農(nóng)業(yè)區(qū)，區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)條件差，教育、衛(wèi)生、交通、供電等公共設施配備不能為群眾提供最基本的服務，多為喪失基本生存條件區(qū)域及冰雹多發(fā)區(qū)，是全市貧困人口集中區(qū)。

1.4 區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟生產(chǎn)單一

具體表現(xiàn)在經(jīng)濟結(jié)構穩(wěn)定，經(jīng)濟關系封閉，生活來源單一，是一種以種植業(yè)為主，自給自足的生產(chǎn)生活方式。如表2，近幾年，全市種植業(yè)一直占農(nóng)業(yè)結(jié)構的六成以上，糧食作物的種植占到八成以上，人們的經(jīng)濟活動也主要以農(nóng)業(yè)為主。在大多數(shù)貧困地區(qū)，由于交通不便，山高坡陡，牲畜是唯一的生產(chǎn)工具，落后的生產(chǎn)手段，幾十年不變的生產(chǎn)方式，被動地依賴自然界的施舍，自然經(jīng)濟基礎根深蒂固，致使貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展長時間處于徘徊狀態(tài)。

1.5 脫貧人口不穩(wěn)定

2005年，隴南市的返貧率為25%，返貧率高，脫貧人口不穩(wěn)定，使全市扶貧開發(fā)工作呈現(xiàn)出豐年見大效、常年見微效、災年失效返貧的波動式局面。究其原因，除受自然、經(jīng)濟等客觀條件影響外，貧困線的低標準，是造成脫貧人口不穩(wěn)定的主要原因。2005年，隴南市平均農(nóng)村貧困標準線是865元，除經(jīng)濟發(fā)展狀況較好的3個縣的貧困線標準在900元以上，其余6個縣的貧困標準線均在675元以下，這與國家統(tǒng)計局測算的農(nóng)村944元的低收入標準和農(nóng)村683元的貧困標準相比較低，更低于國際1天1美元的貧困標準⑤。由于扶貧開發(fā)層次低，且低標準地解決了溫飽，致使貧困人口抵御風險能力差，還未形成自我“造血”的能力，加上缺乏社會保障機制，一旦遇到天災人禍、經(jīng)濟波動等，剛解決溫飽的農(nóng)戶就會重歸貧困，同時也使扶貧成本加大。

基于貧困現(xiàn)狀，一般來說，影響貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的因素主要可分為導致型和障礙性因素兩大類。

導致型因素，即導致貧困的主要原因，是貧困成因的主要因素，多具客觀性。隴南市先天的自然地理條件，山地多、平川少，人均耕地面積小，而現(xiàn)有耕地中僅19%發(fā)展為水澆地，其余均為山地，中低產(chǎn)田占耕地比重大，導致人類生存空間狹窄；還有一部分地區(qū)是旱、澇、洪等自然災害頻繁區(qū)，生存條件脆弱，人們?nèi)狈镜纳顥l件，甚至出現(xiàn)一方水土養(yǎng)活不了一方人的現(xiàn)象。這些地方的貧困主要是由于自然的不可抗力導致，致使社會經(jīng)濟發(fā)展滯后，貧困發(fā)生率較高。

障礙型因素，即阻礙經(jīng)濟增長，制約社會發(fā)展速度，致使貧困地區(qū)長期發(fā)展遲緩的主要因素，多是歷史原因或資源、能力的束縛。就隴南市的情況，主要有：（1）人口素質(zhì)低。全市農(nóng)村勞動力中，小學、初中及大專以上文化程度人數(shù)分別占總?cè)丝诘莫?6.82%、22.45%、7.02%，平均受教育5.1年，不及小學水平。（2）交通等基礎設施薄弱，造成信息不對稱，交易成本高。公路運輸是全市的主要交通運輸形式，且公路交通落后，其中等外公路占總里程的78.7%，不通等級公路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達76個，832個村不通公路，占行政村總數(shù)的25.7%。（3）財政困難，缺乏建設資金。全市2005年財政收入6.64億元，當年消化赤字3466萬元，累計赤字36.525億元，入不敷出，財政自給率僅為11%。因受資金制約，資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢的進程遲緩，自我發(fā)展能力薄弱。

