中國“三農(nóng)問題”的體制轉(zhuǎn)型

摘要 建設(shè)社會主義新農(nóng)村要求一系列的制度創(chuàng)制，這些要求表明，一直以來全社會關(guān)注的“三農(nóng)問題”進入了一個體制轉(zhuǎn)型的新階段。文章闡述了這個階段所必然要產(chǎn)生的一些主要制度創(chuàng)制內(nèi)容，即：在責(zé)任制基礎(chǔ)上的新型土地生產(chǎn)關(guān)系創(chuàng)制；針對糧食經(jīng)濟轉(zhuǎn)型構(gòu)建發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的制度基礎(chǔ)；建立與生存、生產(chǎn)和生活統(tǒng)一性關(guān)系相適應(yīng)的農(nóng)村民生統(tǒng)籌制度體系；從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度促進鄉(xiāng)村治理的制度創(chuàng)新。根據(jù)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)設(shè)計，農(nóng)民作為這個轉(zhuǎn)型的主體其“自身就是問題”的性質(zhì)將隨著轉(zhuǎn)型的實施和實現(xiàn)失去意義，而農(nóng)村和農(nóng)業(yè)即使存在問題，也只是主體需要并可以解決的對象性工作，所以“三農(nóng)問題”將在中國整體的現(xiàn)代化發(fā)展中失去意義。

關(guān)鍵詞 “三農(nóng)問題”；農(nóng)村體制轉(zhuǎn)型；制度創(chuàng)制

中圖分類號 C912.82 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104(2008)04-0073-05

所謂“三農(nóng)問題”的體制轉(zhuǎn)型主要有兩層含義。其一，進一步深化農(nóng)村綜合改革的要求 和任務(wù)，必然會體現(xiàn)為一系列的制度創(chuàng)制；其二，隨著社會主義新農(nóng)村體制在這些創(chuàng)制中的逐步建立和完善，“三農(nóng)問題”自身將失去意義。指出這個體制轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容，將有助于更加正確地運用科學(xué)發(fā)展觀，使學(xué)術(shù)研究與建設(shè)社會主義新農(nóng)村的實踐具有更為貼近和合理的真實關(guān)聯(lián)。由此，本文先集中闡明提出這個轉(zhuǎn)型的根據(jù)和真實含義，然后分別說明轉(zhuǎn)型的若干主要內(nèi)容，包括新型土地生產(chǎn)關(guān)系創(chuàng)制、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的制度基礎(chǔ)、民生統(tǒng)籌以及鄉(xiāng)村治理等。顯然，這些闡釋和分析包括許多內(nèi)容，我不過是針對這些方面提出了自己的觀點和看法，包括指出它們的重要性和現(xiàn)實意義，以期引起關(guān)注和討論。

1 社會主義新農(nóng)村建設(shè)與“三農(nóng)問題”的失去意義

經(jīng)過30年的改革開放，整體的農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)到了一個體制轉(zhuǎn)型的階段，其基本任務(wù)就是建設(shè)社會主義新農(nóng)村。這里的“整體”就是所謂的“三農(nóng)”， “發(fā)展”則是指這三個方面問題朝著預(yù)期愿望的變化情況，而社會主義新農(nóng)村的“新”應(yīng)該是針對今后這方面發(fā)展的性質(zhì)和形態(tài)而言的。因此，如何理解“三農(nóng)問題”的真實含義和變化情況，是科學(xué)發(fā)展社會主義新農(nóng)村的前提。

