基于用地狀態(tài)偏離度的省域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施狀況差異研究

摘要 結(jié)合上輪土地利用總體規(guī)劃的調(diào)控要求，設(shè)計(jì)了用地狀態(tài)偏離度指標(biāo)，通過對(duì)耕地、林地、牧草地、居民點(diǎn)及工礦用地、交通運(yùn)輸用地、未利用地等6類用地狀態(tài)偏離度的分析，評(píng)價(jià)1997-2004年間各省域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施狀況的差異。研究發(fā)現(xiàn)，耕地規(guī)劃實(shí)施效果沿“黑滇線”呈中心優(yōu)于兩翼的空間分布，居民點(diǎn)及工礦用地狀態(tài)偏離度東高西低，并沿東部沿海和長(zhǎng)江所構(gòu)筑的“ T ”字軸向外逐步減小。退耕還林（草）政策的實(shí)施、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、未利用地開發(fā)不足以及土地利用年度計(jì)劃的適時(shí)調(diào)整是造成省域規(guī)劃實(shí)施差異的主要原因。

關(guān)鍵詞 用地狀態(tài)偏離度；省域土地利用總體規(guī)劃；實(shí)施狀況差異

中圖分類號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2008）04-0108-06[FK)][FK)]

土地利用總體規(guī)劃是我國(guó)土地管理制度的重要組成部分，也是實(shí)施土地用途管制制度的基礎(chǔ)。目前，新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作已經(jīng)在全國(guó)逐步鋪開，如何客觀評(píng)價(jià)上輪土地利用總體規(guī)劃（規(guī)劃期為1997-2010年）的實(shí)施狀況，成為科學(xué)合理編制新一輪規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在業(yè)已開展的有關(guān)上輪規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究中，關(guān)注點(diǎn)主要集中在地（市）、縣（市）單元，評(píng)價(jià)內(nèi)容、指標(biāo)設(shè)計(jì)多圍繞在規(guī)劃實(shí)施的效果、效益、效力等方面［1～4］，缺乏全國(guó)尺度和省級(jí)尺度的評(píng)價(jià)研究及方法探索。然而，依照我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，上一行政層次規(guī)劃對(duì)下一層次的規(guī)劃有調(diào)控作用，因此，對(duì)各省域上輪規(guī)劃的實(shí)施狀況進(jìn)行比較分析，將有助于從宏觀層面上加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施狀況的認(rèn)識(shí)。為此，本文結(jié)合上輪土地利用總體規(guī)劃的調(diào)控要求，設(shè)計(jì)了用地狀態(tài)偏離度指標(biāo)，據(jù)此評(píng)價(jià)1997-2004年間各省域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施狀況的差異，并分析出現(xiàn)差異的原因，為新一輪規(guī)劃的編制提供參考。

1 上輪全國(guó)土地利用總體規(guī)劃的調(diào)控目標(biāo)簡(jiǎn)析

上輪規(guī)劃編制時(shí)，我國(guó)的土地資源面臨保證糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增長(zhǎng)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)，規(guī)劃確定了以保持耕地為核心的規(guī)劃目標(biāo)［5］：①農(nóng)用地特別是耕地得到有效保護(hù)和綜合整治。耕地面積保持平衡，到2010年保持在12 801萬hm²（19.20億畝）以上，其中基本農(nóng)田面積保持在10 856萬hm²（16.28億畝）以上。林地、牧草地面積增加（見表1）。②在保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施用地的前提下，建設(shè)用地總量得到控制。規(guī)劃期間（即1997-2010年），新增建設(shè)用地不超過340.80萬hm²（5 112萬畝），其中，占用耕地面積不超過196.67萬hm²（2 950萬畝）。此外，上輪規(guī)劃對(duì)土地 開發(fā)整理復(fù)墾、土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)也提出相應(yīng)的要求。根據(jù)全國(guó)規(guī)劃有關(guān)具體目標(biāo)，對(duì)各個(gè)省域規(guī)劃的編制進(jìn)行了目標(biāo)分解和調(diào)控