2.扶貧開發(fā)的實踐分析

2.1扶貧開發(fā)的階段性特征

隴南市是1986年開始實施大規(guī)模扶貧開發(fā)，20年間，扶貧財政資金共投入83697.35萬元，扶貧信貸資金76187.25萬元，分別占扶貧資金總額的52.35%，47.65%，不同類型的扶貧資金體現(xiàn)了國家對各類資金投入的使用要求，國家財政扶貧資金在全市的扶貧開發(fā)中占有主要地位，因此決定了隴南市扶貧開發(fā)的實踐方向，即主要通過加強農(nóng)村基礎設施建設、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、擴大勞務輸出、推動科技進步等，幫助農(nóng)民脫貧。通過扶貧資金的注入，二十年來，全市扶貧開發(fā)取得了很大的成績，貧困人口的數(shù)量越來越少?？梢钥闯觯▓D1、表3），扶貧資金的投入對貧困人口的減少有顯著影響。按照扶貧資金的投入變化，隴南市的扶貧開發(fā)大體可分為三個階段：

第一個階段（1986年～1995年）扶貧開發(fā)的平穩(wěn)發(fā)展時期。這一階段扶貧資金總投入2.9億元，占全階段扶貧資金總量的18%。扶貧財政資金與信貸資金投入量穩(wěn)步增長，其中，扶貧財政資金增長了1887.8萬元，年均遞增14.6%；扶貧信貸資金增長了1718.8萬元，年均遞增12%，扶貧財政資金增幅高于信貸資金。10年間，基本解決溫飽人口59.04萬人，平均每年解決溫飽人口6萬人，脫貧投資人均488.06元。總體上，這一階段隴南市扶貧開發(fā)主要以農(nóng)村基礎設施建設為主，逐步積累經(jīng)驗，向開發(fā)式扶貧階段過渡的時期。

第二個階段（1996年～2000年）貧困人口大幅度減少時期。這一時期，是國家“八七攻堅”實施階段，全國加大了對貧困地區(qū)的投資力度。五年間，全市扶貧資金總投入量達7.5億元，占全階段扶貧資金總量的47.07%，幾乎為總投入量的一半。扶貧信貸資金與扶貧財政資金投入額度劇增，其中，扶貧財政資金增長了6150.4萬元，年均遞增27.5%，增速是第一階段的1.9倍；扶貧信貸資金5年間增長了9820萬元，年均遞增36%，增速是第一階段的3倍。總體上，扶貧信貸資金增幅額度高于財政資金，這一措施有效地促進了貧困農(nóng)戶種、養(yǎng)、加農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這期間，隨著扶貧資金的大幅增加，反貧困工作處于高峰，五年間，基本解決溫飽人口77.85萬人，脫貧投資人均966.67元。

第三個階段（2001年～2005年）扶貧開發(fā)攻堅階段。這一時期，扶貧政策將扶貧的對象從縣級區(qū)域調(diào)整至貧困村和貧困戶，主要采取了整村推進扶貧模式，扶貧資金總投入5.6億元，占全階段扶貧資金總量的34.9%，投入趨勢有所變化。其中，扶貧財政資金投入穩(wěn)定持續(xù)增長，5年間共增長了33981.1萬元，年均遞增10.0%；扶貧信貸資金投入逐年減少，到2005年只投入了427萬元，還不足1986年的投資水平，扶貧財政資金投入量高于信貸資金。這一時期，基本解決溫飽人口39.18萬人，脫貧投資人均1224.55元。脫貧投資系數(shù)較前兩個階段明顯偏高，說明扶貧資金效益減弱，扶貧開發(fā)工作難度加大，反貧困開始進入攻堅階段。

