當(dāng)心政府的“企業(yè)家精神”

各地大多擁有了日新月異的基礎(chǔ)設(shè)施，卻往往在公共教育和服務(wù)上破爛不堪；中國(guó)式分權(quán)一方面締造了中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的奇跡，另一方面卻產(chǎn)生著巨大的成本和扭曲。

應(yīng)該改變的是考核政績(jī)的方式本身，而不是考核政績(jī)的指標(biāo)，更多地參考轄區(qū)居民的意見或許是更為有效的一種方式。

中共十七大報(bào)告要求，圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系，以加快建設(shè)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)。十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持教育公益性質(zhì)，加大財(cái)政對(duì)教育投入，同時(shí)要努力做到，人人享有基本生活保障，人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

這一點(diǎn)切中了中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)建設(shè)的要害。

中國(guó)地方政府是富有“企業(yè)家精神”的。為了在以GDP和核心的政績(jī)考核中勝出，地方政府在招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營(yíng)城市等硬件投資上的興趣令人驚訝。然而，當(dāng)一個(gè)政府完全被企業(yè)家精神所支配時(shí)，它也極有可能是一個(gè)不稱職的政府。中國(guó)政府尤其是地方政府在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)保等公共領(lǐng)域的缺位已成為諸多社會(huì)矛盾的根源。2005年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生改革基本不成功。同樣的質(zhì)疑也在教育社會(huì)保障等領(lǐng)域不絕于耳。

富有企業(yè)家精神的地方政府

大國(guó)不同于小國(guó)，大有大的好處，大也有大的難處——大國(guó)需要有獨(dú)特的發(fā)展模式。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)泰斗張培剛教授在他的《新發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)》中把大國(guó)發(fā)展的難題歸為以下五方面：第一，歷史遺產(chǎn)和文化傳統(tǒng)的重大影響；第二，沉重的人口壓力、嚴(yán)峻的就業(yè)問(wèn)題和低下的經(jīng)濟(jì)效率；第三，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不平衡；第四，農(nóng)業(yè)落后與工業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾；第五，內(nèi)源發(fā)展與對(duì)外開放的適度選擇。

我們還可以為“金磚四國(guó)”巴西、俄羅斯、印度和中國(guó)四個(gè)最大的發(fā)展中國(guó)家找出很多共同點(diǎn)，但不太為人注意到的一點(diǎn)就是它們都實(shí)行了分權(quán)治理模式?！胺侄沃睅缀醭闪怂写髧?guó)發(fā)展的必然選擇。從這個(gè)角度上說(shuō)，大國(guó)發(fā)展道路的一個(gè)特征就在于，必須架構(gòu)一個(gè)良好的政府治理模式，以保證地方政府發(fā)揮推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要作用。實(shí)際上，正是地方政府行為取向是大國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效差異的根由，并將中國(guó)和俄羅斯、印度的分權(quán)區(qū)分開來(lái)。在一次印度之行后，北京大學(xué)的姚洋教授近日在《南方周末》上連載發(fā)表了長(zhǎng)文《印度隨想》，深感印度分權(quán)體制中的“泛政治化”、拉取選票和復(fù)雜的民主過(guò)程耗費(fèi)了公共部門大量的時(shí)間和精力。

幸運(yùn)的是，中國(guó)的地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)卻有著罕見的興趣。中國(guó)近30年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雖然起源于中央政府根本理念的轉(zhuǎn)變（倡導(dǎo)改革開放），但更重要的是，中央政府成功地幫助地方政府完成了向增長(zhǎng)型政府的轉(zhuǎn)變。近十年研究文獻(xiàn)的共識(shí)是，中國(guó)作為財(cái)政聯(lián)邦主義國(guó)家的事實(shí)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推力。我們知道，建國(guó)以來(lái)，中國(guó)政府反對(duì)甚至取消市場(chǎng)、過(guò)度管制的立場(chǎng)非常堅(jiān)定，并持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間，那么，是什么讓中國(guó)的政府尤其是地方政府得以轉(zhuǎn)變的呢？而又是什么使得這一轉(zhuǎn)變成為可以置信的呢？

