完善我國當前抗災救災制度的主要著力點

摘要 南方數(shù)省大規(guī)模的抗擊雨雪冰凍災害給了我們很多有益的啟示，其中最重要的一點就 是必須反思我國當前的抗災救災制度?？篂木葹墓ぷ魇且粋€十分復雜的系統(tǒng)工程，必須有一 套科學完善的、行之有效的法律和制度進行規(guī)范和指導，才能使抗災救災工作高效、有序地 進行，從而最大限度地減少災害造成的損失。我國是一個自然災害發(fā)生頻繁的國家，而且地 廣人多，災害的影響會涉及到社會的各個方面。所以，研究如何完善我國當前的抗災救災制 度就具有非常重要的理論和實踐意義。當前，完善我國抗災救災制度的主要著力點有： 構(gòu)建多元化主體的抗災救災體系；加強抗災救災的法制化建設(shè)；提高抗災救災制度建設(shè)的科 學化程度；借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，將抗災救災的重點轉(zhuǎn)向預防災害；加強抗災救災的理論研究 ，為抗災救災的實踐提供科學的理論指導。

關(guān)鍵詞 抗災救災制度；著力點；完善

中圖分類號 X43 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2008）04-0010-05

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從2008年1月10日起，罕見的低溫和雨雪冰凍天氣在我國南方大部分地區(qū)肆虐，并且持續(xù)時 間長，影響規(guī)模大，16個?。▍^(qū)、市）嚴重受災。截至2008年2月12日，造成107人死亡，8 人失 蹤，直接經(jīng)濟損失1 111億元。雨雪冰凍災害還造成京珠高速公路大堵塞，京廣鐵路受阻嚴 重，幾十個機場一度關(guān)閉，80多家電廠存煤接近警戒線，許多地方斷電、斷水、斷通訊。 這場50年一遇的特大自然災害給了我 們很多有益的啟示。其中筆者認為最重要的一點就是必須反思我國當前的抗災救災制度。因 為，抗災救災工作是一個十分復雜的系統(tǒng)工程，必須有一套科學完善的、行之有效的法律和 制度進行規(guī)范和指導，才能使抗災救災工作高效、有序地進行，從而最大限度地減少災害造 成的損失。況且，我國又是一個自然災害發(fā)生頻繁的國家，而且地廣人多，災害的影響會涉 及到社會的各個方面。所以，研究如何完善我國當前的抗災救災制度就具有非常重要的理論 和實踐意義。

1 構(gòu)建多元化主體的抗災救災體系

目前，我國抗災救災工作的弊端之一就是各級政府基本上大包大攬，致使其他主體的作 用發(fā)揮不夠，從而未能形成多元化主體的抗災救災體系。尤其是缺少激勵其他主體參與抗災 救災的機制，特別是非政府組織的作用發(fā)揮不夠。當然，我們不否認以政府為主體的抗災救 災工作所取得的巨大成就。然而，隨著市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，政府抗災救災本身具有的一 些局限性會越來越明顯。這種局限性主要表現(xiàn)在：一是抗災救災的專一性難以保證。因為政 府工作涉及到方方面面，很難放下其他工作而從事專一性的抗災救災工作。二是抗災救災的 專業(yè)性難以保證。抗災救災是一項專業(yè)性很強的工作，單純依靠政府很 可能會造成外行指揮內(nèi)行的情況。三是抗災救災的規(guī)模性難以保證。因為政府從事抗災救災 工作的人員畢竟是有限的，有限的人力很難保證抗災救災所應該有的規(guī)模效應。四是抗災救 災的效率性難以保證。這主要是政府機構(gòu)的層級性特征決定的，容易導致效率低 下。五是抗災救災方式的創(chuàng)新性難以保證。政府抗災救災由于具有全局性和政策性，所以其 試錯的成本太高，不可避免地會抑制政府抗災救災方式的創(chuàng)新，難以開創(chuàng)新的救災模式。