2.2 扶貧開發(fā)的取向分析

扶貧資金的投向，決定了扶貧開發(fā)的取向問題。20年來，隴南市的扶貧工作既是不斷地解決貧困地區(qū)的溫飽問題，也是扶持貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的過程。在各類扶貧資金使用中，堅持改善基礎設施和自然條件，堅持向貧困帶、貧困片傾斜，堅持扶貧到村到戶，堅持項目管理，突出效益，對各項扶貧資金統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、集中使用，扶貧資金重點投向了以下幾方面:一是基礎設施建設，二是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，三是發(fā)展種養(yǎng)加工業(yè)，四是加強科技培訓和推廣，五是實施移民開發(fā)。扶貧開發(fā)的取向具體表現(xiàn)出以下特點：

2.2.1 農(nóng)業(yè)基礎設施建設尤其是農(nóng)田水利是貧困地區(qū)脫貧的基礎工作。從1986年到2005年，隴南市扶貧開發(fā)一直注重對梯田、小型水利、集雨節(jié)灌、人畜飲水工程、農(nóng)電線路等農(nóng)業(yè)基礎設施的建設，總投入量達到了5億多元。進入新世紀，農(nóng)業(yè)基礎設施建設資金投入占到了各類扶貧資金總投入量的39.5%，其中，小型水利建設占基礎設施建設的49.2%。

2.2.2 調(diào)整以種植業(yè)為主的單一型經(jīng)濟結(jié)構，向養(yǎng)殖、加工等高附加值產(chǎn)業(yè)發(fā)展。近些年來，打破單一經(jīng)濟結(jié)構，發(fā)展農(nóng)村主導特色產(chǎn)業(yè)和區(qū)域性特色產(chǎn)業(yè)，是隴南市增加農(nóng)民收入的側(cè)重點。2001年到2005年，全市養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)平均每年投資935.0萬元、1241.2萬元，高于2000年以前的平均水平。

2.2.3 以地膜覆蓋、間作套種、立體栽培、綜合管理等為主的各類農(nóng)業(yè)實用技術得到普遍推廣和應用?？萍挤鲐殻侨珖茝V的開發(fā)式扶貧模式之一，它以技能開發(fā)與扶貧開發(fā)相結(jié)合的原則，達到科技增效的目的，為貧困地區(qū)提高自我發(fā)展能力，增加農(nóng)民收入發(fā)揮了作用。從2001年到2005年，科技扶貧平均每年投資523.6萬元，高于1986年至2000年的平均每年投入（208.1萬元），投入量在各階段投資總額比重也上升了0.7個百分點。這說明，新時期貧困地區(qū)對科技扶貧的認識較以往有了更大的提高。

2.2.4 更加注重社會經(jīng)濟的全面發(fā)展。從表4可以看出，2001年到2005年，扶貧項目較前一階段增加許多，如學校、衛(wèi)生、廣電事業(yè)、防災工程、農(nóng)村危房改造和一池三改等農(nóng)村社會事業(yè)。雖然投入所占份額不大，但可以說明，隴南市現(xiàn)階段扶貧開發(fā)工作更加關注貧困人口的人文建設。

2.2.5 勞務移民是隴南市現(xiàn)階段扶貧開發(fā)工作的重點方向，勞務輸出空間很大。隴南市人多地少，部分地域生存環(huán)境惡劣，因此抓勞務移民，減輕貧困鄉(xiāng)村的生存壓力，一直是全市扶貧工作的致力方向。2001年到2005年，全市移民安置投入了2321萬元，投資比重比2000年以前上升了1.7個百分點。勞務輸出工作略顯不足，雖然，近些年地方政府加大了勞務培訓力度，但2001年至2005年勞務培訓投入334萬元，只占到扶貧財政資金的0.6%，培訓農(nóng)村勞動力2.23萬人，僅占全市農(nóng)村勞動力人數(shù)的1.4%，勞務輸出空間很大。