中國(guó)的策略就是分權(quán)，把經(jīng)濟(jì)決策權(quán)下放給企業(yè)，下放給農(nóng)民，也下放給地方。然而，分權(quán)并不必然帶來(lái)增長(zhǎng)。同樣依賴分權(quán)治理的國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效可以極為迥異：有的世界上最富裕的國(guó)家（如瑞士和美國(guó)），而有的則是較窮的國(guó)家（如阿根廷和巴西）；中國(guó)由此實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，而類似墨西哥這樣的國(guó)家則增長(zhǎng)乏力。這意味著，需要對(duì)中國(guó)的分權(quán)訴以更為細(xì)致的分析。

中國(guó)的成功在很大程度上應(yīng)歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集中的所謂中國(guó)式分權(quán)架構(gòu)：有效的財(cái)政激勵(lì)讓地方政府可以從更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中分享到更多的果實(shí)，而基于政績(jī)考核的政治激勵(lì)又鞭策著地方政府官員不能裹足不前，與此同時(shí)對(duì)外開放所帶來(lái)的外資使得地方政府再也不能囿于為本地區(qū)的現(xiàn)有利益服務(wù)。這些方面共同解釋了為什么中國(guó)的地方政府特別關(guān)心經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以及為何主動(dòng)地向增長(zhǎng)型而不是尋租型的政府轉(zhuǎn)變。

具體來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)分權(quán)意味著，中國(guó)式的財(cái)政分權(quán)向地方政府和企業(yè)提供了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大激勵(lì)。從1970年代的放權(quán)讓利到1980年代的承包制，再到1990年代的分稅制改革，如何合理劃分中央和地方的利益關(guān)系、調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，不僅始終是我國(guó)財(cái)政體制改革的要點(diǎn)，也是整個(gè)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的突破口。對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制有深刻研究的經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈指出，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的“父愛主義”導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)主體的“預(yù)算軟約束”，即便經(jīng)營(yíng)不善也會(huì)有政府來(lái)兜底埋單。在中國(guó)式的分權(quán)體制下，地方政府不再向面臨破產(chǎn)或經(jīng)濟(jì)績(jī)效不佳的國(guó)有企業(yè)提供援助，大量弱小的企業(yè)被當(dāng)作包袱甩掉；相反，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)則成了地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)稅收入的支柱，受到政府的青睞。市場(chǎng)化進(jìn)程因而在地方政府的響應(yīng)下一發(fā)而不可收。

經(jīng)濟(jì)分權(quán)還不足以構(gòu)成中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全部激勵(lì)。越來(lái)越多的人開始注意到中國(guó)特殊的政治激勵(lì)所聚集起來(lái)的特殊能量。國(guó)際上流行的關(guān)于中國(guó)和俄羅斯的比較研究，強(qiáng)調(diào)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)與垂直的政治治理體制之間的紐帶。經(jīng)歷了幾十年學(xué)習(xí)“老大哥”的努力，中俄兩國(guó)轉(zhuǎn)型前的許多情況幾乎如出一轍，然而，令人困惑的是，轉(zhuǎn)型之后的績(jī)效卻成反差之勢(shì)。撇開激進(jìn)－漸進(jìn)改革方案孰優(yōu)孰劣的分歧不談，分權(quán)體制的不同是不可忽視的一個(gè)重要因素。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)是在政治垂直管理?xiàng)l件下進(jìn)行的，而俄羅斯則是在政治自由化背景下實(shí)施的；在中國(guó)，中央政府有足夠的能量來(lái)對(duì)地方進(jìn)行獎(jiǎng)懲，從而追隨中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)調(diào)，而在俄羅斯，分權(quán)的背景是蹩腳的民主，中央政府過(guò)早地失去了獎(jiǎng)懲地方政府的力量，地方政府就很容易被當(dāng)?shù)乩婕瘓F(tuán)“俘獲”以爭(zhēng)取地區(qū)選票的支持，也有激勵(lì)設(shè)置壁壘追逐租金。

中央政府是在按照一種相對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效的指標(biāo)來(lái)提拔官員。這種激勵(lì)方式就是將地方官員的政治升遷與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效掛鉤，并且在績(jī)效考核時(shí)采用相對(duì)于鄰近省份和前任官員的績(jī)效評(píng)估的方式，盡可能地消除評(píng)估誤差，加大激勵(lì)效果。在中國(guó)，中央政府的“指揮棒”之所以如此強(qiáng)有力，是因?yàn)榈胤焦賳T只有一個(gè)“雇主”，一旦離開了這個(gè)政治市場(chǎng)，就很難再尋找到其他政治機(jī)會(huì)。

只有從中國(guó)式分權(quán)的這種獨(dú)特安排入手，我們才能理解為什么中國(guó)的地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著獨(dú)一無(wú)二的熱情。

