論公共經(jīng)濟存在的依據(jù)

[摘要]本文從需求角度出發(fā)探討公共經(jīng)濟存在的依據(jù)，認為公共需求是研究公共經(jīng)濟的邏輯起點，是公共經(jīng)濟存在的根本依據(jù)。公共經(jīng)濟提供公共產(chǎn)品滿足社會公共需求，并不是源于市場失效，而依賴于其所提供的公共產(chǎn)品，市場失效只是為公共經(jīng)濟的擴展和延伸提供了一種可能性。

[關鍵詞]公共經(jīng)濟；社會公共需求；公共產(chǎn)品

[中圖分類號]F019[文獻標識碼]A [文章編號]1006-6470(2008)04-0083-05

公共經(jīng)濟(public economics)是隨著政府經(jīng)濟活動的迅速擴展——從財政收支活動擴大到直接介入生產(chǎn)領域并形成一定規(guī)模的公共部門生產(chǎn)，宏觀經(jīng)濟學與福利經(jīng)濟學的發(fā)展而興起的、以政府經(jīng)濟行為的效率與公平為研究對象的經(jīng)濟學學科。傳統(tǒng)的財政學主要研究政府的收入問題，與其相比，公共經(jīng)濟學不僅大大拓展了研究領域——增加了政治過程和政府行為的分析、公共支出的分析等，而且改進和完善了研究方法。20世紀50年代以來，一些著名的公共經(jīng)濟學大師如馬斯格雷夫等紛紛以公共經(jīng)濟替代公共財政(public finance)，這種改變意味著財政學科隨著經(jīng)濟理論的發(fā)展而發(fā)展，發(fā)生了重大的變化。

一、問題的提出

1.關于公共經(jīng)濟存在依據(jù)的兩大理論

關于公共經(jīng)濟存在的依據(jù)，西方主流觀點認為是市場失靈。該觀點以福利經(jīng)濟學為基礎，以市場失靈為邏輯出發(fā)點，把提供公共物品作為公共部門活動的基本內(nèi)容，把滿足社會公共需求作為活動的目的，把公共選擇作為公共部門決策的政治過程，形成了以公共產(chǎn)品理論為基礎的財政理論。從亞當·斯密開始，英國學者的傳統(tǒng)思想認為，市場是主導，而公共部門是一種例外，只有產(chǎn)生特定的市場缺陷才需后者介入。如亞當·斯密認為受多種力量和動機驅(qū)使的人類，在“看不見的手”的支配下相互交往，產(chǎn)生合乎社會需要的結(jié)果。歐洲大陸經(jīng)濟學家的傳統(tǒng)思想尤其是德國經(jīng)濟學家的傳統(tǒng)思想，則是從兩方面來看經(jīng)濟體制，認為公共部門和私人部門天生是平等的，如謝夫勒提出了“按比例滿足”公共需要和私人需要的規(guī)則，但沒有成為主流。凱恩斯之后的經(jīng)濟學主流承認現(xiàn)有的經(jīng)濟是以市場經(jīng)濟為主體的混合經(jīng)濟形式，是以市場失靈或市場缺陷為起點論述公共經(jīng)濟的存在。我國的當代財政學者大多數(shù)也持有這種觀點，如張馨等學者就從市場失靈出發(fā)提出了要構(gòu)建公共財政框架。該派觀點是從供給角度為公共經(jīng)濟尋找理論支持，探討如何更好地提供公共產(chǎn)品。事實上，市場失靈只是為公共經(jīng)濟的存在提供了一種可能，但并不是必然，而公共產(chǎn)品只是公共需要的表現(xiàn)形式，以其作為理論研究的邏輯起點是存在缺陷的，這在后文中將加以詳細論述。

