加快發(fā)展和落實執(zhí)政黨基層民主

建設(shè)中國特色社會主義，必須堅定不移地發(fā)展社會主義民主政治。堅定不移地發(fā)展社會主義民主政治，必須如中共十七大報告提出的那樣，把“發(fā)展基層民主”作為“基礎(chǔ)性工程重點推進”?；鶎用裰靼ɑ鶎尤嗣衩裰骱突鶎狱h內(nèi)民主兩大部分，其中基層黨內(nèi)民主尤其重要，因為作為執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主，對人民民主起著帶動、示范的作用，中國共產(chǎn)黨要以尊重黨員主體地位，來推動并實現(xiàn)尊重人民主體地位；以保障黨員民主權(quán)利來推動并實現(xiàn)保障人民民主權(quán)利。如果執(zhí)政黨的基層黨內(nèi)民主沒有搞好，就會影響到基層人民民主的健康發(fā)展；或者說假使執(zhí)政黨的基層黨內(nèi)民主并沒有得到真正的發(fā)展，就會造成對基層人民民主的阻礙。改革開放30年來，中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)民主的制度建設(shè)和創(chuàng)新方面，已取得可喜的成就，現(xiàn)在的問題是，要重在貫徹、重在落實。在當(dāng)前時機成熟、條件成熟的情況下，為了加快發(fā)展和落實基層黨內(nèi)民主，應(yīng)集中做好以下10件事項。

實行基層黨組織的黨務(wù)公開

發(fā)展基層黨內(nèi)民主有一個基本要求，就是賦予黨員有了解黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)利。黨員既然擁有了解黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)利，就必然要促使黨務(wù)走向公開?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》規(guī)定：“黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務(wù)公開，使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與。”所謂黨務(wù)公開，是指凡涉及黨的思想、組織、作風(fēng)、制度、能力等方方面面的建設(shè)和發(fā)展的狀況以及財務(wù)開支賬目必須向全體黨員報告。在基層黨組織實行黨務(wù)公開，就是使基層黨組織的所有事務(wù)讓所有黨員都知曉。過去，基層黨組織的黨務(wù)往往只為少數(shù)黨員，主要是領(lǐng)導(dǎo)班子的成員知道。而需要將黨務(wù)傳達給基層黨組織全體黨員知道的，只是那些因為要求大家執(zhí)行，而只有了解了組織上的意圖后才有利于貫徹的內(nèi)容。這樣，就使基層黨務(wù)長期處于封閉、限制的狀態(tài)?，F(xiàn)在，實行黨務(wù)公開必須打破這種狀態(tài)。

黨務(wù)公開應(yīng)建立黨內(nèi)情況通報制度，情況通報的內(nèi)容既包括一般情況通報，也包括重大情況通報。要根據(jù)通報內(nèi)容的不同性質(zhì)和特點規(guī)定時限，一般性工作一個月或一個季度作一次情況通報，有重要性或緊急性的工作則要迅即通報。黨的各級組織要把黨內(nèi)的工作和活動情況，尤其是重大情況，及時通報給全體黨員，使黨員對黨組織各方面的情況有所知曉，就能保持密切的聯(lián)系。黨內(nèi)情況通報，可以采取黨的會議、文件、簡報、資料以及網(wǎng)站等形式進行。中國共產(chǎn)黨早已從革命黨變成執(zhí)政黨了，對于基層黨務(wù)來說，一般已不再涉及國家機密和軍事機密的問題，應(yīng)樹立“基層黨務(wù)必須透明”的理念，及時地將基層所有黨務(wù)公開。

實行基層黨內(nèi)情況反映制度

如果說黨務(wù)公開主要是組織方面所采取的行為的話，那么黨內(nèi)情況反映制度則可以包括黨員個人向黨組織的思想?yún)R報和情況反映、黨內(nèi)思想傾向的反映、各項工作落實情況的匯報反映、黨內(nèi)作風(fēng)方面的情況反映，以及黨外人士和群眾對黨員、干部、黨組織的意見、建議和要求方面的情況反映，還有社情民意的反映等。這一制度要保證基層黨員群眾在第一時間反映問題，提高情況反映的效率。反映的情況要及時向領(lǐng)導(dǎo)或上級組織匯報，不能截留。要規(guī)范情況反映的程序，一般問題逐級反映，重大事項可多級反映或越級反映，直至向中央反映。

