如果種子不死

這個標題來自法國作家紀德的傳記名稱，它的原意取自于《新約全書·約翰福音》，耶穌說，人子得榮耀的時候到了。我實實在在地告訴你們：一粒麥子不落在地里死掉了，仍舊是一粒；若是死了，就結(jié)出許多子粒來。筆者很欣賞這個比喻，這個世界上的很多事物也是如此。聯(lián)想到自2008年7月1日起，新版《科技進步法》將開始生效，這意味著在一個不短的時期內(nèi)，這部法律將成為中國科技發(fā)展的新路標，其意義之深遠自不待言。問題是這部法律的運行狀態(tài)將怎樣呢？曾經(jīng)見證了太多低效的法律的毫無作為，不由得讓筆者想給這部重要的法律挑挑毛病，畢竟哲學(xué)家勞丹曾說，健康的爭議與表示最深的敬意是一回事。這句話我還是很喜歡的，盲目的虔信不是理智的美德，而是理智的罪過。由于筆者的職業(yè)環(huán)境使然，在校園里隨機詢問了一些高年級的學(xué)生，結(jié)果卻令人失望，很多同學(xué)根本不知道還有這部法律，即便知道有這部法律的同學(xué)，對于它的內(nèi)容也不甚了了。更有很多同學(xué)干脆說這部法律與我無關(guān)。由此，不由得讓筆者很是感慨，更加劇了心中長期存在的一個疑問：拋開宏觀層面的意義不談。從微觀層面來說，這部法律對科技共同體到底有多大的激勵作用？它離普通科技工作者的生活到底有多遠？它是否仍未逃脫是一顆未死的種子的命運。

客觀地說，這些年來我們的法律出臺不少，如果單從出臺法律的數(shù)量來說，我們不比任何先進國家少，然而我們與先進國家在治理水平上存在的差距仍然明顯，當(dāng)然這里有很多原因，但是，有一點是很明確的，即我國的許多法律仍然處于冬眠狀態(tài)，由此可以推論出：法制化國家不是靠出臺法律的多少決定的，而是靠法律的有效運行來實現(xiàn)的。我們國家在制度供給方面的最大的缺陷就是盲目追求法律的數(shù)量，而很少考慮到法律與實踐的契合度，導(dǎo)致很多法律自出臺之日起就處于冬眠狀態(tài)，從這個意義上說，喚醒處于冬眠狀態(tài)的法律與出臺新法律同樣重要?；氐奖疚恼擃}，我們有必要追問：這部法律對于科技共同體具有多少可操作性，如果縮小論題的范圍，我們可以考察一下它的激勵作用到底如何？

眾所周知，第一版《科技進步法》是1993年出臺的，這部法律共包括十章，62條，其中涉及到激勵作用的是第八章，共計五條。14年后的新版《科技進步法》共包括八章75條，其中則干脆去掉了科技獎勵的章節(jié)，代之以各種鼓勵措施，散見于各章節(jié)中，以及大幅增加第七章法律責(zé)任的條目。在1993年版中，法律責(zé)任這一章共包括四個條款，而新版則增加為七個條款，幾乎增加一倍，而且內(nèi)容涵蓋面有了很大的提高。由此可以看出政策制定者對當(dāng)下中國科技發(fā)展環(huán)境的某種擔(dān)憂，坦率地說，這種變化才是本次《科技進步法》修訂中的最大變化之一，反而不是大家都在熱議的“寬容失敗”等新增條目。在筆者看來，它暗示了《科技進步法》中的激勵機制發(fā)生了某種不徹底的根本性改變。

根據(jù)筆者對政策問題的多年研究，對政策質(zhì)量的測評得出過一些不太成熟的結(jié)論，任何一項政策在出臺之日起就面臨四種質(zhì)量偏差現(xiàn)象的困擾，分別是政策陰影、政策冬眠、政策失靈與政策黑洞現(xiàn)象，而這四種質(zhì)量偏差對政策的影響程度逐漸加深。對于產(chǎn)生這些質(zhì)量偏差的原因分析不是本文此處的關(guān)注點，對于本文來講，筆者最為擔(dān)心的是新版《科技進步法》一出臺就處于政策冬眠狀態(tài)，所謂政策冬眠是指政策實實在在地存在著，可是由于各種原因處于一種不正常工作狀態(tài)，除非受到外力的持續(xù)驅(qū)使，方能工作，否則就無法正常發(fā)揮功能，就象動物的冬眠一樣。坦率地說，中國有很多法律自出臺之日起，就一直處于不工作的冬眠狀態(tài)，如近日被中央電視臺披露的有關(guān)節(jié)能環(huán)保法律中關(guān)于太陽能的使用情況就是如此。那么，回到新版《科技進步法》，我們謹從該法律所提供的激勵機制中來回測該部法律的工作狀態(tài)，應(yīng)該是一個不錯的視角。