關于財政存在的依據(jù)另一種觀點是由社會公共需求論提出的，該派學者認為財政存在的依據(jù)是社會公共需求。這一流派，興起于20世紀70年代末80年代初，在當時引起了很大的反響和共鳴，何振一是社會共同需要論的提出者。他指出：“所謂‘社會共同需要’，區(qū)別于生產(chǎn)單位、集團和個人的需要，但不是這些需要的簡單加總，而是馬克思所說的一般需要。它是‘社會’的共同需要而不是任意的‘共同需要’?！彼J為：“社會再生產(chǎn)過程中為滿足社會公共需求而形成的社會集中化的分配關系，這就是財政范疇的一般本質(zhì)或內(nèi)涵……”社會共同需要論在80年代初期風行一時，很快就冷卻下來。這是由于在當時的經(jīng)濟體制下，沒解決財政的“公共性”與“階級性”同一的問題，但它以“公共性”問題作為核心問題來研究，具有很重大的意義。隨著市場經(jīng)濟在我國的逐漸確立，我國財政學者開始探尋傳統(tǒng)的財政理論與西方公共財政論的共同點，力求找到一個最佳切入點實現(xiàn)雙方的融合。在這種背景下，社會共同需要論又重新引起人們的關注和思考，有的學者認為“共同需要說實際上是建立在公共產(chǎn)品理論基礎上的”，“90年代之后，共同需要說又有了進一步的發(fā)展”，而有的學者則假設“在共同需要論的基礎上發(fā)展公共財政論很可能是中國財政學的發(fā)展趨勢”。

2.本文觀點

本文認為，公共經(jīng)濟存在的根本依據(jù)是滿足社會公共需求。我們試圖從需求角度即從社會公共需求出發(fā)來分析公共經(jīng)濟存在的依據(jù)?；具壿嬚J為：社會公共需求的客觀存在是公共經(jīng)濟存在的依據(jù)，公共經(jīng)濟提供公共產(chǎn)品滿足公共需要，而市場失效僅僅為公共經(jīng)濟的擴展和延伸提供了一種可能性。這里提到的社會公共需求不同于社會共同需要論的關于社會公共需求的定義——其理論基點認為財政是一種分配關系，而現(xiàn)代財政理論已經(jīng)普遍認可馬斯格雷夫的財政具有三大職能的觀點，本文研究的社會公共需求是一種集體性消費，具有了新的內(nèi)涵，有了新的發(fā)展。

人類社會的需要，可以分為私人需要和公共需要兩大類型。前者是指作為社會公眾集體中的個體對產(chǎn)品和服務的需要，消費者通過支付貨幣購買商品和服務得到滿足，這種需要具有競爭性和排他性。我們首先采用排除法對社會公共需求進行定義，即公共需要是相對于私人需要而言的，是除私人需要以外的需要。顯然這個定義忽略了公共需要源于私人需要這一特性，也沒有揭示出公共需要所具有的本質(zhì)特征。因此，我們對這個定義作初步地補充：

一是公共需要源于私人需要，并且是私人需要的有機合成的集合體(不是私人需要的簡單加總)。

二是社會公共需求是社會公眾的共同需要，與私人需要相對應，公共需要具有非競爭性和非排他性。所謂非競爭性是指對于任意一個給定的需要水平，增加額外的一個消費者不會引起為滿足公共需要提供的產(chǎn)品的成本增加，即消費者人數(shù)的增加引起的邊際成本為零。非排他性是指某些人公共需要的滿足并不排斥其他人公共需要的滿足。

社會公共需求是指公共部門主要是政府以公共產(chǎn)品形式來滿足的共有需求。它是共同的私人需要的集合體，通過公共產(chǎn)品來表現(xiàn)，是一種集體性消費。對應于私人需要通過私人產(chǎn)品來滿足，公共需要通過公共經(jīng)濟提供公共產(chǎn)品來滿足。它可以分為同質(zhì)性和異質(zhì)性的社會公共需求，前者是指擁有共同利益——根本利益和具體利益一致形成的需求共同體；后者是相對于同質(zhì)而言，是指擁有共同的根本利益，不同的具體利益，多個子集團所組成的集團的需求。社會公共需求在不同社會階段的具體內(nèi)容和表現(xiàn)形式不同，為了研究的方便，本文主要討論市場經(jīng)濟條件下的社會公共需求。

二、滿足社會公共需求是公共經(jīng)濟存在的根本依據(jù)