總體上，從隴南市扶貧開發(fā)20年的歷程可以看出，貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作措施更加具體化——以提高農(nóng)民收入為主；更加注重社會經(jīng)濟的全面發(fā)展；更加注重科技文化對于提高農(nóng)民自身發(fā)展能力形成的作用。體現(xiàn)出我國扶貧政策向以市場經(jīng)濟為指導的軌道轉(zhuǎn)換：轉(zhuǎn)為以充分利用當?shù)刭Y源進行深層次開發(fā)為特征的扶貧戰(zhàn)略；轉(zhuǎn)向重視扶持貧困地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)；由過去的扶持農(nóng)民發(fā)展投入少、見效快的農(nóng)副業(yè)，轉(zhuǎn)向扶持貧困地區(qū)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)；由單純地向貧困地區(qū)輸入資金和物資轉(zhuǎn)向幫助貧困地區(qū)進行資源的深層次開發(fā)和利用。

2.3 效益分析

2.3.1 總體效益

隴南市扶貧開發(fā)20年，經(jīng)濟社會發(fā)生了顯著變化。1985年農(nóng)民人均純收入只有193元，2000年增加到956元，增長了395%；2005年增加到1353元，比1985年增長了601%。貧困發(fā)生率由1986年的72.8%下降到2005年的32.92%，下降了39.9個百分點。貧困人口由1985年的154.7萬人減少到2005年的89.7萬人，減少了65萬人。人均GDP由1985年的272.24元增加到2005年2730元，增長了903%。社會消費品零售總額從1985年的25312萬元增加到2005年的191913萬元，增長了658%?？梢钥闯觯]南市貧困人口的脫貧取得了顯著效果，農(nóng)村義務教育、文化衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展很快，農(nóng)民科技文化素質(zhì)有了很大提高，全市整體經(jīng)濟實力有了明顯增強。這當中滲透著國家政策、農(nóng)村政策、人力資本的作用，而扶貧開發(fā)工作也起著舉足輕重的作用。

2.3.2 扶貧效益的定量分析

定量評價扶貧開發(fā)的實踐效果是一個較復雜的問題，限于數(shù)據(jù)和資料的掌握情況，本文主要以扶貧資金的投入產(chǎn)出率、脫貧投資系數(shù)、貧困深度、貧困強度指標分析為主，對扶貧開發(fā)的效果進行定量考察。

投入產(chǎn)出率。1986～2005年，隴南市扶貧資金累計投入16億多元，按1985年貧困人口154.7萬人計算，20年累計人均扶貧資金投入1034元。從產(chǎn)出看，20年來，隴南市農(nóng)民人均純收入由1985年的193元增加到2005年的1353元，增加了1160元，略高于扶貧資金的投入數(shù)量，平均投入產(chǎn)出比為1∶1.1，考慮到其他因素的貢獻，扶貧資金的投入與產(chǎn)出基本持平，扶貧效果對扶貧資金的投入數(shù)量依賴性很大。

脫貧投資系數(shù)。從解決溫飽的情況看，1986～2005年，隴南市共解決了65萬人的溫飽問題，占1985年貧困人口的42%，脫貧投資系數(shù)為2461元，超過了國內(nèi)脫貧投資系數(shù)標準值(國內(nèi)專家測算，要穩(wěn)定地解決一個貧困人口的溫飽問題，需投入資金1500～2000元/人)，低于國際標準值(世界銀行等國際組織測算的脫貧系數(shù)為5000元/人)。這一結(jié)果測算的資金投入并不是全部扶貧資金投入，如果加上世行扶貧貸款、社會幫扶等全部扶貧資金投入測算，脫貧投資系數(shù)則更高，可見扶貧開發(fā)效果不是很理想，資金效益率低。

貧困深度指數(shù)與貧困強度指數(shù)。貧困深度指數(shù)表示貧困人口的貧困收入或消費水平偏離貧困線的程度，有助于理解貧困人口總體的貧困程度，一般情況下，指數(shù)越高，貧困程度越深。貧困強度指數(shù)側(cè)更突出揭示貧困人口內(nèi)部的收入差距，一般來說，指數(shù)越高，貧困強度越大。考察貧困深度指數(shù)，可以幫助人們注重降低貧困人口的貧困程度而不是單純注重減少貧困人口的數(shù)量；而考察貧困強度指數(shù)，更有助于人們關注收入最低人群的福利⑥。