上述目標(biāo)在全國(guó)或各省域的實(shí)現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上涉及在有限或固定數(shù)量的土地資源中，在“保護(hù)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”的基本前提下，如何對(duì)各類用地規(guī)模進(jìn)行合理配置，亦即土地利用結(jié)構(gòu)的合理優(yōu)化問題。從這一角度出發(fā)，選擇規(guī)劃調(diào)控的主要用地類型，分析某一時(shí)間點(diǎn)的利用狀況與規(guī)劃設(shè)想的可能狀態(tài)的差異，其結(jié)果將是規(guī)劃實(shí)施狀況的反映。

2 用地狀態(tài)偏離度的指標(biāo)設(shè)計(jì)與技術(shù)處理

2.1 用地狀態(tài)偏離度的指標(biāo)設(shè)計(jì)

用地狀態(tài)偏離度是指土地利用的現(xiàn)狀規(guī)模與規(guī)劃預(yù)計(jì)規(guī)模的偏離程度。本文設(shè)定的現(xiàn)狀年份為2004年，對(duì)應(yīng)年份的各省域各種類型土地面積作為現(xiàn)狀用地規(guī)模，而2004年的規(guī)劃預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)則需要根據(jù)規(guī)劃設(shè)計(jì)的用地規(guī)模變化量進(jìn)行推算。由于上輪省域規(guī)劃一直到2001年才全部獲得批準(zhǔn)，此時(shí)已經(jīng)過了近期目標(biāo)年，因此，本文采用上輪規(guī)劃確定的基期年（即1996年）和規(guī)劃目標(biāo)年（2010年）之間年均用地規(guī)模量來推算2004年的規(guī)劃預(yù)計(jì)用地規(guī)模。具體計(jì)算公式為：

其中：Pi為某地類的用地狀態(tài)偏離度；Y1i為1996年某地類用地規(guī)模；Yti為規(guī)劃2010年某地類用地規(guī)模；Ygi為規(guī)劃預(yù)計(jì)2004年某地類用地規(guī)模；Yxi為2004年某地類用地實(shí)際規(guī)模；di為1996-2004年某地類年均變化量。

用地狀態(tài)偏離度的正負(fù)號(hào)表示現(xiàn)狀用地規(guī)模與規(guī)劃目標(biāo)的偏離方向，絕對(duì)值表示與規(guī)劃目標(biāo)的偏離程度。由于上輪規(guī)劃對(duì)于各種地類的調(diào)控方向不同，所以正負(fù)號(hào)所表示的意義也有所不同。譬如，對(duì)于耕地而言，規(guī)劃要求耕地保有量不低于規(guī)劃目標(biāo)，因此，偏離度小于0表示耕地保有量沒有達(dá)到規(guī)劃要求，偏離度大于0則說明規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)情況較好；而對(duì)于建設(shè)用地則恰恰相反，偏離度小于0說明規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)情況較好，偏離度大于0說明建設(shè)用地的增長(zhǎng)已經(jīng)突破了規(guī)劃目標(biāo)。

2.2 反映規(guī)劃實(shí)施狀況的主要用地類型選擇

結(jié)合上輪規(guī)劃嚴(yán)格保護(hù)耕地、控制建設(shè)用地規(guī)模的主旨，用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本落腳點(diǎn)是耕地占補(bǔ)平衡，并且需要從宏觀上體現(xiàn)農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地的用途管制差異。因此，本文選取了耕地、林地、牧草地、居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地、未利用地6種用地類型，對(duì)比分析2004年各類用地實(shí)際用地規(guī)模與規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)的偏離程度，進(jìn)而反映各省域上輪土地利用規(guī)劃的實(shí)施狀況。

2.3 數(shù)據(jù)處理說明2.3.1 用地分類的調(diào)整及相關(guān)數(shù)據(jù)處理

2001年，國(guó)土資源部頒布了新的土地分類，導(dǎo)致1996年、2004年以及上輪規(guī)劃目標(biāo)年數(shù)據(jù)無法銜接。因此，本文按照上輪規(guī)劃的土地分類體系對(duì)1996年和2004年數(shù)據(jù)進(jìn)行了調(diào)整主要調(diào)整是在“農(nóng)用地”中增加了“水面\"，并將2002年土地分類中的建設(shè)用地、未利用地涉及和“水面”有關(guān)的用地調(diào)整到相應(yīng)的“水面”中；在“交通用地”中將“農(nóng)村道路用地”納入，而非設(shè)置在2002年土地分類的“其它農(nóng)用地”中。 ，以保證數(shù)據(jù)口徑的一致性。