眾所周知，任何一部法律都肩負兩種主要功能：國家的意志與目標以及對該法律范圍內(nèi)的受眾提供激勵機制，而激勵機制包括兩個層面：正向激勵與反向懲罰功能。懲罰也是一種對受眾的激勵機制，只不過方向相反而已。從政策受眾角度來說，他最關(guān)心的是政策所傳達的正向激勵機制與反向懲罰機制，前者是其行動的有力指南，后者則是規(guī)避風(fēng)險的懲罰標識與行為界限。正是在這種一推一打的政策驅(qū)動下，國家的意志與目標在無數(shù)人追求自身利益最大化的過程中得以自然實現(xiàn)。然而，如果一部法律提供的激勵機制在正反兩個方向都無法發(fā)揮有效的作用，那么國家的意志與目標也就無從實現(xiàn)。這里還可以細分為兩種情況：即法律的激勵機制只有一個方向發(fā)揮作用，情況將變的有些復(fù)雜。如文革期間我國的很多法律僅提供了反向的懲罰機制，而缺乏正向的激勵機制，那么在這種法律主導(dǎo)下的個體則完全處于被動的接受與抵觸狀態(tài)，法律的運行效率肯定不會是高效率的，相反，如果法律提供了有吸引力的激勵機制，而相應(yīng)的反向懲罰機制過弱或者干脆沒有，那么將導(dǎo)致很多人為了利益不惜采取不合法手段來攫取政策提供的激勵機制，如改革開放初期提出的一些政策就存在這種情況，導(dǎo)致激勵畸形。這種情況也嚴重地影響了政策效率的發(fā)揮。

現(xiàn)在我們對比一下新舊兩版科技進步法在正向激勵與反向懲罰之間的功能變化，選取兩個相應(yīng)條款，借此考察新版《科技進步法》的效用。從正向角度來說，新版關(guān)于正向激勵機制給人的感覺仍然很虛，而且從大的章節(jié)上看，基本取消了獎勵章節(jié)的獨立性，把相應(yīng)的一些條款散布在前五章。而舊版關(guān)于科技獎勵是獨立成章的，即第八章，涉及范圍很狹窄，僅側(cè)重于物質(zhì)獎勵，科技活動中的很多重要方面都沒有涉及?，F(xiàn)在我們對比一下，新版則在激勵范圍上有了很大的提高，很多科技活動中的許多行為都有所涉及，但給出的措施往往過于空泛和沒有根基，無法起到應(yīng)有的激勵作用。如第五章科學(xué)技術(shù)人員中的第五十條規(guī)定：各級人民政府和企業(yè)事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)保障科學(xué)技術(shù)人員接受繼續(xù)教育的權(quán)利，并為科學(xué)技術(shù)人員的合理流動創(chuàng)造環(huán)境和條件，發(fā)揮其專長（2007版）。僅從這條來看，拋開培訓(xùn)不談，僅從人員流動角度來看，它的激勵作用就處于冬眠狀態(tài)，目前我國科技人員的流動整體上仍然處于十分不暢的狀態(tài)，要想自由流動談何容易，尤其是在經(jīng)濟比較落后地區(qū)，科技人員的流動更是難上加難，相信很多同志對此深有感受。現(xiàn)在，廣大落后地區(qū)科研機構(gòu)的科研人員的真實流動狀況是：要進來很難，要出去比登天還難。除非你什么檔案材料也不要了。從這個意義上說，這個激勵條款基本上處于紙上談兵的語言游戲階段，如果直接修改為不必考慮檔案材料，我想激勵作用會比現(xiàn)在明顯得多，表面看來，這種政策比較穩(wěn)妥，其實就如同藥品一樣，這種包治百病的大力丸式的政策沒有多大實際的激勵功能，而且不能從深層次激發(fā)落后地區(qū)改進人才政策。目前中西部地區(qū)人才的孔雀東南飛，得益于東南諸省比較靈活的人事政策，如綠色通道等。它們的行為倒是多少對于中西部諸省落后的人才管理模式提出了一種制度性挑戰(zhàn)。而就新版《科技進步法》來說，它的激勵作用實在不大，新舊兩版對比，有多少實質(zhì)性的進步，恐怕沒有人們預(yù)期的大，這已經(jīng)是不爭的事實，對此我們可以拭目以待。

