高?？冃ьA(yù)算管理改革探析

張富花

摘要：高校實(shí)行績效預(yù)算是教育體制改革的必然趨勢，文章對高校預(yù)算管理存在的問題進(jìn)行討論，指出了預(yù)算管理改革的必然性。分析了目前高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀，并從高校日常部門績效預(yù)算和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算兩方面提出了高?？冃ьA(yù)算管理模式的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：績效預(yù)算 高校 績效評價

中圖分類號：G475文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）11-090-02

績效預(yù)算管理體系是通過效率、效益機(jī)制，合理配置教育資源，把目標(biāo)管理、部門日常預(yù)算、專項(xiàng)預(yù)算和績效評價有效整合在一起，科學(xué)評價資金的使用效率、部門業(yè)績和項(xiàng)目成果的財務(wù)管理模式?？冃ьA(yù)算管理是未來高等教育財政政策的發(fā)展方向。對此，本文圍繞高?？冃ьA(yù)算管理改革機(jī)制，探析相關(guān)問題的解答。

一、高校實(shí)施預(yù)算管理存在的問題及改革的必要性

1.高校預(yù)算管理存在的問題。受計劃經(jīng)濟(jì)時代狹義預(yù)算概念的影響，很多高校認(rèn)為，預(yù)算就是財務(wù)預(yù)算，就是很多財務(wù)報表和數(shù)字指標(biāo)。認(rèn)為預(yù)算管理就是編制財務(wù)預(yù)算，預(yù)算編制就是財務(wù)部門的事，與各院系及其他部門的關(guān)系不大，對預(yù)算管理的認(rèn)識狹隘，隨著高校改革的不斷深入，財務(wù)收支不斷擴(kuò)大，資金來源也多元化，各部門多渠道創(chuàng)收的收入和相應(yīng)支出并沒有全部納入預(yù)算，許多高校預(yù)算中不能準(zhǔn)確計算或估算項(xiàng)目資金，造成預(yù)算數(shù)與實(shí)際執(zhí)行數(shù)差額懸殊。實(shí)踐中的預(yù)算編制不合理，導(dǎo)致了學(xué)校財務(wù)管理的被動局面，使得預(yù)算失去了其嚴(yán)肅性和有效性。

2.高效實(shí)施績效預(yù)算管理改革的必要性。

（1）體現(xiàn)了財務(wù)預(yù)算的約束機(jī)制?？冃ьA(yù)算是以一種全新的角度，按照企業(yè)化經(jīng)營模式進(jìn)行預(yù)算編制，這就改變了傳統(tǒng)的“人員”“職能”“經(jīng)費(fèi)”的預(yù)算管理模式，充分體現(xiàn)了財務(wù)預(yù)算的約束機(jī)制。

（2）體現(xiàn)了高校二級管理的需要。高校二級管理關(guān)鍵是各學(xué)院的事、責(zé)、利的統(tǒng)一與平衡，也是全面實(shí)現(xiàn)學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)和合理分配學(xué)校教育資源的統(tǒng)一與平衡，更是各學(xué)院及業(yè)務(wù)部門財務(wù)需求與財務(wù)供給的統(tǒng)一與平衡。通過引入績效指標(biāo)，可以強(qiáng)化責(zé)任意識，調(diào)動學(xué)院積極性，建立學(xué)院經(jīng)費(fèi)與工作目標(biāo)掛鉤，經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行隨工作績效浮動，工作成果與績效撥款掛鉤的良性循環(huán)機(jī)制。績效預(yù)算實(shí)際上把預(yù)算的執(zhí)行權(quán)還給了各學(xué)院和業(yè)務(wù)部門，在確立了部門的業(yè)績指標(biāo)和預(yù)算指標(biāo)后，各學(xué)院和業(yè)務(wù)部門可以在這些指標(biāo)的前提下，自行調(diào)整實(shí)現(xiàn)業(yè)績指標(biāo)的技術(shù)路線，控制預(yù)算規(guī)模，更好地進(jìn)行資源配置，極大地調(diào)動預(yù)算單位的積極性。

二、目前高校預(yù)算管理現(xiàn)狀

隨著高等教育管理體制改革的深化，財政資金緊張與高校辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)大之間的矛盾日益突現(xiàn)。近幾年，隨著財政收支分配制度、國庫集中支付制度、政府采購制度的執(zhí)行，學(xué)校預(yù)算已細(xì)分為各學(xué)院的日常預(yù)算和專項(xiàng)預(yù)算兩大塊。