2.3.2 規(guī)劃預(yù)計(jì)的2004年用地規(guī)模估計(jì)

本文涉及的用地?cái)?shù)據(jù)來源于1996年和2004年的土地變更調(diào)查，以及各省域上輪規(guī)劃目標(biāo)年（2010年）的用地規(guī)模目標(biāo)。但是，各省域編制上輪規(guī)劃時(shí)所采用的規(guī)劃基期數(shù)據(jù)，與1996年的土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)并不完全一致，特別是城鎮(zhèn)用地規(guī)模有所調(diào)整。因此，本文在估算規(guī)劃預(yù)計(jì)的2004年用地規(guī)模時(shí)，采取以1996年變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基數(shù)，加上1997-2004年間規(guī)劃預(yù)計(jì)凈變化量的方式來處理。

3 省域土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施狀況差異分析

3.1 全國(guó)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施總體狀況簡(jiǎn)析

截至2004年底，全國(guó)農(nóng)用地規(guī)模低于規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)2.22%，而建設(shè)用地、未利用地規(guī)模分別超出預(yù)計(jì)目標(biāo)3.18%和5.57%。在農(nóng)用地中，耕地、林地、牧草地和預(yù)計(jì)目標(biāo)存在明顯的差距，分別相差4.99%、2.23%和1.81%；建設(shè)用地則恰恰相反，除水利設(shè)施用地外，居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地都遠(yuǎn)大于規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)，分別高出6.93%和4.04%。

上述情況表明，1997-2004年間，農(nóng)用地尤其是耕地減少、建設(shè)用地增長(zhǎng)的速度都要大于上輪規(guī)劃的預(yù)期。

3.2 各省域土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施狀況差異分析

3.2.1 耕地保護(hù)目標(biāo)的規(guī)劃實(shí)施效果空間地帶性明顯，呈現(xiàn)“黑滇線”沿線較好、東西兩翼較差的“溝谷”狀格局

在全國(guó)31個(gè)省域單元中，所有省域的耕地偏離度都小于0，說明無一省域的耕地保有量達(dá)到了規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)。其中，有7個(gè)省域的狀態(tài)偏離度低于-10%，偏離程度最多的北京達(dá)-31%。

從空間分布看，以黑龍江和云南兩省連線（簡(jiǎn)稱“黑滇線”）為界，耕地狀態(tài)偏離度呈現(xiàn)明顯的沿線低、兩翼高的“溝谷”狀格局（見圖1a）。 “黑滇線”沿線省域以及西藏，耕地狀態(tài)偏離度絕對(duì)值相對(duì)較小；“黑滇線”以西，自內(nèi)蒙古向西至新疆，向南至四川，包括河北、山西等在內(nèi)的12個(gè)省域，是我國(guó)耕地偏離度絕對(duì)值較高的地帶，并且各省域之間相差較大，偏離幅度最高的北京是相對(duì)較低的甘肅省的5倍；“黑滇線”以東地區(qū)，包括廣東、福建、浙江、江蘇等11個(gè)省域，偏離度介于“黑滇線”沿線和該線以西的省域之間，屬于二級(jí)高地。此外，北京、天津、上海三大傳統(tǒng)直轄市的耕地狀態(tài)偏離度絕對(duì)值要明顯大于周邊省域。

3.2.2 多數(shù)省份的林地未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，黃河中游沿線諸省規(guī)劃實(shí)施相對(duì)較好；牧草地實(shí)施效果以“黑滇線”為界，西優(yōu)東劣