多年來我一直認為，“三農(nóng)問題”的提法是不對的，或者說是一個模糊不清的命題。主要理由有二。其一，人們幾乎都是在簡約指稱的意義上使用 “問題”這個詞，實際意思不過是指有關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的工作，表示這個工作很難以及這方面的問題是中國現(xiàn)代化的一個重大負擔(dān)。事實上，“三農(nóng)問題”的真實含義在于，這三個“農(nóng)”，尤其是“農(nóng)民”的存在本身就是一個社會問題，所以它不是可以被對象性加以“解決”的，只能隨著現(xiàn)代化進程的具體情況而失去意義。其二，把“三農(nóng)”并列起來作為某種復(fù)合概念是不對的，因為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村都是農(nóng)民的對象，如果有什么對象性問題需要解決，實施解決的最終主體恰恰是農(nóng)民本身，而不是農(nóng)民問題被什么辦法解決了［1］。由于理解的不同或歧義，就容易模糊制度在其規(guī)范性和針對性之間的聯(lián)結(jié)，或者說減弱制度的實效，由此帶來的一個普遍現(xiàn)象，就是所謂的“上有政策下有對策”。不過，如果只把“三農(nóng)”作為一個方便的指稱，那就的確沒有必要對其成立與否的合理性做細致的理論辨析，而且在實際做法中，即使不是分別對待這三個“農(nóng)”，至少也是有其政策規(guī)范和工作針對的側(cè)重區(qū)別的。比如，相對說來，中共中央2004年1號文件關(guān)注的是“農(nóng)民”，旨在提高農(nóng)民的收入；2005年1號文件關(guān)注的是“農(nóng)業(yè)”，旨在提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力；2006年1號文件的主題則是建設(shè)社會主義新農(nóng)村。因此，對體制轉(zhuǎn)型的說明既是針對指稱意義上的“三農(nóng)問題”整體內(nèi)容，也包括農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民各自的變化，而“三農(nóng)問題”的失去意義則是這種轉(zhuǎn)型和變化的邏輯結(jié)果。

孫 津：中國“三農(nóng)問題”的體制轉(zhuǎn)型中國人口#8226;資源與環(huán)境 2008年 第4期首先，就農(nóng)村來說，體制轉(zhuǎn)型的性質(zhì)和內(nèi)容就在于新農(nóng)村的“新”。不難理解，建設(shè)社會主義新農(nóng)村這個要求中的“農(nóng)村”不可能指僅僅與農(nóng)業(yè)和農(nóng)民相區(qū)別的自然空間概念，而是某種社會發(fā)展的文明形態(tài)。所以，文件把這個要求歸納為“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。但是，從時間上講，早在社會主義改造基本完成的1956年就講要建設(shè)社會主義新農(nóng)村，而從要求上講，那二十個字的內(nèi)容更是現(xiàn)代社會普遍愿望達到的文明形態(tài)。因此，要使建設(shè)社會主義新農(nóng)村不致流于一句空洞的口號，就必須理解并以行動賦予它區(qū)別于前次做法以及不同于普遍愿望的特定含義。簡括地說，這個含義就是中國特色社會主義的農(nóng)村體制，而從任務(wù)目標(biāo)來講，則是在農(nóng)村發(fā)展方面的一系列制度創(chuàng)制。

作為發(fā)展要求，社會主義新農(nóng)村在改革開放前后有著明顯的政治理念延續(xù)，這就是使農(nóng)民成為社會主義的建設(shè)者。問題在于，政社合一的體制以及各種運動方式局限或延阻了生產(chǎn)力的發(fā)展，同時也使建設(shè)者的利益增進變得極為困難。責(zé)任制的問題后面要專門討論，這里僅限于指出，作為農(nóng)村現(xiàn)行的政治和經(jīng)濟制度，責(zé)任制在促進生產(chǎn)力發(fā)展方面的潛能已釋放殆盡，所以，社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一個必須要求，就是創(chuàng)制能夠進一步、甚至是再一次促進生產(chǎn)力解放的制度體系。同樣，上述二十個字所說的建設(shè)內(nèi)容是要由更高的生產(chǎn)力和更強的物質(zhì)基礎(chǔ)來支撐的，但是，如何實現(xiàn)這些建設(shè)內(nèi)容，尤其是如何保證它們的社會主義性質(zhì)和發(fā)展方向，仍然需要一系列的制度創(chuàng)制。一方面，與這些內(nèi)容方面的建設(shè)相適應(yīng)的各種制度仍有待建立和健全；另一方面，這些建設(shè)內(nèi)容本身就包括或者就是制度的創(chuàng)制，比如鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主等。