當前，完善我國的抗災救災制度，首先要繼續(xù)發(fā)揮政府的主導作用。各級政府要按照分 級負責的管理體制，增強抗災救災工作的計劃性和主動性，做到隨時能以最短的時間、最快 的速度、最高的效率開展抗災救災工作。其次，也是當前最主要的工作，是整合政府以外各 種抗災救災主體的力量，目標是在政府的抗災救災體系以外，構(gòu)建社會化的抗災救災體系。 一是充分發(fā)揮非政府組織的作用。“我們生活在一個權(quán)力分享的世界里。在這個世界中，政 府組織、準政府組織、非盈利組織、私人組織共同參與政策的制定和政策的執(zhí)行?！保?1］ “在多元主義的體制中，治理包括了所有有利害關(guān)系的利益主體：政黨、立法機關(guān)及 其分支機構(gòu)、利益集團、中間人、組織……等等?！保?］從世界范圍來看，公共治 理已不再是政府的專利，非政府組織和各種民間組織都會成為公共治理的主體。由于種種原 因，我國政府主導下的多元公共治理模式和機制還沒有形成。這就需要政府轉(zhuǎn)型，下放政府 權(quán)力，培育多元的公共治理主體［2］，以發(fā)揮他們社會聯(lián)系廣泛、貼近民眾、自主 靈活、風險承受能力強的優(yōu)勢；二是發(fā)揮新聞媒介輿論宣傳、輿論監(jiān)督的優(yōu)勢，讓他們深入 基層，深入社區(qū)，深入農(nóng)村，尤其是自然災害多發(fā)地區(qū)。用廣大人民群眾喜聞樂見而且能夠 理解和接受的方式，廣泛宣傳我國的自然災害情況及其對經(jīng)濟社會發(fā)展的消極影響，宣傳公 眾和社會團體參與和響應抗災救災活動的必要性及其主要意義。組織開展非災區(qū)支持災區(qū)、 城鎮(zhèn)支持農(nóng)村、工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、鄰里互助等靈活多樣、生動活潑的抗災救災活動，在各種活 動中教育、培養(yǎng)公眾的積極參與意識。三是加強青少年特別是學生的抗災救災意識的教育和 培養(yǎng)，開設(shè)專門的抗災救災課程，打好基礎(chǔ)。四是充分發(fā)揮各類企業(yè)經(jīng)濟實力強、可提供抗 災救災捐贈和服務的優(yōu)勢。五是充分發(fā)揮我國人民群眾樂善好施、助人為樂的傳統(tǒng)美德，各 方參與，共同形成抗災救災的巨大力量。

郝繼明：完善我國當前抗災救災制度的主要著力點——從南方數(shù)省大規(guī)?？箵粲暄┍鶅鰹暮φf起中國人口#8226;資源與環(huán)境 2008年 第4期當然，在這個過程中，政府還應該重點扶持和引導社會力量去研究和認識抗災救災的重 要性，建立健全社會力量參與抗災救災的規(guī)則和機制；各級政府要重視制定提倡和鼓 勵社會團體、企業(yè)和公眾參與抗災救災的法規(guī)和各種優(yōu)惠政策，并加強監(jiān)督。今后的趨勢是 ：政府要逐漸從抗災救災的捐贈工作中退出，由非政府組織來建立和完善經(jīng)常性的抗災救災 捐贈機制。在各級政府的民間組織管理部門和抗災救災主管部門的監(jiān)管下，可由民間組織負 責組建全國性的抗災救災捐贈服務網(wǎng)絡(luò)。當然，這也不是一蹴而就的。在開始階段，可以將 一些具體的、事務性的工作轉(zhuǎn)交給非政府組織承擔。比如，可委托他們收集和調(diào)查災情，可 委托他們進行抗災救災教育培訓和抗災救災規(guī)律的研究等。

2 加強抗災救災的法制化建設(shè)

目前，除了遭受九八洪災后，國家制定了《 防洪法》和《突發(fā)事件應對法》以外，我國至今還沒有一部關(guān)于抗災救災的《抗災救災法》 或者《自然災害救助法》，甚至沒有一部由國家最高權(quán)力機關(guān)通過的或者 由國家最高行政機關(guān)發(fā)布的、在名稱上冠以“法”或“條例”的綜合性法規(guī)。各種抗 災救災制度都散見于某些政策性、行政措施性的規(guī)章或文件中，而且不系統(tǒng)、不完整、不協(xié) 調(diào)，不僅大大影響了抗災救災制度的法律地位，與法治政府不符；而且直接影響了抗災救災 制度作用的有效發(fā)揮。因此，加強抗災救災的法制化建設(shè)，建立具有中國特色的抗災救災法 律體系就顯得十分迫切。

