試論建國后政府慈善事業(yè)及其現(xiàn)代化面臨的問題

[摘要]慈善事業(yè)有其特有發(fā)展規(guī)律，民間與政府力量的互動，是慈善事業(yè)的動力所在。政府作為慈善事業(yè)的主體之一，傳統(tǒng)社會中曾有過多種慈善措施和政策。新中國成立后，政府慈善事業(yè)經(jīng)歷了曲折的歷程，到1990年代后則開始向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。充分認識建國后政府慈善事業(yè)的發(fā)展，不僅有助于充分吸取歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)，而且有助于慈善事業(yè)的現(xiàn)代化進程。

[關(guān)鍵詞]慈善；政府慈善事業(yè)；形式；現(xiàn)代

[中圖分類號]D668[文獻標識碼]A [文章編號]1006-6470(2008)04-0102-07

慈善事業(yè)是以社會道德為基礎(chǔ)、主要由民間和政府專門的機構(gòu)實施的、以救助與教化為主要內(nèi)容的經(jīng)常性活動。慈善事業(yè)包括政府主導(dǎo)的個人、團體、機構(gòu)，為貫徹慈善精神所舉辦的，以救濟老、弱、病、殘和遭遇危、急、災(zāi)、變等情況而需要援助者為宗旨的一應(yīng)生產(chǎn)性公益性經(jīng)濟活動、福利設(shè)施與社會活動。學(xué)術(shù)界從1980年代以來，重新關(guān)注和研究慈善事業(yè)。民間力量成為慈善事業(yè)的主體，這是目前大多數(shù)學(xué)者關(guān)注的重點，需要進一步回答的問題有，政府是否也能作為慈善事業(yè)的主體?特別是新中國的政府慈善事業(yè)發(fā)展過程如何?主要形式有哪些?從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型面臨什么問題?

一

從中國的慈善歷史看，政府與民間力量一直存在一種互動關(guān)系，“當(dāng)官方組織無法解決所有難題時，便發(fā)動民間力量，而在野的士紳階層從儒家‘修齊治平’理論出發(fā)，亦有以天下為己任積極入世的強烈欲望，二者一拍即合，遂有民倡民辦之鄉(xiāng)約與社學(xué)的昌盛。當(dāng)官民共建的半官方組織無濟于事時，又有純粹民間組織如善會、善堂的發(fā)達。”[1]在新的歷史條件下，夫馬進等人主要關(guān)注民間社會的慈善事業(yè)，[2]而王衛(wèi)平、孫紹聘、田凱等人從傳統(tǒng)社會保障、救災(zāi)制度、慈善團體等角度，開始重新對政府在慈善事業(yè)中的作用進行探索與研究。周秋光盡管對從古到今的中國慈善發(fā)展脈絡(luò)作了系統(tǒng)的梳理，但他認為：“嚴格地說，慈善卻并不能被看作是政府行為”，慈善事業(yè)是在政府倡導(dǎo)或幫助和扶持下、由民間團體和個人組織和開展的活動。[3]

在分析政府力量的主導(dǎo)作用時，既要看到政府主持慈善機構(gòu)、影響和干預(yù)民間慈善活動方面的直接主導(dǎo)作用，更要看到政府通過意識形態(tài)影響民間社會活動的間接主導(dǎo)作用。一方面應(yīng)當(dāng)認可政府所從事的救濟活動和機構(gòu)的慈善性質(zhì)，另一方面也要看到，民間力量與政府力量誰是慈善事業(yè)的主導(dǎo)力量，今天的分析和研究某種程度上只能是一種理論行為。如果今人撇開政治行為與慈善事業(yè)的性質(zhì)差異等理論分歧，單從慈善的角度來考察，可以發(fā)現(xiàn)，政府慈善事業(yè)內(nèi)容也很豐富。歷史上的中央政府作為慈善事業(yè)的倡導(dǎo)者、參與者，不同的歷史時期在慈善救助的內(nèi)容方面表現(xiàn)不平衡，表現(xiàn)力度也不一樣。歷史上傳統(tǒng)的政府慈善事業(yè)主要有：旨在應(yīng)對自然災(zāi)害的荒政，旨在尊老養(yǎng)老的養(yǎng)老制度，旨在保護兒童的恤幼政策與機構(gòu)，旨在醫(yī)療救助的“養(yǎng)疾之政”，旨在收容流浪的貧困人群的棲流所，旨在埋葬無主或貧困無告之死者的“漏澤園”，等等。這些政府慈善事業(yè)，在不同的時期發(fā)展情況不平衡，如惠民藥局，主要盛行于元明兩代，入清后便寂然消失了。[4]中國作為一個古老的農(nóng)業(yè)國度，自然災(zāi)害屢見史冊，素有“無災(zāi)不成年”之說，有人統(tǒng)計，兩周時期的災(zāi)害為89次，秦漢時期的災(zāi)荒約為375次，魏晉南北朝時期為304次，隋唐時期為515次，兩宋時期874次，元朝513次，明朝1011次，清朝1121次，總計超過4713次，年平均2次以上。[5]這一統(tǒng)計可以說明荒政成為政府慈善事業(yè)中最為穩(wěn)定與充實的內(nèi)容之原因。荒政即是在長期與自然災(zāi)害的不斷斗爭中形成的各類救災(zāi)措施，包括報災(zāi)、核查、蠲緩、賑濟、倉儲、河政等。在各類救荒的措施中，影響較大、發(fā)展平穩(wěn)、制度完善的慈善政策和機構(gòu)主要是倉廩制度和養(yǎng)老制度。倉廩制度作為預(yù)備農(nóng)荒的對策，是政府慈善事業(yè)中荒政制度化的主要象征和標志，主要表現(xiàn)于常平倉和義倉，民間另有社倉。[6]