其次，農(nóng)業(yè)方面的體制轉(zhuǎn)型主要是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的范疇延擴以及相應(yīng)的制度創(chuàng)制。無論什么樣的文明形態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展都是其最基本的能力支撐和實際內(nèi)容，因此從現(xiàn)代化進程的實際狀況來講，新農(nóng)村所要求的農(nóng)業(yè)必然是某種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，所以中央2005年1號文件才會提出提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的要求。為了強調(diào)這一點，同時也是為了防止或糾正各地在新農(nóng)村建設(shè)中已經(jīng)出現(xiàn)的誤導(dǎo)和偏向，中央在2007年初又明確指出，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的核心任務(wù)是促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。關(guān)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的制度問題后面再專門討論，這里只是指出，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不僅要求相應(yīng)的體制轉(zhuǎn)型，而且建立健全能夠促進和保證這個發(fā)展的運作機制和功能規(guī)范就是制度本身的創(chuàng)制，其核心內(nèi)容是提供現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的制度基礎(chǔ)和實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整機制。

第三，關(guān)鍵的問題在于農(nóng)民本身的轉(zhuǎn)型。農(nóng)民本身的轉(zhuǎn)型方向，就是使農(nóng)民本身不再成為問題。就此而言，正確認識“農(nóng)民本身就是問題”這個事實具有極其重要的意義，因為它不僅提供了農(nóng)民本身轉(zhuǎn)型的必然性及其作為“三農(nóng)問題”體制轉(zhuǎn)型關(guān)鍵因素和核心工作的合理性，而且直接表明了所謂“中國革命就是農(nóng)民革命”、“中國的問題就是農(nóng)民問題”以及“沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有中國的現(xiàn)代化”等說法的真實含義。

無論整體的“三農(nóng)”還是每一個“農(nóng)”，它們本身作為“問題”的性質(zhì)含義是從社會學(xué)角度講的，即某個事物或現(xiàn)象自身的內(nèi)在矛盾具有影響全社會現(xiàn)狀發(fā)生根本變化的意義和作用。因此，“農(nóng)民本身就是問題”的主要含義就在于，作為某個群體（或階級）存在的農(nóng)民的自身內(nèi)在矛盾直接影響和制約了中國的整體發(fā)展。簡括地說，這個內(nèi)在矛盾就體現(xiàn)為農(nóng)民在其概念生成和真實行為中的身份轉(zhuǎn)變。這個轉(zhuǎn)變在時間上可大致分為兩個階段。其一是轉(zhuǎn)為自覺的革命主體。中國革命的核心任務(wù)是推翻封建的土地私有制，然而為了實現(xiàn)這個任務(wù)就必須動員大多數(shù)人愿意并且實施對這個制度的推翻。于是，同處于土地私有制這個政治和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的大部分人（即包括貧農(nóng)、下中農(nóng)、中農(nóng)甚至上中農(nóng)等在內(nèi)的“農(nóng)民”）就必須被剝離出來，從而作為革命主體去反對和打倒這個結(jié)構(gòu)中的少部分人（即地主和富農(nóng)）。其二是轉(zhuǎn)為創(chuàng)新的建設(shè)主體。革命的實際成果、甚至革命得以成功的保證都是實現(xiàn)平均地權(quán)，但是，土地私有制與革命的社會主義方向相悖，而農(nóng)民作為革命主體又不能自己革自己的命，所以就有了合作化，從而使農(nóng)民成為社會主義的建設(shè)主體；責(zé)任制仍處于這個轉(zhuǎn)變的過程中，因為責(zé)任制既不能保證作為建設(shè)主體的農(nóng)民個體能夠、并且以規(guī)范的形式實現(xiàn)對公有制（即包括土地在內(nèi)的集體經(jīng)濟）的真實占有，也沒能使這種占有能夠?qū)崿F(xiàn)促進生產(chǎn)力持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民利益持續(xù)增進的一致性。

由上可以看出，一方面，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的工作要求和基本保證都是一系列制度創(chuàng)制，所以說是體制轉(zhuǎn)型；另一方面，根據(jù)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)設(shè)計，農(nóng)民作為這個轉(zhuǎn)型的主體其“自身就是問題”的性質(zhì)將隨著轉(zhuǎn)型的實施和實現(xiàn)失去意義，而農(nóng)村和農(nóng)業(yè)即使存在問題，也只是主體需要，并可以解決的對象性工作，所以整體的“三農(nóng)問題”也就失去意義了。

2 體制轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容

社會主義新農(nóng)村是一個既定的目標(biāo)方向，而其內(nèi)容則要由具體的建設(shè)來充實和實現(xiàn)。整體說來，這個建設(shè)所涉及的工作就是我們一直在說的“三農(nóng)問題”，所以，新農(nóng)村的“新”就體現(xiàn)為“三農(nóng)問題”正在進入一個體制轉(zhuǎn)型的新階段。換句話說，體制轉(zhuǎn)型就是農(nóng)村綜合改革的進一步深化，因此也是一次總體性的體制轉(zhuǎn)型。為了便于說明問題，以下從四個方面討論體制轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容。