資料來源：隴南市扶貧開發(fā)辦《1986～2005年隴南市扶貧統(tǒng)計資料匯編》2006年8月。其中，2000至2004年的絕對貧困人口與低收入人口，按農(nóng)民人均純收入625元和865元的標準核定；2005年按675元和942元的標準界定。

數(shù)據(jù)來源：隴南市農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查隊《隴南市農(nóng)村住戶調(diào)查統(tǒng)計資料》數(shù)據(jù)計算整理得出。

近些年，隴南市農(nóng)民人均純收入雖有較快增長，但貧困人口內(nèi)部差距拉大，表現(xiàn)出低收入人口大幅減少，絕對貧困人口減少速度緩慢甚至出現(xiàn)倒退現(xiàn)象。如表5所示，從2000年到2005年低收入人口減少了30.85萬人，而絕對貧困人口僅減少了8.33萬人，實現(xiàn)總體穩(wěn)定解決溫飽的差距拉大。本文根據(jù)隴南市農(nóng)村住戶調(diào)查資料中農(nóng)村居民人均純收入的各組數(shù)值，選取1990年、1995年、2000年、2005年4個年份，計算貧困深度指數(shù)與貧困強度指數(shù)，如表6。

結(jié)果顯示，1986年扶貧以來，貧困人口大量減少，貧困發(fā)生率從1990年的52.98%下降到32.92%，下降了20個百分點。但貧困深度指數(shù)與貧困強度指數(shù)卻有所惡化，1995年到2005年，貧困深度指數(shù)從11.85%增加到15.97%，增加了4.12個百分點；貧困強度指數(shù)從3.81%增加到7.75%，增加了近一倍。由于大量收入水平相對較高的人口脫貧，剩余貧困人口的平均貧困程度加深。因此，這部分貧困人口是現(xiàn)階段扶貧攻堅的重點和難點。

3、結(jié)論與政策思考

通過以上分析，可以看出，隴南市扶貧開發(fā)經(jīng)歷了前期基礎設施建設積累、貧困人口大幅減少時期、最后進入扶貧攻堅階段的發(fā)展軌跡，這是國家扶貧開發(fā)歷程的一個縮影?？v向比，從1986年～2005年，貧困地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)生了顯著變化，貧困人口大幅減少。如隴南市人均GDP增長了10倍，社會消費品零售總額翻了7倍，貧困發(fā)生率下降了近40個百分點，農(nóng)民人均純收入增長了7倍。但橫向比，近些年，貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距拉大，絕對貧困人口貧困程度加深。如農(nóng)民人均純收入，全國為3255元，甘肅省為1980元，隴南市為1353元，而隴南市扶貧工作重點鄉(xiāng)區(qū)農(nóng)民人均純收入僅1024元，是全國平均水平的1/3，同時也比全省的平均水平低956元。隨著我國現(xiàn)代化進程的加速，生活在不同地區(qū)人們的收入差別在經(jīng)濟發(fā)展中“階梯式”地持續(xù)擴大了，貧困地區(qū)實際上存在著“貧困化”的惡性循環(huán)過程［7］。

因此，無論從關注最貧困人口、關注社會公正出發(fā)，還是從減少潛在的社會矛盾、建立和諧社會出發(fā)，對于這種現(xiàn)象，有必要重新審視現(xiàn)有的扶貧力度和措施。