我們再來看一下反向懲罰機制的對比情況。可以把法律責(zé)任一章看成是反向懲罰機制。這部分內(nèi)容在兩版中的位置相同，都處于最后部分。舊版包括四條，而新版包括七條，由此也可以推斷出我們今天的科學(xué)發(fā)展規(guī)模已經(jīng)遠遠超過1993年的狀況，這部分內(nèi)容的大幅度增加，直接反映了科技活動日趨復(fù)雜的現(xiàn)實，以及科技活動中失范行為日益嚴重化的現(xiàn)實。如第七章中最重要的第六十七條規(guī)定，虛報、冒領(lǐng)、貪污、挪用、截留用于科學(xué)技術(shù)進步的財政性資金，依照有關(guān)財政違法行為處罰處分的規(guī)定責(zé)令改正，追回有關(guān)財政性資金和違法所得，依法給予行政處罰；對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分（2007版）。要知道現(xiàn)在的重大項目動輒投資數(shù)千萬甚至上億元，這是何其巨大的一筆資源，僅僅靠上面所列的懲罰措施，我實在看不出它對科技共同體有多大約束作用，其中少數(shù)膽大妄為的南郭先生完全可以賭博一把，一旦成功，這輩子也就功成名就了，即便事情露餡，也無非就是行政處分嗎？漢芯事件的結(jié)局不就是這樣嗎？1993年的老版本提供的反向懲罰措施更是紙上談兵，沒有多少威懾力，由此可推測其在過去的十四年中運行的實際效果如何。

如果一部法律，它提供的激勵機制不足以吸引大多數(shù)人，可以說它的激勵功能處于失靈狀態(tài)，至少也是處于冬眠狀態(tài)。而法律的懲罰功能沒有威懾力，那么這部法律的運行結(jié)果是不能讓人信服的。結(jié)合上面的分析，客觀地說，新版考慮了舊版中存在的一些問題，并注意到了新時代科技發(fā)展自身的變化，這些都是值得肯定的，但是新版《科技進步法》缺乏對科研體制深層問題的直接磕碰，更缺少一種大膽進取的勇氣，由此導(dǎo)致的問題是該部法律的解釋功能以及預(yù)見功能都將是有限的。筆者最為擔(dān)心的情況是這部法律再次不幸淪為一顆不死的種子，在它的生命周期內(nèi)一直旁若無人地冬眠著。

目前我國正處于科技快速發(fā)展階段，也面臨發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，機遇與風(fēng)險并存。如何使之更有效地規(guī)避風(fēng)險，準確識別機遇，就顯得尤為重要。據(jù)中國科協(xié)最新公布的材料顯示，我國目前科技人力資源總量已經(jīng)達到4200萬之多，如何更好地調(diào)動這個群體的積極性，也就是任何國家科技政策都最應(yīng)該關(guān)注的問題。本文通過對新舊《科技進步法》中關(guān)于激勵機制條款的對比分析，可以看出這部法律的質(zhì)量仍有待提高。最近幾年政府對科技的財政投入逐年提高，RD占GDP的比例也逐年攀升，但是，時刻要清醒意識到政府RD的投入是有極限的，目前美國和歐共體國家開始消減科研投入，如前些年美國政府取消了超導(dǎo)超級對撞機項目，近期又在消減部分實驗項目，這些征兆都是科技發(fā)展不可避免的現(xiàn)象，我們要充分意識到這種情況的嚴重性。這些案例也為我們敲響了警鐘，它也充分預(yù)示了未來我國科技發(fā)展前景中令人不安的一面，如果我們的科技不能取得實質(zhì)性的進步，公眾有權(quán)質(zhì)疑科技投入的效果與意義。而學(xué)界的共識是：大科學(xué)時代，科技政策與法律是當(dāng)代影響科技發(fā)展的最大外生變量，如果我們的科技政策與法律不能及早應(yīng)對這種可能的危機，那么中國科技的發(fā)展軌跡將是充滿變數(shù)的。我們希望這部法律不是一粒孤零零的種子，而是在實踐中開花結(jié)果。