2.1 責(zé)任制與新型土地生產(chǎn)關(guān)系創(chuàng)制

作為農(nóng)村現(xiàn)行的基本制度，責(zé)任制的規(guī)范功能包括三個主要領(lǐng)域，即政治、經(jīng)濟和社會。從制度的實際作用來講，很難將這三個領(lǐng)域分開來，不過還是可以就其針對或側(cè)重作區(qū)別說明。相對說來，政治上指的是生產(chǎn)資料的公有制，即以土地所有為核心內(nèi)容的集體所有制；經(jīng)濟上指的是土地產(chǎn)權(quán)與其經(jīng)營權(quán)相分離的運作制度，實際上是對平均地權(quán)實施某種形式和程度的負責(zé)的機制；通過政治和經(jīng)濟這兩方面的規(guī)范，責(zé)任制實際上成為農(nóng)村社會形態(tài)在制度層面的基本維系和聯(lián)結(jié)，也就是說，只有直接或間接地經(jīng)由責(zé)任制允許或轉(zhuǎn)換，農(nóng)村社會的各種形態(tài)才能夠具有其真實的空間。因此，從現(xiàn)行的基本制度來講，總體性轉(zhuǎn)型或者說進一步深化農(nóng)村綜合改革的首要任務(wù)，就是在責(zé)任制基礎(chǔ)上的體制創(chuàng)制；而從土地所有制在上述政治、經(jīng)濟和社會三個領(lǐng)域的制度意義和作用來講，這個任務(wù)的核心內(nèi)容，就是新型土地生產(chǎn)關(guān)系的創(chuàng)制。

事實上，既定的集體土地所有制是由體制直接安排的，因為我國所有土地都是國家的，但是，由于農(nóng)民生存、生產(chǎn)、生活的特殊性，就由體制為所有農(nóng)民劃出一部分土地，并規(guī)定他們只能以集體的名義來占有。這個特殊性所體現(xiàn)的是某種同一性關(guān)系，即土地同時是農(nóng)民生存環(huán)境、生產(chǎn)資料和生活條件的統(tǒng)一體。不難看出，至少從邏輯上講，責(zé)任制的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，實際上是進一步懸置了這個集體名義，而農(nóng)業(yè)稅的廢止則使土地成為依生產(chǎn)方式而變化的公共用地。因此，這方面轉(zhuǎn)型的基本含義就在于，創(chuàng)制一種能夠為政治（所有制性質(zhì)）和經(jīng)濟（生產(chǎn)和經(jīng)營獲益）建立機制聯(lián)結(jié)的土地生產(chǎn)關(guān)系。新型土地生產(chǎn)關(guān)系延續(xù)了土地生產(chǎn)資料的公有性質(zhì)，但是，它在以平均地權(quán)作為實施經(jīng)營權(quán)的資格的基礎(chǔ)上，改變了責(zé)任制的形式結(jié)構(gòu)，即不是把產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，而是將平均地權(quán)的資格直接作為土地占有的形式，從而使農(nóng)民成為土地利用（包括土地的增值、交易、轉(zhuǎn)讓、合作等）的真實主體，或者說以個體農(nóng)民真實地占有他們公共所有的土地的方式落實集體所有制。作為社會主義新農(nóng)村在生產(chǎn)資料所有制方面的基本制度，新型土地生產(chǎn)關(guān)系的具體建構(gòu)仍需要進一步探討［2，3］。

2.2 糧食經(jīng)濟與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

在新中國近60年的建設(shè)歷程中，有一半時間是糧食短缺的緊張階段，因此農(nóng)業(yè)經(jīng)濟實際上就是為著糧食增長的經(jīng)濟，“以糧為綱”也才是客觀條件所允許的合理選擇。改革開放以來，國家不斷加大對農(nóng)村糧食經(jīng)濟的投入和政策扶持，從對種糧采取各種補貼政策直至完全取消了農(nóng)業(yè)稅。2006年我國糧食產(chǎn)量達到4 900億kg以上，根據(jù)規(guī)劃，2007年要進一步保護和調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，引導(dǎo)農(nóng)民合理安排種植結(jié)構(gòu)，提高復(fù)種指數(shù)，種足種好糧食作物，力爭糧食面積穩(wěn)定在10億hm2以上；同時著力提高糧食單產(chǎn)，力爭單產(chǎn)增長1%以上。這再次表明，糧食經(jīng)濟始終都是事關(guān)國民經(jīng)濟全局的根本性問題。