1.公共需求與公共經(jīng)濟

(1)公共需求與公共產(chǎn)品

需求是對物或服務的一種欲望，社會公共需求是政府以公共產(chǎn)品形式來滿足的共有需求，公共產(chǎn)品只是公共需求的表現(xiàn)形式。正如前面提到的，需要一般可以分為私人需要和公共需要，產(chǎn)品也可以相應地劃分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品。私人產(chǎn)品是具有競爭性和排他性的產(chǎn)品。公共產(chǎn)品根據(jù)其范圍不同有廣義和狹義之分：狹義的公共產(chǎn)品即純公共產(chǎn)品，具有消費上的嚴格的非競爭性和非排他性的產(chǎn)品；廣義的公共產(chǎn)品，除純公共產(chǎn)品外，還包括具有不完全的非競爭性和非排他性或二者至少有一種存在的產(chǎn)品。結(jié)合公共需要的特征很容易得出私人產(chǎn)品不能用于滿足社會公共需求的結(jié)論。

共同的私人需求的有機組合構(gòu)成了社會公共需求，社會公共需求通過公共產(chǎn)品來表現(xiàn)，公共產(chǎn)品可以滿足私人需求，但當公共產(chǎn)品對應于社會公共需求的滿足時，其目的具有公共性，不能拿公共產(chǎn)品用于私人目的。社會公共需求必須由公共產(chǎn)品來滿足。一是公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定了其具有滿足社會公共需求的本質(zhì)特征，這使得公共產(chǎn)品所固有的職能在于滿足社會公共需求；二是私人不可能也不愿意(不含有政治目的)提供公共產(chǎn)品。在人類歷史發(fā)展過程中，政府在提供公共產(chǎn)品中發(fā)揮了重要作用。從某種意義上說，正是由于人類對公共產(chǎn)品的需求，這種公共需要的存在，才導致了政府的產(chǎn)生和形成。韋伯和馬克思都從公共工程的組織角度闡明了政府存在的原因。邊際革命發(fā)生后，人們更是逐漸意識到，政府的活動也能帶來效用。薩繆爾森在《公共支出的純理論》中對公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給給出了一般均衡的解釋，并指出在滿足一些條件的情況下，由政府提供公共產(chǎn)品可以達到資源配置的帕累托最優(yōu)。

(2)公共需求和公共經(jīng)濟

人類與動物的一個重要區(qū)別是在于人類社會的組織要比任何動物世界復雜得多。正如亞當·斯密強調(diào)指出的，人類社會組織的一個顯著特點是分工。經(jīng)濟社會以來，從來沒有過私人有效提供公共產(chǎn)品，絕大多數(shù)公共產(chǎn)品是由政府提供的，相反是人類自身瓦解了公共供給方式，在私有制產(chǎn)生以前，共同需求——人類的根本需求和具體需求是一致的，私有制產(chǎn)生以后，私人需求才從共同需求里獨立出來，在生產(chǎn)力發(fā)展到有剩余產(chǎn)品的時候，才產(chǎn)生了對某個物件的獨占意識。人類社會的進步在于不斷分化、分工，公共權(quán)力分散，但公共需求一直客觀地存在著。

從公共產(chǎn)品提供的主體看，可以分為私人部門和公共部門，其中私人部門即指市場，而公共部門狹義來說指政府，廣義來說除政府外，還包括某些具有共同利益的集團、團體和組織，如民間組織和國際性組織。作為不同的主體，私人部門和公共部門在理論上都具有參與公共產(chǎn)品配置的可能，但是從社會發(fā)展的角度來看，市場更加注重追求效率，市場不能或不愿承擔的責任逐漸由政府承擔，公共部門提供公共產(chǎn)品滿足公共需要和市場提供私人產(chǎn)品是專業(yè)化分工所決定的，是一種自然屬性，是分工規(guī)律演變使然。