1.各院系及業(yè)務(wù)部門的日常預(yù)算。日常預(yù)算由各院系及業(yè)務(wù)部門自行編制，報財務(wù)處審核后，統(tǒng)一上報校預(yù)算管理委員會，通過后在此基礎(chǔ)上匯總編制全?？傤A(yù)算。但預(yù)算編制人員的綜合素質(zhì)和部門間的溝通協(xié)調(diào)等沒有完全達(dá)到精細(xì)化的要求，編制出的預(yù)算可執(zhí)行性差。部門預(yù)算的編制人員對財務(wù)知識了解甚少，而且財務(wù)人員又不能全面了解業(yè)務(wù)工作，編制出的項(xiàng)目預(yù)算存在論證不充分、調(diào)研不深入、會計核算與預(yù)算執(zhí)行相脫離等情況。

2.專項(xiàng)預(yù)算。專項(xiàng)預(yù)算是指具有特定用途項(xiàng)目資金的安排和使用。專項(xiàng)資金是為扶持重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)、人才引進(jìn)、教研課改、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目。在高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)普遍不足的情況下，專項(xiàng)資金成為學(xué)校資金來源的重要渠道，專項(xiàng)預(yù)算在高?？傤A(yù)算中比重逐年提高。盡管專項(xiàng)預(yù)算從項(xiàng)目立項(xiàng)、安排、執(zhí)行、反饋等過程中有一套嚴(yán)格的程序，但實(shí)際操作中還有如下問題：支出隨意性較大，執(zhí)行過程中調(diào)整預(yù)算、偏離預(yù)算、甚至背離預(yù)算的情況屢屢發(fā)生；突擊花錢現(xiàn)象時有發(fā)生，擔(dān)心未使用的專項(xiàng)資金被收回，購置大量性能指標(biāo)不符的設(shè)備和儀器，資金浪費(fèi)嚴(yán)重；資金使用效率低下，重復(fù)浪費(fèi)嚴(yán)重；績效評價體系不健全，監(jiān)管不到位。

三、高?？冃ьA(yù)算管理改革的構(gòu)想

（一）基于高?？冃У母鲗W(xué)院和業(yè)務(wù)部門的日常預(yù)算管理模式

1.構(gòu)建高校績效部門預(yù)算模式的目的。就是要立足于目標(biāo)管理和部門預(yù)算，實(shí)現(xiàn)績效與預(yù)算相結(jié)合，提高預(yù)算的約束力，給予部門實(shí)現(xiàn)目標(biāo)足夠的財力支持，確保學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。

2.院系及業(yè)務(wù)部門日?？冃ьA(yù)算的編制。部門日?？冃ьA(yù)算對目標(biāo)管理的具體落實(shí)、項(xiàng)目管理和績效評估具有較強(qiáng)控制力。學(xué)校成立以學(xué)院或?qū)W科為單位，圍繞教學(xué)、科研、管理、人才培養(yǎng)、隊(duì)伍建設(shè)和社會績效指標(biāo)，設(shè)計便于橫向縱向比較，具有一定約束性的績效參照指標(biāo)。如人才培養(yǎng)方面的師生比、教師占全部教職工的比重、本科生人數(shù)、碩士生人數(shù)、博士生人數(shù)和外國留學(xué)生人數(shù)；教學(xué)績效方面的重點(diǎn)課程比、精品課程比、四六級考試通過率等；科研績效方面的重點(diǎn)學(xué)科的科研經(jīng)費(fèi)金額，SCI、EI、ISIP的論文數(shù)量，獲得國家級獎勵數(shù)量，專任教師人均承擔(dān)課題數(shù)，科研收入等；管理績效方面的生均行政人員數(shù)，資本性支出，能耗支出；隊(duì)伍建設(shè)績效方面的工程科學(xué)院院士人數(shù)，長江特聘教授人數(shù)、獲得國家杰出人才基金、教育部跨世紀(jì)人才、教育部高層次創(chuàng)造性人才資助人數(shù)，獲國家自然科學(xué)基金資助人數(shù)，獲國家杰出青年科學(xué)基金資助人數(shù)等；社會績效方面的學(xué)生就業(yè)率，優(yōu)秀畢業(yè)生率等；根據(jù)以上績效指標(biāo)與對學(xué)院各部門上年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評價，出具書面報告，作為預(yù)算編制、考核的依據(jù)。

3.院系及業(yè)務(wù)部門績效預(yù)算結(jié)果的評價考核。高校成立由各學(xué)院及主要業(yè)務(wù)部門（如教學(xué)、人事、財務(wù)、科研、設(shè)備等）組成的績效評價預(yù)算中心，通過對各部門日?？冃ьA(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查分析和反饋，建立相應(yīng)的獎懲機(jī)制。將預(yù)算績效考核結(jié)果與獎懲機(jī)制有機(jī)的結(jié)合起來，將預(yù)算績效評價結(jié)果與學(xué)?？傮w發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)投入方向、資金支持重點(diǎn)、責(zé)任人的業(yè)績考核掛鉤，確保高校預(yù)算績效評價工作落實(shí)到實(shí)處。