農(nóng)村改革開放的一個巨大成就，就是從根本上解決了中國人的吃飯問題，對這個成就的意義怎么估計都不過分。隨著糧食產(chǎn)量的增加，糧食經(jīng)濟發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，也逐漸產(chǎn)生和突出了兩個主要的新問題。一個是農(nóng)民能否、以及怎樣靠糧食經(jīng)濟來保證收入的持續(xù)增加；另一個就是如何對待國家的糧食安全。事實上，正是糧食經(jīng)濟的關(guān)鍵作用，農(nóng)業(yè)才被看成是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。但是，對于中國這樣人多耕地資源又有限的大國來講，這個基礎(chǔ)的真實含義其實是指一個由眾多吃飯人口組成的公分母，分母越大，分值就越小。即使在今天，糧食產(chǎn)量的取得不僅要靠一系列針對性的相關(guān)政策扶持，而且既不能等同于糧食持續(xù)增長的牢固基礎(chǔ)，也不能替代高質(zhì)量供需平衡意義上的糧食安全。

如果單靠糧食出售就能夠賺錢，農(nóng)民的生活也就沒有問題了，然而事實正好相反。一方面，農(nóng)業(yè)的自然經(jīng)濟形態(tài)以及糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品價格的剛性局限，使得土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出無法支撐農(nóng)民的收入增加，甚至難以擺脫貧困；另一方面，隨著整個經(jīng)濟運作的市場化轉(zhuǎn)型，不僅農(nóng)業(yè)在整個國民經(jīng)濟中的比重日益降低、務(wù)農(nóng)成本日益加大，而且農(nóng)民與城市居民的收入差距也持續(xù)拉大。因此，真正的出路是徹底轉(zhuǎn)變以糧食為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。事實上，把建設(shè)社會主義新農(nóng)村的核心任務(wù)規(guī)定為促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，必然就會要求大大延伸和擴展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的含義。但是，不僅由于糧食安全的必需，更因為多數(shù)耕地仍然是用來生產(chǎn)糧食的、而且在相當(dāng)長的時期內(nèi)仍需要多數(shù)農(nóng)民來從事這種生產(chǎn)，所以相對以糧食經(jīng)濟為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)制度來講，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的制度基礎(chǔ)，在于如何處理內(nèi)涵和外延都擴大了的大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與糧食安全的關(guān)系。換句話說，有沒有糧食吃以及是否夠吃，與吃什么糧食以及怎樣運作糧食經(jīng)濟有著本質(zhì)的區(qū)別，它所反映的問題實質(zhì)，就是以糧食為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。

這個轉(zhuǎn)型同樣需要制度的創(chuàng)制，或者說由此逐步形成發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的制度基礎(chǔ)，其內(nèi)容主要有兩個。其一是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)本身，也就是某種大農(nóng)業(yè)概念，它所涉及的制度創(chuàng)制主要是農(nóng)業(yè)的工業(yè)化問題。其二是所謂農(nóng)業(yè)“產(chǎn)業(yè)化”的問題，也就是如何在制度層面保證農(nóng)民可以享有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟從生產(chǎn)到最終消費完整鏈環(huán)上每個環(huán)節(jié)的利潤，尤其是增值利潤。