2.同質(zhì)性與異質(zhì)性公共需求的存在形成了公共經(jīng)濟的多層次性

由于個人在收入、文化、信仰和地區(qū)等方面的差異，公共需求有群體性差異，難免形成利益集團，整個社會資源是被瓜分的。基于此，社會公共需求可以分為同質(zhì)性和異質(zhì)性的社會公共需求，前者是指根本利益和具體利益一致形成的需求共同體，體現(xiàn)了社會需求的公共性，其實質(zhì)反映了社會全部成員的共同意志；后者是指擁有共同的根本利益而具體利益不同，多個子利益集團所組成的利益集團的需求，它源于社會需求的私人性，即社會需求首先要能夠體現(xiàn)私人的需求。正是因為各個利益集團之間的具體利益相異，所以有必要選擇一種機制去協(xié)調(diào)各種不同利益之間的沖突。暴力機制在現(xiàn)代社會是不文明的；陰暗機制擾亂社會的穩(wěn)定，是非理性非道德的；社會機制缺乏權(quán)威性；市場機制在協(xié)調(diào)上力量不足；現(xiàn)代政治機制具有強制性和文明性，對少數(shù)人執(zhí)行強制統(tǒng)治，文明的一面體現(xiàn)在民主機制上，在直接民主制下，各個利益集團可以直接投票表達自己的需要，這種方式適應于小范圍如社區(qū)內(nèi)；在代議民主制下，通過選擇代理人代表表達自己的偏好，在既定的投票規(guī)則下協(xié)調(diào)利益沖突?？梢?，政治機制相對而言是最優(yōu)的，但并不排除其它機制的共同使用。這表明公共需求是公共經(jīng)濟存在的依據(jù)。

前文已經(jīng)論證公共需求是公共經(jīng)濟存在的依據(jù)，那么在存在同質(zhì)性和異質(zhì)性需求的情況下，中央政府與地方政府將如何分工呢?事實上，由于公共需要的同質(zhì)性和異質(zhì)性的存在，公共經(jīng)濟也具有層次性。關于公共經(jīng)濟的分權(quán)代表性理論有：一是蒂布特的“以足投票”模型，該理論首先從公共產(chǎn)品入手，假定居民可以自由流動，具有相同偏好和收入水平的居民會自動聚集到某一地方政府周圍，居民的流動性會帶來政府間的競爭，一旦政府不能滿足其要求，那么居民可以“用腳投票”遷移到自己滿意的地區(qū)，結(jié)果地方政府要吸引選民，就必須按選民的要求供給公共產(chǎn)品，從而可以達到帕累托效率。其實，公共產(chǎn)品只是表達公共需要的媒介，政府采取的行動的邏輯起點不是公共產(chǎn)品而是如何滿足公共需要，只有需要得到有效滿足，官員的選票才可能得到最大化。二是奧茨在《財政聯(lián)邦主義》(1972)一書中，通過一系列假定提出了分散化提供公共產(chǎn)品的比較優(yōu)勢，即奧茨“分權(quán)定理”：對某種公共產(chǎn)品來說，如果對其消費涉及全部地域的所有人口的子集，并且關于該公共產(chǎn)品的單位供給成本對中央政府和地方政府都相同，那么讓地方政府將一個帕累托效率的產(chǎn)出量提供給他們各自的選民則總是要比中央政府向全體選民提供的任何特定的且一致的產(chǎn)出量有效率得多。因為與中央政府相比，地方政府更接近自己的公眾，更了解其所管轄區(qū)選民的效用與需求。也就是說，如果下級政府能夠和上級政府提供同樣的公共產(chǎn)品，那么由下級政府提供則效率會更高。有關公共經(jīng)濟分權(quán)理論的解釋，除此之外，還有斯蒂格勒的“菜單”理論和布坎南的分權(quán)俱樂部理論等。

從性質(zhì)上看，社會公共需求從本源上可分為同質(zhì)性與異質(zhì)性需求。同質(zhì)性的公共需求容易推斷由較高一級的政府來滿足，尤其是全國性的同質(zhì)性需求，由中央政府來滿足；異質(zhì)性公共需求的存在要求提供獨特的公共產(chǎn)品，如果中央政府對社會公眾具有完全信息，那么它就能有效滿足這兩種公共需求，而現(xiàn)實經(jīng)濟生活中中央與公眾之間是信息不對稱的，地方政府相對而言具有信息優(yōu)勢，更容易了解民眾信息和需求，特別是在聯(lián)邦政治市場，政府官員任命的程序是民眾選舉的，選民的意志得到了很好的表達，官員對民眾的偏好比較了解，能更好的滿足異質(zhì)性公共需求?？梢?，一般而言，中央滿足同質(zhì)性公共需求，地方政府滿足異質(zhì)性需求，這就形成了公共經(jīng)濟的層次性。