3.1 新階段扶貧投入的邊際效應下降，脫貧成本增加，貧困地區(qū)面臨巨大的資金缺口問題

2005年，國家對隴南市投入的扶貧資金約1億多元，如果按當年解決8萬人的溫飽問題（以2001～2005年平均每年的脫貧人數(shù)）來算，解決每個貧困人口的溫飽需投入扶貧資金的1369元。而截至2005年，隴南市尚有89.7萬的貧困人口，要使得這些貧困人口全部脫貧，國家共需投入扶貧資金約達13億元。按照《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010年）》的奮斗目標，到2010年的5年時間內(nèi)，每年就需要投入資金2.6億元，這也就是說，扶貧資金的投入要在2005年的基礎上翻一倍多，如果考慮到貧困人口的脫貧難度越來越大的事實，所需要的資金也許會更多。因此，盡管貧困人口的數(shù)量和比重已經(jīng)大大下降，剩余貧困人口的脫貧卻需要比以前更多的資金投入

3.2 今后的扶貧政策設計應將貧困深度指數(shù)與貧困強度指數(shù)作為考察扶貧工作的重要指標，重視貧困群體內(nèi)部分配的差距問題

目前，貧困地區(qū)的貧困狀況依然嚴峻，尤其是最低收入人口的數(shù)量減少不多，收入增長不快，其脫貧越來越多的依賴具體的扶貧政策以及相應的公共投資。如果只單純追求盡快減少貧困人口總量，可能導致剩余貧困群體的平均收入降低，更遠離貧困線，而且貧困群體內(nèi)部的收入分配狀況將進一步惡化，這與扶貧目標相矛盾。

3.3 需要重新測定貧困地區(qū)的貧困標準線

國家對貧困地區(qū)的貧困標準線制定較低，致使扶貧開發(fā)層次偏低，返貧率高。2005年，隴南市農(nóng)村貧困標準線平均為865元，而其中的禮縣、宕昌縣、西和縣、康縣4個國列貧困縣的農(nóng)村貧困標準線僅為625元，是當?shù)剞r(nóng)民人均純收入的一半。以較低的貧困線作為目標，往往使貧困人口的脫貧建立在一種低水平且極不穩(wěn)定的解決溫飽的基礎上，脫貧人口還未真正建立起自我發(fā)展的能力，抵御風險能力較弱，遇到風險極易返貧。

3.4 提高農(nóng)村勞動力文化素質(zhì)，促進自我發(fā)展能力的培養(yǎng)，應該是貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的著眼點

目前，為解決農(nóng)村生存壓力，大多數(shù)貧困地區(qū)都以勞務輸出作為扶貧開發(fā)的重要措施。如隴南市，去年勞務輸出40萬人（次），但大量的輸出人口中，僅有4.49萬人（次）參加培訓，只占勞動力輸出總?cè)藬?shù)的11%，培訓投資較小。除培訓外，全市農(nóng)村勞動力文化素質(zhì)也較低，平均受教育年限僅為5.6年，未達到小學文化程度，在此情況之下，必將決定勞動力轉(zhuǎn)移的低層次就業(yè)。因此，加強農(nóng)村基礎教育和職業(yè)培訓，提高貧困人口素質(zhì)，推動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，也應是扶貧工作的重要方面。

參考文獻：

［1］隴南市統(tǒng)計局.2006年隴南市情資料［G］.2006，（6）.

［2］隴南市農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查隊.隴南市農(nóng)村住戶調(diào)查統(tǒng)計資料（1990年、1995年、2000年、2005年）［G］.

［3］隴南市人民政府.隴南市“十一五”以工代賑建設規(guī)劃［G］.

［4］隴南市扶貧辦.1986年——2005年隴南市扶貧統(tǒng)計資料匯編［G］.2006，（8）.

［5］王萍萍、方湖柳、李興平.中國貧困標準與國際貧困標準的比較［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟，2006，（12）：62-68.

［6］苗齊.中國農(nóng)村貧困的變化與扶貧政策取向［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟，2006，（12）：55-61.

［7］戴金發(fā)、樂志華.關于貧困地區(qū)“貧困化”問題的調(diào)研報告［J］.江西社會科學，2002（3）：161-168.

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［作者簡介］賈瓊（1979-），女，甘肅省社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟研究。

［收稿日期］2007-11-18（責任編輯：黃曉梅）