從林地的規(guī)劃實(shí)施情況來看，多達(dá)20個(gè)省域沒有達(dá)到規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)，其中偏離程度較大的省域主要包括環(huán)渤海地區(qū)的北京、天津、河北、山東，西南的廣西、云南、貴州，以及內(nèi)蒙古、江西和青海，而黃河中游沿線的河南、山西、陜西和寧夏等省域規(guī)劃實(shí)施相對(duì)較好（見圖1b）。

就牧草地而言，只有青海、河北、寧夏、浙江四個(gè)省域達(dá)到規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)。從空間分布上來看，牧草地狀態(tài)偏離度也呈現(xiàn)以“黑滇線”為界，東高西低的格局，“黑滇線”以西規(guī)劃實(shí)施相對(duì)較好，而該邊界線以東省域，集中了所有偏離度小于-10%的省域，除浙江、福建、安徽外，其余所有省域偏離度的絕對(duì)值都高于“黑滇線”以西地區(qū)（見圖1c）。

3.2.3 居民點(diǎn)及工礦用地普遍超出規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)，偏離度沿東部沿海和長(zhǎng)江所構(gòu)筑的“T”字軸向外逐步減小

從居民點(diǎn)及工礦用地來看，多達(dá)22個(gè)省域的用地規(guī)模突破相應(yīng)目標(biāo)。如圖1d所示，居民點(diǎn)及工礦用地狀態(tài)偏離度的空間分布，明顯是由東向西、由沿海向內(nèi)陸逐漸降低的趨勢(shì)，并以長(zhǎng)江為橫軸，呈“T”字型衰減。超出規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)幅度最大的前6個(gè)省域全部分布在東部及東南部沿海地區(qū)，中部地區(qū)的偏離度略低于東部，但長(zhǎng)江沿線省域的狀態(tài)偏離度要明顯高于南北兩側(cè)其他省域；未超出規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)的主要集中在中國(guó)的北部和西部地區(qū)，包括東北三省、中部的內(nèi)蒙古、西北的甘肅、陜西、青海以及西南的西藏、廣西。[HJ*4]圖1 各省域不同類型用地的狀態(tài)偏離度分析圖

Fig.1 The spatial distribution of different land use departure degree in every province3.2.4 北部和中南地區(qū)交通用地的規(guī)劃落實(shí)較好，東部沿海地區(qū)和北緯35°線附近省域偏離度較大

就交通運(yùn)輸用地而言，有14個(gè)省域未突破規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)，在空間分布上以北部和中南兩大區(qū)域?yàn)橹?，主要包括自東北三省向西的北部國(guó)界線沿線的內(nèi)蒙古、甘肅、新疆，以及湖北、湖南、安徽、江西、貴州、云南、廣東和海南等省域。

超出規(guī)劃設(shè)想的省份，主要包括東部沿海的福建、浙江、上海、江蘇、山東、河北、天津，以及自北京、河北向西，分布于北緯35°線附近的山西、河南、山西、寧夏、四川、重慶、青海和西藏等省域。中西部地區(qū)交通用地的快速增長(zhǎng)是上輪規(guī)劃實(shí)施的重要特點(diǎn)，偏離度較大的前5個(gè)省域中有3個(gè)位于中國(guó)西部，平均偏離度高達(dá)8.4%（見圖1e）。

3.2.5 未利用地開發(fā)力度不足，偏離度較大的省域集中分布于全國(guó)的南北兩端

雖然上輪規(guī)劃將耕地補(bǔ)充列為主要規(guī)劃目標(biāo)之一，但作為主要補(bǔ)充來源的未利用地開發(fā)，規(guī)劃實(shí)施效果并不理想，全國(guó)僅有新疆、上海兩地達(dá)到預(yù)計(jì)目標(biāo)。從未利用地狀態(tài)偏離度的空間分布看，數(shù)值超過20%的省域主要包括南部的廣東、廣西、云南、貴州、海南，以及北部的北京、天津、內(nèi)蒙古、山西和山東，基本上集中分布于中國(guó)的南北兩端（見圖1f）。

3.3 省域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的類型分區(qū)