三、市場失靈為公共經(jīng)濟的擴展提供了可能

1.市場失靈與公共經(jīng)濟

市場失靈是指通過市場這只“看不見的手”無法實現(xiàn)資源最優(yōu)配置的情況，原因是當商品或服務的邊際社會收益與邊際社會成本不匹配時，市場無法或不愿意提供該類產(chǎn)品或服務或提供的數(shù)量不能實現(xiàn)社會福利最大化，是一種資源的無效配置狀態(tài)。一般而言，市場失靈的具體表現(xiàn)有四點：一是壟斷；二是信息不對稱；三是外部性；四是公共產(chǎn)品的存在。

簡單來說，市場失靈一般有兩個原因，即市場勢力和市場的不存在。(1)市場勢力，如果某些人和廠商是價格制定者，那么資源配置一般是低效率的。因為一個擁有市場勢力的廠商可能會通過減少供應的方式將價格提高到成本之上，這樣用于商品生產(chǎn)上的資源變得不充分了，帕累托最優(yōu)遭到破壞，出現(xiàn)市場失靈。只有當消費者和生產(chǎn)者都成為價格接受者的時候，福利經(jīng)濟學的基本原理才得以成立；(2)市場的不存在。對一種商品來說，如果市場不存在，那么很難預料市場能夠有效配置資源。實際上對某些商品來說是不會有市場的(如貧困保險，因為其存在著信息不對稱的問題)。由于市場的不存在而可能出現(xiàn)的另一類低效率就是外部性，即一個人的行為以一種現(xiàn)存市場以外的方式影響到另一個人的福利的情形。

壟斷、外部性、信息不對稱的存在，都對公眾私人需求的滿足形成了威脅，而這種威脅卻是私人部門很難化解的，于是對于化解此類威脅的需求形成了一種較為隱晦的公共需求，它不同于作為滿足公共需求直接表現(xiàn)的公共產(chǎn)品，它的需求層次更高，但卻是維護整個經(jīng)濟體持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，即最高層次的同質(zhì)性公共需求的保證。依據(jù)公共需求而存在的公共經(jīng)濟，可以從某種程度上滿足這兩種公共需求。

2.市場失靈為公共經(jīng)濟的擴展提供了可能

市場存在失靈并不意味著必然要由公共經(jīng)濟來彌補，市場失靈下的公共需求也并非必然以公共經(jīng)濟的方式來予以滿足。在不同經(jīng)濟體、不同經(jīng)濟領域中市場失靈的程度不同，對公共需求的滿足造成的影響也不同，因此存在多種彌補方式。對于公共部門而言，在市場失靈的情況下，公共需求的滿足可以選擇通過公共經(jīng)濟來實現(xiàn)，或者通過第三部門來解決。

從市場運行的角度出發(fā)，壟斷的存在破壞了市場有效競爭的機制，損害了消費者的福利，對于一個國家而言破除壟斷保證市場機制的正常運轉(zhuǎn)也是對公共需求的滿足，盡管此類公共需求并不像教育或者國防那樣屬于顯而易見的公共需求，但卻影響著每一個個體需求的滿足。如果是市場勢力形成的壟斷，公共部門可以選擇通過法律的形式來對其進行打擊，或在保證企業(yè)一定利潤的情況下實行政府限價；對于存在自然壟斷的行業(yè)，可選擇由公共經(jīng)濟進入，或?qū)嵭杏晒膊块T生產(chǎn)并提供或?qū)嵭惺袌龌a(chǎn)由公共部門提供這兩種方式。