2.3 道義關(guān)注與民生統(tǒng)籌

事實上，之所以會提出所謂“三農(nóng)問題”并引起全社會各方面的關(guān)注，在很大程度上是出于道義的原因。一方面，人們關(guān)注“三農(nóng)問題”是因為它直接影響和制約著整體現(xiàn)代化的發(fā)展；另一方面，人們又對農(nóng)民普遍抱有同情弱勢的心態(tài)。盡管從道理上講，隨著農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)民不僅成為這個發(fā)展的建設(shè)主體而且也是其利益的享有者，“三農(nóng)問題”將逐步失去意義，但是，道義關(guān)切畢竟不能替代相對弱勢一方本身的富強。因此，建設(shè)社會主義新農(nóng)村迫切需要的、也必然會產(chǎn)生的一項工作，就是建立對農(nóng)民生存、生計和生活進行整合協(xié)調(diào)的民生統(tǒng)籌制度。就像上面說到的土地與中國農(nóng)民的特殊關(guān)系一樣，生存、生計和生活也是農(nóng)民各民生要素方面的統(tǒng)一體，不過從轉(zhuǎn)型的角度講，這方面的制度創(chuàng)制至少包括三項內(nèi)容，即農(nóng)民與土地關(guān)系、就業(yè)形式以及社會保障。

從形態(tài)的角度講，農(nóng)民生存的最直接因素就是他與土地的關(guān)系。這個問題涉及到上面討論的生產(chǎn)關(guān)系，不過無論哪種所有制，中國農(nóng)民生存形態(tài)的改變都是和土地利用的選擇可能緊密聯(lián)系的。的確，越來越多的農(nóng)民勞動力或農(nóng)村人口從土地耕作意義上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中轉(zhuǎn)移出來，然而恰恰是這個趨勢表明，在土地利用的選擇方面亟需創(chuàng)制相應(yīng)的制度和運作機制，其主要問題，在于農(nóng)民如何從土地中退出?？雌饋?，退出土地不僅是斷了農(nóng)民的后路，更是放棄了他對生產(chǎn)資料的占有，但真正的問題就在于，如何用這種占有資格來實施所有權(quán)的讓渡、交易、轉(zhuǎn)換，甚至受益。從生計的角度講，農(nóng)民就業(yè)的最大特點就是沒有工資，所以長期以來農(nóng)民務(wù)農(nóng)不被看作是一種就業(yè)形式。這方面創(chuàng)制的主要內(nèi)容一是如何提高務(wù)農(nóng)就業(yè)的質(zhì)量，另一則是如何保證農(nóng)民在選擇其他就業(yè)形式方面的平等權(quán)利。從生活的角度講，最突出的問題是各種社會保障。這方面的討論很多，不過在我看來，問題并不在于農(nóng)村和城市待遇的一致，而是如何創(chuàng)制適合農(nóng)村特性（比如生存、生產(chǎn)和生活的同一性關(guān)系）的社會保障體系。

2.4 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的鄉(xiāng)村治理

體制轉(zhuǎn)型的直接目的是為農(nóng)村發(fā)展提供更加合理有效的制度體系，因此，體制轉(zhuǎn)型并不僅僅是某種發(fā)展的需要，更是各種制度和政策的功能實施，即是說，方方面面的創(chuàng)制同時也就構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的制度體系。但是，農(nóng)村發(fā)展不可能離開它與城市的關(guān)系，包括農(nóng)村自己的城鎮(zhèn)化，因此，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)該是農(nóng)村體制轉(zhuǎn)型的題中之義。就治理來講，之所以說“鄉(xiāng)村”而不是“農(nóng)村”，主要是為了突出對于作為與城市相區(qū)別的某種社會形態(tài)進行治理的性質(zhì)特征，而且也是為了盡量避免把三個“農(nóng)”混在一起可能造成的誤解。同樣，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌本身也是一個多層面和綜合性的工作，比如至少包括身份及相應(yīng)權(quán)利的主體統(tǒng)籌、以經(jīng)濟活動為主導(dǎo)的要素統(tǒng)籌、以及以空間形態(tài)為載體的區(qū)域統(tǒng)籌等，并不僅僅指制度層面的協(xié)調(diào)。不過，就這個統(tǒng)籌機制對鄉(xiāng)村治理的作用針對來講，可以從公共產(chǎn)品供給、村民自治、稅費改革以及生態(tài)環(huán)境等問題比較突出的方面來分析其體制轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容。