在單項(xiàng)指標(biāo)分析的基礎(chǔ)上，利用SPSS軟件，以耕地、林地、牧草地、居民點(diǎn)及工礦用地、交通運(yùn)輸用地和未利用地的用地狀態(tài)偏離度作為變量，運(yùn)用基于歐式距離的離差平方和法，對(duì)31個(gè)省域進(jìn)行空間聚類分析，從而形成依類歸并的結(jié)果，由此反映出我國(guó)上輪規(guī)劃在全國(guó)不同地域的實(shí)施情況以及相應(yīng)類型的主要特點(diǎn)。經(jīng)過聚類分析，將全國(guó)各省域歸為4個(gè)類型區(qū)（見圖2）。

（1）第一類型區(qū)：包括東北的黑龍江、吉林，東部的河北、福建、浙江，中部的安徽、湖南，西部的西藏、重慶、四川、貴州、新疆、甘肅等13個(gè)省域，國(guó)土總面積占全國(guó)的57%，該類區(qū)域各類用地指標(biāo)的狀態(tài)偏離度相對(duì)較低，除未利用地偏離度稍大，其余各類用地的平均偏離度絕對(duì)值都在5%以下。需要說明的是浙江、福建、安徽三省域 ，雖然被劃入這一類型區(qū)，但其居民點(diǎn)及工礦用地的狀態(tài)偏離度卻很高，如果單就這一用地而言，其規(guī)劃實(shí)施效果并不理想，而從本文研究所選六類用地的綜合情況來看，規(guī)劃實(shí)施與規(guī)劃預(yù)期較為接近。

（2）第二類型區(qū)：包括遼寧、湖北、廣西、海南和云南5個(gè)省域，國(guó)土總面積占全國(guó)的10%，其規(guī)劃實(shí)施的共同特點(diǎn)是未利用地開發(fā)不足、牧草地與規(guī)劃預(yù)期有差距，但都處在第二梯隊(duì)。根據(jù)上輪規(guī)劃對(duì)1997-2004年間的估計(jì)，這些省域應(yīng)開發(fā)未利用地450萬hm²，但實(shí)際只開發(fā)了60萬hm²，僅占規(guī)劃目標(biāo)的13%，同時(shí)也略好于天津、廣東（僅實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的3.6%）；牧草地規(guī)劃預(yù)計(jì)增加97.8萬hm²，而實(shí)際卻減少12.1萬hm²，狀態(tài)偏離度在-48.2%～-49.2%之間，但仍要稍好于第四類型區(qū)（所有省域牧草地偏離度都小于-60%）。

（3）第三類型區(qū)：包括內(nèi)蒙古、陜西、青海和寧夏4個(gè)省域，主要位于中國(guó)北部地區(qū)，國(guó)土總面積占全國(guó)的22%，區(qū)域內(nèi)耕地規(guī)劃實(shí)施情況較差，平均狀態(tài)偏離度達(dá)-16%，耕地減少速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出規(guī)劃設(shè)想。按照上輪規(guī)劃，到2004年末區(qū)內(nèi)4個(gè)省域單元耕地保有量應(yīng)維持在1 489萬hm²左右，而實(shí)際已經(jīng)減少到1 278萬hm²。

（4）第四類型區(qū)：主要位于中國(guó)的東部地區(qū)，包括廣東、江蘇、山東、北京、上海、天津、河南、山西、江西等9個(gè)省域，國(guó)土總面積占全國(guó)的10%，區(qū)域內(nèi)各類用地指標(biāo)的狀態(tài)偏離度普遍比較高，建設(shè)用地超出規(guī)劃實(shí)施與農(nóng)用地、未利用地未達(dá)到規(guī)劃設(shè)想的現(xiàn)象并存，規(guī)劃的實(shí)施效果和預(yù)計(jì)目標(biāo)相差較大。2004年，這些省域居民點(diǎn)及工礦用地合計(jì)880萬hm²，比1996年增長(zhǎng)78萬hm²，超出規(guī)劃設(shè)想9.6%。與建設(shè)用地的快速增長(zhǎng)恰恰相反，耕地和牧草地規(guī)模逐漸減小，到2004年已分別降至3 124萬hm²和75萬hm²，低于規(guī)劃設(shè)想4.9%和64%；林地保有量也不太理想，除山西、上海、河南外，其余省域林地保有量均未達(dá)到規(guī)劃要求。同時(shí)，未利用地開發(fā)也未達(dá)到規(guī)劃要求，按照上輪規(guī)劃設(shè)想，到2004年末開發(fā)未利用地291萬hm²，而實(shí)際上僅僅完成了40萬hm²，不足規(guī)劃設(shè)想的14%。