光鮮的開發(fā)區(qū)與破舊的校舍：以教育為例

1950年代中期，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要奠基人之一劉易斯概括出了發(fā)展中國(guó)家的一個(gè)普遍特征———二元經(jīng)濟(jì)，如今這個(gè)術(shù)語(yǔ)已經(jīng)以極高的頻率出現(xiàn)在我們的日常生活中。經(jīng)常在國(guó)內(nèi)走動(dòng)的人一定為各地居民生活水平的巨大差異而感慨，也會(huì)為城市和鄉(xiāng)村之間的隔閡而嘆息。然而，你或許同樣注意到，即便是經(jīng)濟(jì)條件和發(fā)展水平甚至處于工業(yè)化前后的不同階段，各地方的政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的興趣仍然是普遍性的。這點(diǎn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上表現(xiàn)的尤為明顯。即便是在內(nèi)地的城鎮(zhèn)，城市規(guī)劃動(dòng)作之大往往讓人咋舌。當(dāng)然，落后地區(qū)緊巴巴的財(cái)政在以基礎(chǔ)設(shè)施助推經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，在教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會(huì)保障方面就顯得顧頭不顧腳。

在地方政府競(jìng)爭(zhēng)的多種途徑中，財(cái)政支出顯然是重要的一環(huán)。由于不同類型的財(cái)政支出對(duì)推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（尤其是任期內(nèi)的增長(zhǎng)）的作用是不同的，追求“政績(jī)最大化”的地方政府就會(huì)把更多的財(cái)政支出用在能夠直接推動(dòng)增長(zhǎng)并有助于吸引外商直接投資（FDI）的基本建設(shè)上，而相應(yīng)地忽視在公共服務(wù)上的支出。如是，我們有理由相信，財(cái)政分權(quán)體制以及與之伴隨的政府行為將對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)帶來(lái)顯著的影響甚至扭曲。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是，為了吸引要素尤其是資本的流入，地方政府會(huì)競(jìng)相削減其所征收的稅率；同時(shí)地方間的“搭便車”動(dòng)機(jī)和非合作行為也使得公共物品的供給低于最優(yōu)水平。這兩方面都會(huì)導(dǎo)致公共支出總體規(guī)模的不足。在中國(guó)的財(cái)政體制下，公共投入的責(zé)任更多地落在地方政府身上，不足的現(xiàn)象應(yīng)該更加明顯。然而，至少在基礎(chǔ)設(shè)施上，中國(guó)演繹出了一個(gè)罕見的有效機(jī)制，大大領(lǐng)先于同水平發(fā)展中國(guó)家。寬廣的馬路、開闊的市容規(guī)劃常常令人吃驚。最近中國(guó)和印度之間引人注目的比較視角展示了中國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

與此同時(shí)，中國(guó)政府對(duì)人力資本的投資（尤其是教育投入）和公共服務(wù)的投入?yún)s存在著令人尷尬的不足。諾貝爾獎(jiǎng)得主赫克曼不久前發(fā)表的研究指出，1995年中國(guó)（包括各級(jí)地方政府）的教育投資大約占國(guó)民生產(chǎn)總值的2.5%，同時(shí)，國(guó)民生產(chǎn)總值中大約30%用于實(shí)物投資，在美國(guó)，相應(yīng)的數(shù)字分別是5.4%和17%；并且，此后十年來(lái)這種投資結(jié)構(gòu)的失衡有增無(wú)減。在轉(zhuǎn)型和財(cái)政分權(quán)的文獻(xiàn)中，俄羅斯通常被當(dāng)作是中國(guó)的一個(gè)反面的參照系，然而，就財(cái)政支出來(lái)說(shuō)，是俄羅斯而不是中國(guó)更接近于合理的水平?！豆步?jīng)濟(jì)學(xué)雜志》提供的俄羅斯35個(gè)大城市的數(shù)據(jù)顯示，1992～1997年間教育在財(cái)政總支出的比重從19.4穩(wěn)步上升到22.9，在教育、衛(wèi)生和文化體育三項(xiàng)上的支出一直維持在40%的水平。相形之下，中國(guó)地方政府同期支出在教育和科教文衛(wèi)上的比重分別僅為15%左右和不足25%。由于在中國(guó)這些支出主要是由地方政府負(fù)責(zé)的，因而，它在國(guó)家財(cái)政中所占的比重更低。2004年，國(guó)家財(cái)政中用于教育和科教文衛(wèi)的比重分別僅為11.8%和18.1%。