美國、日本等發(fā)達國家在抗災救災方面均有著十分完備的法律法規(guī)體系。美 國1950年正式通過了《災害救助法》，日本1947年通過了《災害救助法》，1961年 通過了《災害對策基本法》，1978年又通過了《大規(guī)模地震特別對策法》。此外，我國臺灣 地區(qū)的抗災救災法規(guī)也十分完善，如《堪報災歉條例》、《賑災查放辦法》、《冬令救濟實 施 辦法》、《臺灣省人民因災死傷及住房倒塌救濟辦法》、《臺灣防救自然災害及善后處理辦 法》等，在1980年還通過了《社會救助法》，其中就專門設(shè)有“災害救助”的章節(jié)。所以， 制定中國的《抗災救災法》也是適應國際抗災救災的法制化趨勢的需要。

當前，我們國家最需要制定的是《中華人民共和國抗災救災法》。這部 法律要對抗災救災的方針政策、基本原則、基本法律制度做出全面系統(tǒng)的規(guī) 定，因而它既是社會保障法律體系中的單行法，也是抗災救災的基本法。

《中華人民共和國抗災救災法》作為目的非常明確的社會性立法，其宗旨將是對“災前 災中災后”的管理，整部法律應始終凸顯以人為本，救災更重防災，救災職能要從災后向災 前、災中延伸，要體現(xiàn)一些基本的原則。如重預防，重保障災民基本生存權(quán)利，重公正平等 ，重社會穩(wěn)定等。

《中華人民共和國抗災救災法》應包括的內(nèi)容十分豐富，至少應包括基本界定、抗災救 災主體和客體、抗災救災的責任和權(quán)力、過程、費用管理、獎懲等基本內(nèi)容。特別是要通過 立法，對抗災救災工作中的指揮體制、各部門的職責、災情預測預報、人員搶救及救助等方 面做出具體的規(guī)定，使抗災救災有法可依，有章可循，進一步提高我國抗災救災的水平［3］。

3 提高抗災救災制度建設(shè)的科學化程度

3.1 建立和完善抗災救災預案制度

“凡事預則立，不預則廢”。沒有科學預測基礎(chǔ)上的決策和精心規(guī)劃，災害的發(fā)生必將 會帶來更嚴重的后果。所以，在整個抗災救災過程特別是防災、減災的過程中，預案制度能 起到非常重要的作用。首先，在災害發(fā)生之前，預案不僅使參與抗災救災活動的決策者、組 織者和執(zhí)行者能對有關(guān)情況比較熟悉，從而心中有數(shù)。而且使各種救災措施都能按照預案有 步驟、有針對性地甚至提前應對。其次，預案為參與抗災救災活動的決策者、組織者和執(zhí)行 者提供了具有法規(guī)效用的操作性規(guī)則和依據(jù)，從而提高工作的效率。再次，預案可以使各項 抗災救災工作逐步規(guī)范化、制度化、科學化，最大限度地減少損失。例如，本次抗擊雨雪大 災，湖北省就編制了惡劣氣象條件下的事故預想和應急預案，對輸電線路增加巡查密度，對 易覆蓋冰區(qū)的輸電設(shè)備展開特殊巡視。為解決車流積壓問題，及時與湖南、河南建立協(xié)作機 制，每小時溝通一次信息。主動采取間斷放行、分流車輛等配合措施。與此同時，全省上萬 名交警全員上路，采取現(xiàn)場搶險、警車護送等多種形式，全力開展排堵保暢。與此同時，安 徽、江西、湖南、湖北、廣西、廣東等地糧食部門也采取加強貨源組織調(diào)度，啟動應急預案 等措施，確保重點災區(qū)，特別是山區(qū)和邊遠地區(qū)糧油市場供應不斷檔不脫銷。后來的實踐證 明，這些決策預案經(jīng)過實踐的檢驗，是完全科學正確的，是完全及時和有效的。