4 省域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施差異的成因分析

分析上輪省域土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施狀況差異，主要集中在以下方面：

4.1 退耕還林（草）政策的實(shí)施導(dǎo)致我國(guó)西部和西北部地區(qū)耕地大量減少

1998年我國(guó)長(zhǎng)江、松花江、嫩江特大洪災(zāi)后，我國(guó)“積極推行封山育林，對(duì)過度開墾的土地，有計(jì)劃、有步驟地退耕還林，加快林草植被的恢復(fù)與重建”［6］。1999年退耕還林（草）工作在陜西、甘肅、四川三省率先展開試點(diǎn)，并于2002年在全國(guó)25個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全面啟動(dòng)，我國(guó)的北部、西部和西北部地區(qū)正是這次退耕還林（草）工作的重點(diǎn)地區(qū)。

1999-2004年間全國(guó)大部分省域耕地減少的主要原因在于退耕還林(草)，而這種影響表現(xiàn)為由東往西逐步增大的趨勢(shì)。這6年間，“黑滇線”以西的12個(gè)省域，由耕地轉(zhuǎn)為林地和牧草地的面積分別為329萬hm²和106萬hm²，合計(jì)達(dá)435萬hm²，共占該地域同期耕地減少總規(guī)模的75.4%，其中青海和寧夏分別高達(dá)96.3%和95.8%。

4.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展推動(dòng)了建設(shè)用地的迅速擴(kuò)張，加大了耕地規(guī)模的減少

在上輪規(guī)劃實(shí)施的“九五”和“十五”時(shí)期，全國(guó)平均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度分別達(dá)到8.3%和9.5%，高出規(guī)劃設(shè)想0.3和2.5個(gè)百分點(diǎn)，受社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的影響，建設(shè)用地規(guī)模也不斷增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年GDP總量排在全國(guó)前10位的省份，其1996-2004年居民點(diǎn)及工礦用地增長(zhǎng)占全國(guó)總增量的60%，而前5位的省份所占比例高達(dá)44%。進(jìn)一步對(duì)省域的居民點(diǎn)及工礦用地狀態(tài)偏離度、偏差量與GDP增量、人均GDP增量、總?cè)丝谠隽糠謩e進(jìn)行相關(guān)分析，發(fā)現(xiàn)居民點(diǎn)及工礦用地偏差量與GDP增量之間的相關(guān)性最高，偏離度則與人均GDP增量之間具有較高的相關(guān)性（見表2），表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展是導(dǎo)致居民點(diǎn)及工礦用地與規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)產(chǎn)生偏差的最主要原因。

與建設(shè)用地的快速擴(kuò)張相對(duì)應(yīng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)的耕地保有量也在不斷減少，這在“黑滇線”以東表現(xiàn)得尤為明顯。僅1998-2004年間，這些地區(qū)共有30.9%的耕地減少是由于建設(shè)占用造成的，高出全國(guó)平均水平75%，其中上海市高達(dá)73.9%，福建和江蘇也分別達(dá)到57.2%和47.6%。

4.3 土地開發(fā)力度與規(guī)劃預(yù)期差距大，耕地補(bǔ)充規(guī)模偏小

按照上輪規(guī)劃的要求，應(yīng)通過土地的開發(fā)整理復(fù)墾，保證耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，然而，在規(guī)劃實(shí)施期間，這項(xiàng)要求并沒有完全得到落實(shí)，全國(guó)未利用地的規(guī)劃實(shí)施偏離度將近6%，土地開發(fā)力度不足，僅上海和新疆兩地達(dá)到了規(guī)劃要求，其余省域的未利用地開發(fā)規(guī)模均低于規(guī)劃目標(biāo)，耕地補(bǔ)充規(guī)模嚴(yán)重不足，在一定程度上造成各省的耕地總量不斷下降。