除跨國(guó)比較之外，中國(guó)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲甚至還有持續(xù)加劇的趨勢(shì)。簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)分析顯示，1994年“分稅制”改革前后是進(jìn)一步惡化的開始。這可能暗示，“分稅制”改革之后，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的重心從符合經(jīng)典分權(quán)理論的任意減免稅、藏富于企的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向了更加直接地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，地區(qū)政府重物質(zhì)資本投資、輕人力資本投資和公共服務(wù)的偏向被進(jìn)一步強(qiáng)化。其間，雖然出臺(tái)一系列旨在扭轉(zhuǎn)這種態(tài)勢(shì)的政策，但是收效甚微。下面我們以教育為例加以說(shuō)明。

依據(jù)1986年施行的《義務(wù)教育法》，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由地方（基本是縣級(jí)）財(cái)政承擔(dān)，中央財(cái)政置身事外。由于支出責(zé)任安排的不合理，加之財(cái)力拮據(jù)，逃避壓力、亂收費(fèi)、挪用教育經(jīng)費(fèi)等成為地方政府簡(jiǎn)單的集體選擇。針對(duì)這一情況，在1980年代末，參照國(guó)際通用的公共教育支出占GDP的比例，國(guó)家確立財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款在1990年代中期或到2000年應(yīng)達(dá)到發(fā)展中國(guó)家的平均水平———約占GDP的4%，此指標(biāo)正式列入1993年印發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，之后又在1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》中作出了相應(yīng)規(guī)定。1996年國(guó)家又將“科教興國(guó)”立為基本國(guó)策，并要求加大教育投入。然而，僅從4%這個(gè)目標(biāo)看，無(wú)論是用預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)抑或是全部財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)計(jì)算，這個(gè)目標(biāo)至今沒(méi)有一年達(dá)到過(guò)。1992年以來(lái)，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重從沒(méi)有超過(guò)3%，全部財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重也一直在3.5%以下。

注意到這一點(diǎn)，一邊是遍地光鮮的開發(fā)區(qū)、寬闊的道路，另一邊是破舊的校舍、貧困的教師，所有這些都是可以理解的了。

路在何方

經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯一貫強(qiáng)調(diào)：市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府。中國(guó)地方政府的“企業(yè)家精神”為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了重要?jiǎng)恿?，但企業(yè)化了的政府還有興趣關(guān)心“非贏利”的公共事業(yè)嗎？

總的說(shuō)來(lái)，現(xiàn)行體制的后果是，各地大多擁有了日新月異的基礎(chǔ)設(shè)施，卻往往在公共教育和服務(wù)上破爛不堪；中國(guó)式分權(quán)一方面締造了中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的奇跡，另一方面卻產(chǎn)生著巨大的成本和扭曲。因而，僅僅為我們獨(dú)特的體制安排唱贊歌是不夠的，對(duì)于經(jīng)濟(jì)分析而言，綜合成本和收益兩個(gè)方面是題中之義。

現(xiàn)有不少意見認(rèn)為應(yīng)該增加其他緯度的政績(jī)考核，以限制地方政府的GDP原教旨主義。提倡綠色GDP指標(biāo)是其中較有代表性的動(dòng)議。然而，在筆者看來(lái)，這仍然是治標(biāo)之策。將問(wèn)題多多的綠色GDP指標(biāo)用作權(quán)威的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)必然困難重重，否則，所謂綠色GDP早就在先行國(guó)家大行其道了。

中國(guó)應(yīng)該改變的是考核政績(jī)的方式本身，而不是考核政績(jī)的指標(biāo)。眾所周知，中國(guó)至少在財(cái)政上是個(gè)高度分權(quán)的國(guó)家。分權(quán)是一個(gè)世界性的潮流，而支撐這一潮流的核心命題是，分權(quán)能夠使得政府更便利地接近居民的需求，同時(shí)也更直接地置于人民的監(jiān)督之下。因而，在考核地方官的政績(jī)時(shí)，更多地參考轄區(qū)居民的意見或許是更為有效的一種方式。

此外，中共十七大報(bào)告要求，深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督，健全中央和地方財(cái)力和事權(quán)相匹配的體制。這是重要的。最后，筆者認(rèn)為中央財(cái)政應(yīng)在公共服務(wù)領(lǐng)域投入上承擔(dān)更多的責(zé)任。