（二）基于績效評價的專項(xiàng)預(yù)算管理模式

績效評價在高校專項(xiàng)資金管理具有舉足輕重的地位，缺少這一環(huán)節(jié)，就意味著專項(xiàng)資金管理體系不完善，無法發(fā)揮應(yīng)有作用。

1.專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價的意義。目前，高校預(yù)算執(zhí)行控制單一，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理能力弱，專項(xiàng)預(yù)算由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人具體負(fù)責(zé)實(shí)施，財務(wù)部門對專項(xiàng)管理很多時候是放任自流，重預(yù)算輕管理，重分配輕監(jiān)督，其他部門也是為預(yù)算而預(yù)算，使預(yù)算應(yīng)有的作用被消弱，導(dǎo)致專項(xiàng)資金困難與浪費(fèi)并存。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算的目的就是確保每一個專項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目在其準(zhǔn)備、闡述、執(zhí)行、評估、審計各個階段得到有效控制，通過強(qiáng)調(diào)對項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性分析、過程考評和成本分析，進(jìn)一步提高高校預(yù)算管理的質(zhì)量和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用效率，優(yōu)化高校資源配置，保證專項(xiàng)預(yù)算管理的進(jìn)度，控制專項(xiàng)預(yù)算管理的成本。

2.專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價指標(biāo)選取及比重分配。基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)0.8、大型基建經(jīng)費(fèi)1.1、重點(diǎn)科研（211、973計劃、863計劃）經(jīng)費(fèi)1.4、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室經(jīng)費(fèi)1.2、重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)0.9、精品課程建設(shè)0.8、后勤維修專項(xiàng)1.2、大型資產(chǎn)購置1.3。

3.專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價標(biāo)準(zhǔn)。高校專項(xiàng)績效預(yù)算評價標(biāo)準(zhǔn)包括：投入，強(qiáng)調(diào)財政支出經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)性，比如：經(jīng)費(fèi)來源、經(jīng)費(fèi)支出、預(yù)算實(shí)施等；效率，強(qiáng)調(diào)高校的服務(wù)效率、服務(wù)供給、服務(wù)表現(xiàn)，比如：論文發(fā)表、出版著作、研究報告、科研成果等；成果，強(qiáng)調(diào)高校所提供產(chǎn)出產(chǎn)生的實(shí)際效果，比如：設(shè)備采購、設(shè)備的利用率、設(shè)備的完好率、任務(wù)的完成預(yù)期成效等；潛力，強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出對高校持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的支撐能力。

4.專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效的考評方法。隨著績效考評理論研究和實(shí)踐探索的不斷深入，理論界提出了許多考評方法。目前，國外預(yù)算支出績效考評普遍采用的方法有：3E評價法、標(biāo)桿管理法、平衡計分法（BSC），關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）和層次分析法（AHP），我們采用沃爾比重分析法作為評價方法，這一方法的關(guān)鍵技術(shù)在于：正確選擇評價指標(biāo)、科學(xué)分配指標(biāo)比重；合理確定標(biāo)準(zhǔn)比率，并對個別指標(biāo)的異常影響規(guī)定調(diào)整原則。

評價結(jié)果的解釋與標(biāo)準(zhǔn)比率的確定直接相關(guān)。標(biāo)準(zhǔn)比率的確定選擇同類高校相對優(yōu)秀的績效標(biāo)準(zhǔn)。同時，在獎勵標(biāo)準(zhǔn)和懲罰標(biāo)準(zhǔn)之間留下足夠的空間，或者分不同檔次設(shè)計獎勵或懲罰標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)束語

本文對高?？冃ьA(yù)算管理問題進(jìn)行了分析，從部門日常預(yù)算和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算兩方面分析了目前高校預(yù)算管理現(xiàn)狀及存在的主要問題，以及實(shí)施績效預(yù)算的必要性，并提出了績效預(yù)算管理改革的構(gòu)想。由于學(xué)院及業(yè)務(wù)部門之間在專業(yè)設(shè)置、師資隊(duì)伍、學(xué)生生源等方面存在差距，各指標(biāo)信息的預(yù)測或采集帶有不缺定性或主觀性，會計核算與預(yù)算的不一致性，且難以拿出統(tǒng)一的各項(xiàng)指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)，這些都會影響績效預(yù)算的準(zhǔn)確性。實(shí)際開展績效預(yù)算工作時還有很多工作要做，如預(yù)算績效目標(biāo)的確定和分解問題，還需要廣大財會理論與實(shí)際工作者進(jìn)一步探索和完善。

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（作者單位：山西大學(xué)計劃財務(wù)處 山西太原 030006）

（責(zé)編：賈偉）