4.4 土地利用年度計(jì)劃的適時(shí)調(diào)整也對(duì)土地利用規(guī)劃的實(shí)施帶來一定的影響

土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期一般為15-20年，雖然在編制規(guī)劃時(shí)，編制者會(huì)對(duì)未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化進(jìn)行考慮，但由于規(guī)劃期限長(zhǎng)，并且缺乏更具實(shí)際指導(dǎo)意義的近期規(guī)劃，往往導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)想與近期內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能完全銜接。為此，在歷年的土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行中，需要對(duì)土地利用規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，這在一定程度上影響了規(guī)劃的實(shí)施。

對(duì)比分析1997-2004年實(shí)際下達(dá)給各省域的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)和規(guī)劃預(yù)計(jì)的建設(shè)用地新增規(guī)模，可以發(fā)現(xiàn)，共有23個(gè)省域的轉(zhuǎn)用指標(biāo)低于規(guī)劃預(yù)計(jì)增量，其余8個(gè)省域則超出了規(guī)劃設(shè)想；在偏離幅度上，僅有5個(gè)省域的偏離幅度在10%以內(nèi)，有一半的省域偏離幅度超過30%。進(jìn)一步分析歷年建設(shè)占用耕地指標(biāo)與規(guī)劃預(yù)計(jì)的新增建設(shè)占用耕地規(guī)模之間的差異，只有6個(gè)省域的占用耕地指標(biāo)沒有超出規(guī)劃設(shè)想，其余省域全部突破規(guī)劃控制目標(biāo)，土地利用年度計(jì)劃與土地利用規(guī)劃之間存在一定的差距。

5 結(jié) 語

本文對(duì)1997-2004年各省域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施狀況的差異性進(jìn)行評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)：①耕地保護(hù)目標(biāo)的規(guī)劃實(shí)施效果空間地帶性明顯，呈“黑滇線”沿線較好、東西兩翼較差的“溝谷”狀格局。②多數(shù)省份的林地未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，黃河中游沿線諸省規(guī)劃實(shí)施相對(duì)較好；牧草地實(shí)施效果以“黑滇線”為界西優(yōu)東劣。③居民點(diǎn)及工礦用地普遍超出規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)，偏離度沿東部沿海和長(zhǎng)江所構(gòu)筑的“T”字軸向外逐步減小。④北部和中南地區(qū)交通運(yùn)輸用地的規(guī)劃落實(shí)較好，東部沿海地區(qū)和北緯35°線附近省域偏離度較大。⑤未利用地開發(fā)力度不足，偏離度較大的省域集中分布于中國(guó)的南北兩端。在此基礎(chǔ)上，通過對(duì)6種用地類型的狀態(tài)偏離度進(jìn)行聚類分析，將全國(guó)31個(gè)省域分為四個(gè)類型，從而反映各自規(guī)劃實(shí)施的主要特點(diǎn)。進(jìn)一步分析表明，退耕還林（草）政策的實(shí)施、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、未利用地開發(fā)力度不足以及土地利用年度計(jì)劃的適時(shí)調(diào)整是造成各省域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施差異的主要原因。

上述研究提供的啟示在于：在中國(guó)這樣一個(gè)區(qū)域差異巨大的地域范圍內(nèi)開展土地利用總體規(guī)劃編制，必須要開展分區(qū)研究，針對(duì)不同區(qū)域的土地利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，因地制宜地制定規(guī)劃目標(biāo)和管制措施。而且，要加強(qiáng)土地利用規(guī)劃體系及其相應(yīng)技術(shù)體系的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)近期規(guī)劃的編制和執(zhí)行，密切近遠(yuǎn)期規(guī)劃之間以及規(guī)劃與土地利用年度計(jì)劃之間的聯(lián)系，加大規(guī)劃的執(zhí)行和監(jiān)管力度，真正將規(guī)劃落到實(shí)處。

(編輯：田 紅)

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