對于公共產(chǎn)品而言，其本身即直接用于滿足公共需求。純公共產(chǎn)品毫無疑問地要通過公共經(jīng)濟的方式來提供，但可以以市場的方式來進行生產(chǎn)。對于混合公共產(chǎn)品而言，就存在混合提供的問題，要視公共產(chǎn)品的種類和性質(zhì)來確定公共經(jīng)濟和市場在其中所扮演的角色。

對于外部性和信息不對稱而言，情況比較復雜，既可以通過公共經(jīng)濟的方式來解決，也可以通過市場自由交易，如在滿足“科斯定理”的情形，可以通過界定產(chǎn)權(quán)來解決。如外部性中最常見的污染問題，既可以通過公共經(jīng)濟征收“庇古稅”的方式，也可以在市場交易的方式來解決問題。而信息不對稱更是如此，既可以通過立法來強制披露，或保證信息不對稱情況下弱勢一方的利益，也可以通過公共經(jīng)濟的方式收集并發(fā)布信息。

由此可以看出，存在市場失靈情況下，對于公共需求的滿足方式是多種的，并不必然需要由公共經(jīng)濟來滿足。換而言之，市場失靈僅為公共經(jīng)濟的擴展提供了可能而非必然。而公共經(jīng)濟本身具有的一些特點如強制性和規(guī)模優(yōu)勢，使公共經(jīng)濟滿足公共需要這種可能性最大可能地變?yōu)楝F(xiàn)實性。公共經(jīng)濟不是替代市場，而是市場無法直接配置資源的領域和市場無效、低效的領域，是市場效率無法波及的具有市場缺陷的領域。

3.公共經(jīng)濟的擴展是以公共需求的擴展為依據(jù)的

100多年來在世界范圍內(nèi)，西方發(fā)達國家的市場機制日臻完善，近幾十年里，發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家的市場機制也在不斷的發(fā)展，而同時各國公共經(jīng)濟的規(guī)模和范圍也都存在不同程度的擴張，這并不是因為市場失靈的程度和規(guī)模日益加深，而是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們生活水平的提高，公共需求的規(guī)模越來越大、層次越來越復雜，使得為滿足公共需求而存在的公共經(jīng)濟持續(xù)擴展。滿足公共需求的產(chǎn)品[1]，其需求的收入彈性大于1。也就是說，隨著社會進步與生活水平的提高，社會對滿足公共需求的產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的需求越來越高，而這種產(chǎn)品已經(jīng)越來越趨于非生活必需品。當一個群體的收入超過一定水平，其公共需求就會變得越來越重要，范圍也會越來越大，層次也會越來越復雜。

此外，私人部門的日趨完善，使得原有的一部分公共需求可以在市場中得以滿足，但又使得一部分原來由市場滿足的需求轉(zhuǎn)化為要由公共部門來滿足，同時伴隨著私人部門的發(fā)展引致而來的公共需求驟增。公共經(jīng)濟的擴展也就在所難免。公共經(jīng)濟的擴展同公共經(jīng)濟的存在一樣是由公共需求決定的，市場失靈只是為公共經(jīng)濟的擴展提供了契機，而不是公共經(jīng)濟存在和擴展的必然因由。

公共經(jīng)濟的存在、發(fā)展和擴張都是建立在滿足公共需求的基礎之上的。公共經(jīng)濟的范圍以及公共經(jīng)濟對市場的影響程度也要以公共需求的滿足為限，一方面從公共部門的歷史演變來看，公共需求一直客觀存在，市場失靈只是在市場經(jīng)濟條件下才出現(xiàn)的；另一方面當今的經(jīng)濟學研究主流是從需求角度出發(fā)，以公共需求為邏輯起點，研究如何更好地滿足公共需求也成為公共經(jīng)濟的主題之一?？梢姡m然市場失效為公共經(jīng)濟的存在提供了可能，但根本性、永續(xù)決定的是公共需求。

注釋：

[1]此處產(chǎn)品不但包括公共產(chǎn)品，也包括滿足各種公共需求的行為.

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作者系華中科技大學經(jīng)濟學院在職博士，北京工商大學經(jīng)濟學院教授

責任編輯： 楊艷萍