首先，從歸根到底的意義上講，鄉(xiāng)村治理需要的物質(zhì)基礎(chǔ)或條件要由農(nóng)村自己的發(fā)展來解決，然而從公正的角度講，農(nóng)村這方面最大的弱勢就在于缺乏公共產(chǎn)品的供給。因此，如何在公正的前提下，幫助農(nóng)村改善公共產(chǎn)品的供給不足，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在為鄉(xiāng)村治理提供物質(zhì)支撐方面最需要的制度創(chuàng)制。其次，村民自治當(dāng)然包含農(nóng)村政治民主的含義，但是，這個制度本身的作用是為鄉(xiāng)村共同體提供一個與外界打交道的經(jīng)紀(jì)職能。從鄉(xiāng)村來講，這方面最主要的創(chuàng)制是如何設(shè)置并真實形成鄉(xiāng)村共同體利益代表和經(jīng)紀(jì)代理相同一的自治主體；從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度講，則是如何使這個自治主體真正具有與城市進行談判和合作的平等權(quán)利。第三，農(nóng)村稅費改革的主要目的一直是為了減輕農(nóng)民負擔(dān)，但是，減免稅費本身并不必然會促進生產(chǎn)力發(fā)展，甚至也不必然具有公正性。因此，現(xiàn)在的問題是，如何針對鄉(xiāng)村財政嚴(yán)重不足以及稅費職能從鄉(xiāng)村治理中懸置起來或剝離出去的狀況，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的意義上進行新型的稅費制度創(chuàng)制。第四，保護和建設(shè)生態(tài)環(huán)境是鄉(xiāng)村和城市共同的任務(wù)，因此從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度講，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的制度創(chuàng)制至少要達到兩個基本要求，一是能夠與農(nóng)民生活和農(nóng)村發(fā)展協(xié)調(diào)一致，另一是能夠預(yù)防和制止城市擴張對鄉(xiāng)村利益的侵占。

僅從上述四個方面就不難看出，用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則來進行鄉(xiāng)村治理不僅僅指城鄉(xiāng)的公正互助，還包括某些普遍性的因素或改革需求。比如財政體制的改革。鄉(xiāng)村治理需要錢，但是現(xiàn)在的財政制度導(dǎo)致鄉(xiāng)村以及地方政府的事權(quán)遠遠大于財權(quán)，而且中央稅收的比重仍在加大。20世紀(jì)90年代中央和地方的稅收比重約為34∶66；21世紀(jì)初就變成了52∶48；2006年更是達到了55∶45。在這種情況下，許多地方不僅只能維持吃飯財政，而且靠賣地支撐GDP的趨勢也有增無減。又比如要求政府職能轉(zhuǎn)變或成為服務(wù)型政府。如果政府職能轉(zhuǎn)變只是一個整體的導(dǎo)向，而GDP增長仍是政績考核的重要內(nèi)容，那么既要掙錢又要服務(wù)的職能取向矛盾就無法解決，依法行政、監(jiān)督法治、服務(wù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟以及保障公正和公平等作為也就愈加困難。事實上，地方政府即使是賣地，前期的土地整理費用大多也只能靠貸款，加上政績考核的經(jīng)濟指標(biāo)壓力，致使每屆政府都希望多借債，還債的責(zé)任感幾乎被磨滅。

(編輯：李 琪)

【編后記】 “三農(nóng)問題”一直都是各方面高度關(guān)注的熱點話題，但是，各種關(guān)注的側(cè)重和看法并不一樣。在上面這篇文章中，作者明確指出，“三農(nóng)問題”已經(jīng)進入了一個體制轉(zhuǎn)型的新階段。認為，“三農(nóng)問題”的真實含義在于，自從新民主主義革命以來，中國的“農(nóng)民”本身就是社會學(xué)意義上的“問題”，而它所反映的實質(zhì)，是農(nóng)民由革命主體向建設(shè)主體的身份變化與經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑之間關(guān)系的適應(yīng)性或一致性。由此，通過分析新型土地生產(chǎn)關(guān)系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度、農(nóng)村民生統(tǒng)籌體系、以及鄉(xiāng)村治理等四個方面的創(chuàng)制，具體說明了這個轉(zhuǎn)型的基本根據(jù)和主要內(nèi)容，并且指出，隨著這些創(chuàng)制的逐步實現(xiàn)，“三農(nóng)問題”將在中國整體的現(xiàn)代化發(fā)展中失去意義。應(yīng)該說，上述這些看法在學(xué)術(shù)界是新穎獨到的，所論問題不僅直接關(guān)系到中國人口、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，而且對于用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有積極的啟示意義。為此，刊出此文，歡迎大家就文章的觀點展開討論，以期推進相關(guān)研究的不斷深入。

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