目前，基層黨組織十分缺乏黨內(nèi)情況反映的渠道。黨員個人向上反映情況往往被視為不正常的、甚至有害的行為，在一些地方甚至?xí)獾揭欢ǔ潭鹊拇驌魣髲?fù)。久而久之，黨員群眾想反映的情況不敢反映了，想說的話也不敢說了，黨內(nèi)成為一片鴉雀無聲。為了活躍黨內(nèi)氣氛，必須鼓勵大家反映情況，必須盡快建立健全充分反映黨員意愿的黨內(nèi)情況反映制度。引導(dǎo)黨員充分行使權(quán)利和履行義務(wù)，增強貫徹執(zhí)行黨內(nèi)情況反映制度的主動性和積極性。切實保護黨員群眾的這一民主權(quán)利，一旦發(fā)現(xiàn)黨員因反映情況遭到打擊報復(fù)的，對有關(guān)組織和人員要嚴(yán)加處理。

實行基層黨組織重大事項的民主討論

基層黨務(wù)可分為常規(guī)事務(wù)和重大事項兩種。常規(guī)事務(wù)是指那些經(jīng)常重復(fù)出現(xiàn)的、性質(zhì)非常相近的例行性事情；重大事項是指那些具有全局性、方向性和原則性等特點的需要決策的事情。一般來說，基層黨內(nèi)的常規(guī)事務(wù)，可由基層黨組織有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)、工作人員直接照章辦事，事后通報大家即可。而關(guān)涉基層黨內(nèi)的重大事務(wù)，不但必須由領(lǐng)導(dǎo)班子按照民主集中制原則討論決定，而且必須事先征求全體黨員的意見，進行民主討論。

搞好基層黨組織重大事項的民主討論，首先必須明確什么是“重大事項”。為此，基層黨組織要把重大事項的范圍搞清楚，列出一個“重大事項清單”，確定下來。今后，凡屬列為基層黨組織重大事項的應(yīng)由大家民主討論，使民主討論的合理意見能夠成為決策時應(yīng)考慮和吸納的重要因素。同時，進行重大決策征求意見時，要把需要征求意見的決策內(nèi)容，根據(jù)征求意見的范圍提前告知給征求意見對象，給征求意見和參與決策的黨員群眾以充分的時間。要合理確定征求意見的對象，擴大征求意見的范圍，解決征求意見面偏窄、人數(shù)偏少的問題。征求意見的形式可采取調(diào)查研究、座談討論、交流協(xié)商、專家咨詢、個別談話等多種方式，廣泛聽取和收集各方面對重大決策的意見、建議。

實行基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的直接選舉

《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，除它們派出的代表機關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生?！边x舉的基本形式分為直接選舉和間接選舉兩種。間接選舉，是選舉人先選出一定的代表，然后委托代表去對候選人進行投票選舉；直接選舉，則是選舉人直接對候選人進行投票選舉。中共十七大報告已經(jīng)明確指出，“逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍”，規(guī)定了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子必須實行直接選舉。以往，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子選舉，多采用上級黨組織經(jīng)一定組織考察程序，形成了候選人名單，然后交由黨員選舉的方式。這樣的選舉，在很大程度上成為走過場的選舉。

現(xiàn)在，應(yīng)改進和完善基層黨內(nèi)選舉制度。第一，改進候選人提名方式，候選人的提名，應(yīng)有自下而上和自上而下兩種方式。建立組織提名與黨員或代表聯(lián)名相結(jié)合的提名制度，推進候選人提名的制度化、規(guī)范化進程。第二，改進候選人介紹方式，候選人的介紹，有組織介紹和自我介紹兩種方式。“組織介紹”方式，由黨組織進行人事安排的說明，對候選人的文化程度、知識水平、政治履歷、以往政績等方面，進行詳細、準(zhǔn)確、適當(dāng)?shù)慕榻B和宣傳?！白晕医榻B”方式，試行候選人競選方式，對競選演說的范圍、承諾內(nèi)容及方式等作出詳細的規(guī)定，通過競選演說、接受質(zhì)詢與提問增進了解，建立候選人與選舉人見面制度，由候選人采取發(fā)放書面材料、回答選舉人疑問等方式，讓黨員或黨員代表對候選人的參選目的、動機、施政綱領(lǐng)有充分的了解。第三、改進和完善黨內(nèi)選舉程序。選舉程序要設(shè)計得合理、規(guī)范和嚴(yán)格，有利于選舉人意志的表達。在經(jīng)民主程序產(chǎn)生候選人名單后，如果候選人名單過多，可以進行預(yù)選，直至形成合適的候選人名單。然后，正式提交全體黨員進行直接選舉，按得票多寡，產(chǎn)生基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子。