抗災救災預案制度的建立，應做到統(tǒng)一領(lǐng)導，預案要層次分明、分工明確，具有科學有 效性、綜合協(xié)調(diào)性，具有宏觀要求和具體操作相結(jié)合的特點，還要做到重點突出。

3.2 建立快速準確的災情評估制度

抗災救災是一項涉及面廣、內(nèi)容龐雜、協(xié)調(diào)性要求很高、時效性要求很強的系統(tǒng)工程， 因此必須建立快速準確的災情評估制度，便于及時決策。首先，要建立運作準確高效的災情 收集和管理信息系統(tǒng)，以便對災害進行分析和研究；其次，要建立重大自然災害的歷史災情 數(shù)據(jù)庫和背景數(shù)據(jù)庫，以判明不同區(qū)域?qū)μ囟暮Φ捻憫潭群统蔀囊?guī)律；再次，要建立災 害的專家評估制度。主要是進行重大自然災害趨勢預測和災情會商，赴災區(qū)進行現(xiàn)場評估等 工作。

3.3 嘗試建立抗災救災基金管理制度

各級政府歷來重視對救災款物的使用和管理，但在實際的抗災救災工作中，救災款物的 管理和使用仍然出現(xiàn)這樣那樣的問題，凸顯出管理制度上的缺陷。我們可參照發(fā)達國家的經(jīng) 驗，嘗試建立抗災救災基金管理制度。這種制度是指從中央到地方的各級政府都設(shè)立抗災救 災基金，基金的來源渠道包括各級財政投入的資金、國內(nèi)外的捐助等。抗災救災基金設(shè)專戶 管理，?？顚Ｓ?，封閉運行，由民政部門負責分配使用，財政等部門監(jiān)督，有災時使用，無 災時少用，結(jié)轉(zhuǎn)使用。這種管理制度的好處一是可使資金有一個穩(wěn)定的、可靠的來源渠道， 增強抗災救災工作的主動性和計劃性；二是大大縮短抗災救災資金的發(fā)放周期和時間；三是 確保專款專用，保障資金安全；四是加強了對資金的監(jiān)督。

3.4 建立和完善抗災救災物資儲備制度

我國幅員遼闊，人口眾多，各個地區(qū)自然條件大不相同，災害發(fā)生的規(guī)模和頻率都有較 大差別。因此，要建立和完善抗災救災物資儲備制度。這種制度的好處一是物資儲備可以在 最短的時間內(nèi)運送到災區(qū)第一線；二是可以運轉(zhuǎn)有序、避免混亂；三是可以提高物資的使用 效率；四是可以降低抗災救災的成本。所以，我們應該結(jié)合我國自然災害發(fā)生的地點和區(qū)域 特征，科學規(guī)劃，合理調(diào)整布局，在全國各個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都至少建立一個中央級 的救災物資儲備點，豐富儲備物資的種類。當然，救災物資儲備切忌平均分配，容易發(fā)生災 害的地方物資儲備應該多些，反之則可少些。

3.5 建立完善的社會捐助制度

社會捐助是抗災救災款物來源的一個主渠道，要逐步建立一個“捐助活動經(jīng)?；?、募集 主體民間化、參與捐助自主化”的完善的社會捐助制度，并逐步完善管理體制和運行機制， 特別是要抓緊制定社會捐助的各項管理制度，包括捐助統(tǒng)計制度、公示制度、表彰獎勵制度 以及各種優(yōu)惠政策。要做到賬目清楚、手續(xù)完備、制度健全，并向社會公布，接受監(jiān)督。