實行基層黨組織定期工作報告制度

《黨章》規(guī)定：“黨的各級委員會向同級的代表大會負責(zé)并報告工作?！敝泄彩叽髨蟾孢M一步指出：“地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作?！边M行工作報告是黨組織的一種重要工作方式，它涵蓋黨組織開展工作、進展情況、評價成績、總結(jié)經(jīng)驗、找出問題、改進措施等內(nèi)容。目前的情況是，各級黨組織普遍缺乏定期工作報告，往往是到了五年換屆的時候才作一個總報告，而在平常的時間里黨員并不清楚黨組織的工作狀況，這就容易造成黨員和黨組織之間的隔閡?，F(xiàn)在，十七大報告作出“定期報告工作”的規(guī)定，就使黨組織找到了一種和黨員建立密切聯(lián)系的渠道?；鶎狱h組織定期作工作報告，是加強黨員和組織的聯(lián)系與監(jiān)督，凝聚黨員之心、增強組織活力的重要方式。

實行基層黨組織定期工作報告制度，目前主要應(yīng)建立健全地方黨委常委會向全委會負責(zé)和報告工作的制度。首先，要建立健全定期召開全委會會議制度。凡涉及重大問題，都應(yīng)在充分論證基礎(chǔ)上，通過召開全委會議討論決定，并在全委會監(jiān)督下實施。應(yīng)根據(jù)實際需要，適當(dāng)增加全委會議次數(shù)。其次，要改變過去全委會只聽取報告、接受指令和任務(wù)、發(fā)言表態(tài)的單一內(nèi)容和形式。常委會應(yīng)向全委會報告工作，包括報告常委會及其成員廉政建設(shè)的情況，接受全委會的審議。應(yīng)增加討論、批評、建議、詢問和質(zhì)詢等內(nèi)容和形式，切實強化全委會的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和處置權(quán)。再次，要建立健全全委會議議題雙向提出制度、民主議事決策制度、全委會票決制度。全委會議的議題，既可以由常委會提出，也可以由委員、常委聯(lián)名提出。1/3以上委員或常委聯(lián)名提出的議題，即應(yīng)列為全委會議的正式議題。同時，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，將會議議題在會議召開前幾天書面通知到各位委員，使委員提前充分準(zhǔn)備，更有效地參加議題的討論。這里，還需要指出的是，對于“定期報告工作”的“定期”要求，值得認(rèn)真研究。定期，可以是一年、半年，也可以是一季度、甚至是兩個月。不管是一年、半年、一季度，還是兩個月，總之一定要有確切的時間規(guī)定，并且規(guī)定下來后不能隨意更改，應(yīng)作為一個例行公事予以真正施行。

實行基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子民主測評制度

《黨章》指出：“黨在任何時候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯(lián)系，不允許任何黨員脫離群眾，凌駕于群眾之上?！被鶎狱h組織要保持同人民群眾的密切聯(lián)系，就要時刻傾聽人民群眾的呼聲，接受人民群眾的評判，就要經(jīng)常了解在人民群眾心目中的威望高不高。為此，必須建立基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子民主測評制度。民主測評制度，是指黨委(黨組)及其組織(人事)部門根據(jù)干部管理權(quán)限，按照規(guī)定的程序，組織一定范圍內(nèi)人員參加對領(lǐng)導(dǎo)干部的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和履行職責(zé)等情況進行測評的方法和活動。

民主測評包括民意測驗和民主評議兩種。民意測驗是指由考核組根據(jù)考核內(nèi)容列出評價項目和評價等次，制作民意測驗表，由參加民意測驗的人員填寫評價意見，并由考核組回收民意測驗表，對不同層次人員填寫的民意測驗表分別進行統(tǒng)計的辦法。對基層黨組織作出的重大決定，通過的政策措施，以及領(lǐng)導(dǎo)人的工作業(yè)績，定期展開規(guī)模調(diào)查、征求民意，是一件很有意義的事。老百姓的支持率和滿意度，是基層黨組織工作的一面鏡子，是反映黨的威信的晴雨表。開展民意測驗工作，能發(fā)揮群眾監(jiān)督的廣泛性、強烈性的特殊效用，能及時給黨和政府以警醒和激勵。民意測驗結(jié)果支持率和滿意度高了，會給基層黨組織以繼續(xù)做好工作的信心和力量；反之，民意測驗結(jié)果支持率和滿意度低了，就會及時地促使基層黨組織總結(jié)、反思，改進工作。民主評議是指由考核組主持，組織一定范圍內(nèi)人員，采取召開小型座談會或書面評議方式進行的考核、考察辦法。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在年度考核、干部考察中，民主測評不稱職票超過三分之一，經(jīng)組織考核認(rèn)定為不稱職的，一般應(yīng)當(dāng)免去現(xiàn)職。

實行基層黨的代表大會常任制和代表任期制

早在1956年4月，毛澤東在中共中央政治局?jǐn)U大會議的總結(jié)講話中就提出：“是否可以仿照人民代表大會的辦法，設(shè)黨的常任代表。我們有人民的國會，有黨的國會，黨的國會就是中共代表大會。設(shè)常任代表有什么好處呢？就是可以一年開一次代表大會。”同年9月，在中共八大上，鄧小平代表中央正式提出了黨代會常任制的問題，他說：“黨中央委員會在黨章草案中，決定采取一項根本的改革，就是把黨的全國的、省一級的、縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣”，“黨的最重要的決定，都可以經(jīng)過代表大會討論”，代表“在代表大會閉會期間，也可以按照適當(dāng)?shù)姆绞?，監(jiān)督黨的機關(guān)的工作”，這必然有助于黨內(nèi)民主發(fā)展。為此，中共十七大報告重申，要建立和完善黨的代表大會常任制和黨的代表大會代表任期制。黨的代表大會常任制度是指，黨代表資格是常任的，任期與同級黨的代表大會相同；黨的代表大會實行年會制，是指黨代表通過有組織有計劃地參加黨的代表大會及閉會期間的活動，在任期內(nèi)始終發(fā)揮參與決策、監(jiān)督、參謀和橋梁作用。黨代表大會常任制，有利于保證黨的全國代表大會和黨的地方各級代表大會作為黨的最高權(quán)力機關(guān)，而不是倒過來作為黨委的陪襯，成為黨委的“參謀”、“耳目”。

實行黨的代表大會常任制度，可以先從市、縣級黨的代表大會做起。當(dāng)前，應(yīng)在縣（市、區(qū)）這一級試行黨代表大會常任制和黨的代表大會代表任期制。實行地方黨代表大會常任制和黨的代表大會代表任期制，可以很好地改進黨代會、全委會和常委會這三會之間的關(guān)系。這是因為，地方黨代會是地方黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，由它產(chǎn)生全委會，全委會再產(chǎn)生常委會。黨代會、全委會、常委會之間構(gòu)成一個委托授權(quán)的關(guān)系鏈，黨代會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力高于全委會和常委會。但現(xiàn)在由于黨代會是五年才開一次，就“三會”的實際運作機制而言，倒是常委會決定一切，其次是全委會，最后才是黨代會。這就使“三會”本來的權(quán)力金字塔結(jié)構(gòu)被根本顛倒過來，形成了一個倒金字塔結(jié)構(gòu)。無論是就地位還是實際的職權(quán)來看，授權(quán)結(jié)構(gòu)成了“空架子”，被授權(quán)機構(gòu)的權(quán)力遠遠大于授權(quán)機構(gòu)，實際地位也遠遠高于授權(quán)機構(gòu)。很顯然，這違背黨的權(quán)力授受關(guān)系的理論。因此，只有實行黨的代表大會常任制和黨的代表大會代表任期制，才能健全黨的地方各級全委會、常委會工作機制，才能發(fā)揮黨代會對重大問題的決策作用，從根本上推進基層黨組織黨內(nèi)民主的發(fā)展。

實行黨的代表大會代表提案制度以及代表提議處理和回復(fù)制度

黨代表提案，是指黨代表就黨的建設(shè)中的重大問題或人民群眾關(guān)心的熱點難點問題向代表提案審查委員會提出，請求列入黨的代表大會會議議程的書面意見和建議。如前所述，黨的代表大會既然被看作黨內(nèi)的“人民代表大會”，那么，黨的代表大會就應(yīng)該仿效、借鑒人大開會的做法。各級人民代表大會早就實行了代表提案制度，黨代會也應(yīng)參照實行這種制度。將代表提案制度引入各級黨的代表大會，對于擴大黨代表在最高決策機關(guān)中的民主權(quán)利，健全黨代會決策機制，具有重要意義，是完全必要的。