3.6 建立健全抗災救災款物使用的監(jiān)督機制

首先，建立健全抗災救災款物使用的監(jiān)督機制是確?？篂木葹目钗??？顚Ｎ飳Ｓ?，防止違法犯罪的重要保證，所以要建立抗災救災款物使用的公示制度，為社 會監(jiān)督提供方便；其次，要整合各部門的力量，建立法律監(jiān)督、審計監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、輿論 監(jiān)督、公眾監(jiān)督等一體化的監(jiān)督機制；再次要保持監(jiān)督的經(jīng)常性，確保抗災救災監(jiān)督制度化 、經(jīng)?；?；第四，要將監(jiān)督貫穿于抗災救災款物使用的全過程，避免“暗箱操作”。

3.7 建立健全抗災救災的責任追究制度

“權(quán)力應成為一種負擔?！保?］“只有建立起以權(quán)責對等為原則的官員問責制 ，才能實現(xiàn)政府權(quán)力與責任的均衡性與一致性，才能使官員樹立起依法行政的責任意識”［5］。然而，我國至今還沒有一部關(guān)于行政問責的全國性法律，從我國目前對政府責 任及追究方面的法律情況來看，主要分散在一些相關(guān)法律當中，包括行政訴訟法、行政復議 法、國家賠償法、行政許可法等［6］。而且對一些責任事故的追究大多數(shù)依據(jù)的是 黨的條例、行政法規(guī)和部門規(guī)章以及地方政府規(guī)章，這些規(guī)定不僅存在著法律位階低、問責 標準不明確等問題，而且在問責的主體、對象、范圍、步驟以及責任形式和懲處力度等方面 都不盡相同，缺乏統(tǒng)一性和科學性。再加上一些地方政府在制定行政問責的規(guī)定和辦法時照 抄照搬，內(nèi)容過于籠統(tǒng)，缺乏針對性和實用性，在實踐中難以操作，流于形式。由于缺乏統(tǒng) 一的法律依據(jù)和具體的問責標準，問責制在一些地方和部門容易成為一種擺設(shè)［7］ 。因此，迫切需要制定一部比較完整的規(guī)定政府責任和追究辦法的諸如《行政問責法》之類 的專門法律。因為“憲法和法律必須對何種官員負何責任，誰來問責，何人依何種程序判定 官員失責都給予明確的規(guī)定。沒有明確責任體系的問責制度只會成為一種擺設(shè)，為權(quán)力斗爭 和鏟除異己增加了新工具?！保?］

第二，要加強問責的制度化建設(shè)。制度主義認為：“制度是為約束在謀求財富或本人效 用最大化行為而制定的一套規(guī)章，依循程序和倫理道德行為準則。”［9］“制度是 一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為了確定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)計的一些制約 ［10］”。首先而且最重要的是抗災救災決策的問責制度，因為決策是領(lǐng)導最主要的 工 作。它包括決策的專家咨詢制度、決策的聽證、論證制度和公示制度、決策的執(zhí)行跟蹤制度 、決策效果的評價制度和審計制度以及決策問責的各項基礎(chǔ)制度。其次是規(guī)范問責的其他各 項制度。諸如問責的程序制度、問責的動力制度、問責的主體制度、問責的范圍制度、問責 的形式與方式、問責的執(zhí)行和賠償制度等。這些制度必須具有很好的操作性和相互的關(guān)聯(lián)性 ，既能夠單獨起作用，又能夠構(gòu)成一個有機交錯的系統(tǒng)化網(wǎng)絡(luò)，做到權(quán)責統(tǒng)一、依法有序、 民主公開和客觀公正。

4 借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，將抗災救災的重點轉(zhuǎn)向減災特別是預防災害

我國迄今沒有綜合防災減災管理機構(gòu)，尚無一個完備的綜合防災減災管理體系。建議由政 府及民防、公安、消防、軍隊、信息、氣象、地震、防汛、交通等各職能部門共同組 建中國防災減災——危機管理——國家安全體系，逐步把“綜合防災減災管理體制”上升到 “危機綜合管理體制”。同時，依靠科學技術(shù)，加強對災害應急管理體系的建設(shè)，把防災救 災工作納入到社區(qū)建設(shè)之中，建立一支擁有現(xiàn)代化設(shè)備救災搶險搶修隊，進行及時可靠的災 害評估，加強災后恢復生產(chǎn)能力建設(shè)，災害事故實行分級管理，建立中央和本地區(qū)的救災物 資儲存、調(diào)撥和緊急配送系統(tǒng)，有計劃地開展我國的國土整治工作，全面提高我國的抗災能 力。

目前，發(fā)達國家在抗災救災過程中，重點已經(jīng)由抗災救災轉(zhuǎn)向預防災害。他們往往在災 害造成損失之前就有能力進行有效的干預、處理和預防，從而達到了抗災救災的根本目的。 而在我國的抗災救災實踐中，長期以來實際上存在著“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象。所以 ，我們應借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，將抗災救災的重點轉(zhuǎn)向預防災害。因為，做好了防災減災工作 ，可以大大減輕對抗災救災工作造成的損失和壓力。

一是要加大對自然災害發(fā)生規(guī)律的研究，預報其發(fā)生的時間、地點和強度，以提前采取 適當?shù)臏p災措施預防和減輕自然災害造成的損失；二是合理興建防災減災工程，抵御自然災 害的侵襲；三是切實樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展， 減少自然災害的發(fā)生。這就要求我們在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，要盡可能避免和減少對環(huán)境、資 源的破壞，將保護和利用有機結(jié)合起來；要通過科學技術(shù)的進一步發(fā)展，加速開發(fā)替代性資 源，加速開發(fā)有利于環(huán)境和資源保護的新的生產(chǎn)和生活方式；要促進人與自然的和諧，實現(xiàn) 經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，堅持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展和 可持續(xù)發(fā)展的道路，最大限度地減少自然災害發(fā)生的頻率。

5 加強抗災救災的理論研究，為抗災救災的實踐提供科學的理論指導

目前，我們國家對抗災救災理論的研究存在著兩個明顯的不足：一是學術(shù)性地研究某一 具體災害的很多，綜合系統(tǒng)考察抗災救災活動的研究不足；對抗災救災經(jīng)驗總結(jié)的很多， 從 新角度考察抗災救災制度的研究不足。也就是說，我們研究的主要著眼點和分析角度始終未 能突破傳統(tǒng)抗災救災體制的框架，沒有形成適合我國國情的、適應社會主義市場經(jīng)濟體制需 要的抗災救災理論體系，特別是在宏觀戰(zhàn)略管理、管理方法的與時俱進上沒有跟上時代的步 伐。尤其不能適應不斷變化的社會環(huán)境、不斷發(fā)展的新技術(shù)。更多的成果是事后的經(jīng)驗總結(jié) ，或者從原有體制的角度論述抗災救災存在的問題。二是在許多關(guān)鍵問題上還存在著一些模 糊的認識，未能達成共識。甚至于抗災救災的一些基本的概念界定、目標設(shè)計、戰(zhàn)略部署等 都存在著爭論。比如，有的人對抗災救災的理解和認識往往是從抗災和救災的關(guān)系角度去闡 述，也有的人干脆把抗災救災簡單地理解為準備物資等等。而這些爭論和思想分歧不可避免 地影響著我們的政策研究部門和政策制定部門對抗災救災戰(zhàn)略的整體設(shè)計，從而也間接地影 響著我們正在實踐中的抗災救災活動，甚至給抗災救災帶來了理論指導上的阻力。所以，我 們的理論研究應該在原有基礎(chǔ)上進行突破、超越和創(chuàng)新，要抓緊組織專門力量，對抗災救災 的規(guī)律進行重點研究，取得一批具有指導意義的理論成果，努力構(gòu)建完整的、系統(tǒng)的適合中 國國情的抗災救災理論體系，為抗災救災的實踐提供正確和明確的理論支持。同時也要在實 踐探索的基礎(chǔ)上加強理論研究，真正實現(xiàn)理論指導實踐前進、實踐又推動理論進步的良性互 動的發(fā)展態(tài)勢。

（編輯：王興杰）

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［10］［英］道格拉斯#8226;G#8226;諾斯．經(jīng)濟史上的結(jié)構(gòu)與變遷［M］．上海：上海三 聯(lián)書店，1994.225．［［England］ Douglas#8226;G#8226;North. The Structure and the Changes

of Economic History［M］. Shanghai: Shanghai Sanlian Bookstore. 1994.225.］