對代表提案中所提出的各種提議、建議，各級黨代表大會和黨委要認(rèn)真研究、處理。對涉及有關(guān)部門、單位的提議，各級黨代表大會和黨委要責(zé)成有關(guān)部門、單位及時處理，并加強督辦；承辦部門、 單位要向同級地方黨委報告處理結(jié)果。代表提議的處理情況，要以書面形式，向代表作出認(rèn)真負責(zé)的答復(fù)；一時難以解決或需要暫緩處理的，要向代表作出令人信服的說明。

實行基層領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度

領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制，是指規(guī)定干部在領(lǐng)導(dǎo)職位的任職屆(期)數(shù)和任職年限，任職期滿后必須退出現(xiàn)崗位、轉(zhuǎn)任其他職務(wù)或免去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的制度。干部職務(wù)終身制，曾經(jīng)是僵化社會主義模式的一個痼疾。改革開放后，鄧小平同志著眼于國家的長治久安，提出廢除干部職務(wù)終身制。1982年9月中共十二大黨章闡明：“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，無論是由民主選舉產(chǎn)生的，或是由領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)任命的，他們的職務(wù)都不是終身的，都可以變動或解除?！秉h章只說明了黨的各級職務(wù)不是終身的，卻沒有給出具體的任期限制，從法理上說黨的領(lǐng)導(dǎo)人仍然可以長期任職。

目前，一些地方存在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職無期限、屆滿不卸任的現(xiàn)象，影響和制約了干部的能上能下和工作積極性的發(fā)揮，已經(jīng)成為干部人事制度改革中亟待解決的一個重點問題。為此，中共十六大報告指出，“實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制”。2006年出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》明文指出，選任制領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實行任期制，包括地方各級黨委、人大常委會、政府、政協(xié)、紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子成員，法院院長、檢察院檢察長等，在同一職位上連續(xù)任職達到兩個任期10年，不再擔(dān)任同一職務(wù)；擔(dān)任同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)累計達到15年的，不再擔(dān)任同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。建立和實行黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制度，規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職期限，加強任期管理，一方面既能夠解決領(lǐng)導(dǎo)干部任職無期限、屆滿不卸任的問題，另一方面也能夠解決干部調(diào)動頻繁、屆內(nèi)不穩(wěn)定的問題，對實現(xiàn)干部能下能出、形成正常的新老交替機制、保持選任制干部屆內(nèi)穩(wěn)定、增強領(lǐng)導(dǎo)班子整體活力，具有十分重要的意義。這一制度既然規(guī)定了干部在領(lǐng)導(dǎo)職位的任職屆(期)數(shù)和任職年限，任職期滿后必須退出現(xiàn)崗位、轉(zhuǎn)任其他職務(wù)或免去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，就必須得到嚴(yán)格的貫徹執(zhí)行。

實行對不稱職的基層干部罷免或撤換制度

對不稱職的干部實行罷免或撤換，是每一名普通黨員和基層黨組織享有的一項崇高權(quán)利，它是作為一種采取民主的辦法解決執(zhí)政黨內(nèi)干部更新淘汰的基本制度，其方法是由黨員、黨的代表大會代表或黨的委員會成員，向黨的組織或黨的代表大會提出罷免或撤換不稱職干部的動議，有關(guān)黨組織黨的代表大會按程序受理并作出決定。罷免或撤換制度與現(xiàn)行的黨內(nèi)撤職、免職、調(diào)整工作崗位等制度的根本區(qū)別在于，它是自下而上的制約監(jiān)督行為，而后者是一種自上而下的制約監(jiān)督行為，即是上級或同級黨組織對犯錯誤或不稱職的干部作出的紀(jì)律處分或組織處理。

實行黨內(nèi)罷免或撤換制度，將使黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部置身于黨員群眾的監(jiān)督之下，真正成為“黨的公仆”。這對于調(diào)動黨員群眾的主人翁精神，讓他們主動地參與對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的評價，及時地行使罷免或撤換的權(quán)利，將發(fā)揮不可替代的積極作用。

（編者注：本文為教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“政黨內(nèi)部民主與人民民主關(guān)系研究”的階段性研究成果之一。）