從縱向看，由于宋代經(jīng)濟空前的發(fā)展，“社會首次‘發(fā)現(xiàn)’了都市貧民階層”[7]，同時由于社會階層、思想觀念等方面的變化，政府慈善事業(yè)積極開展起來。宋代是政府直接主持慈善事業(yè)的高峰時期，而此后中央政府較多干預(yù)地方慈善事業(yè)，特別是1850年以后，民間力量逐漸成為慈善事業(yè)的主要推動者。[8]及至民國，西方社會保障制度和民間慈善活動對中國慈善事業(yè)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型起到了一定的推動作用，如1915年有人記載，美國一教士在蘇州創(chuàng)設(shè)福音醫(yī)院，不僅惠及當(dāng)?shù)刎毭?，而且起到了影響社會發(fā)展的示范作用，“嗚呼，遍我中國。求一如此社會、如此家庭，恐不易旦暮遇之；于以見文明國人之自有真也，表而出之，足以風(fēng)矣”。[9]民國時期不僅是前清的善堂善會得到延續(xù)，而且由于嚴重的自然災(zāi)害[10]和頻繁的戰(zhàn)爭，中央政府不僅主持、參與慈善事業(yè)，而且試圖頒布各類專門的法律來規(guī)范和發(fā)展地方慈善事業(yè)。[11]1928年5月國民政府內(nèi)政部頒布的《各地方救濟院規(guī)則》規(guī)定，各省、區(qū)、省會、特別市政府及縣市政府所在地設(shè)立救濟院，以“教養(yǎng)無自救力之老幼殘廢人，并保護貧民康健，救濟貧民生計”。

二

中華人民共和國建立以來，隨著國內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)與政治形勢的變化，慈善事業(yè)經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟體制下理論上被批判、社會救濟主要由政府包攬的格局，向市場經(jīng)濟體制下再次名正言順、并向多元化方向發(fā)展的轉(zhuǎn)型過程，可以分為以下四個時期。

1949年到1966年，這一時期，新政權(quán)的建立使社會發(fā)展面臨了新的調(diào)整與選擇，在社會事業(yè)發(fā)展方面，政府接收了所有舊政權(quán)、外國機構(gòu)和地方善士舉辦的慈善機構(gòu)，隨著計劃經(jīng)濟體制的建立，開始創(chuàng)建保障制度。1949年12月政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于生產(chǎn)自救的指示》，國家主要通過發(fā)放賑糧、以工代賑、疏散流浪人員、收容改造游民乞丐等辦法，解決舊的社會問題。1950年4月24日，中國人民救濟代表會議在北京召開，大會通過了《中國人民救濟總會章程》，時任政務(wù)院副總理、中央政法委員會主任的董必武在26日作了《新中國的救濟福利事業(yè)》的報告，這一報告明確了新政府對于慈善事業(yè)的態(tài)度：“中國人民成立了自己的政府，把中國的命運掌握在自己手中，救濟福利事業(yè)才不再是統(tǒng)治階級欺騙與麻醉人民的裝飾品，也不再是少數(shù)熱心人士的孤軍苦斗，而是政府和人民同心協(xié)力醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷并進行和平建設(shè)一系列工作中的一個組成部分。因此，它就有了新的意義和新的內(nèi)容?！盵12]這一講話為包攬社會救濟事業(yè)的政府慈善事業(yè)確定了基調(diào)，以階級斗爭的理論否定了舊政權(quán)的慈善事業(yè)，同時，要求對民間慈善機構(gòu)和紅十字會等組織進行接收、改組，民間力量因為大規(guī)模的社會主義改造運動而失去了舉辦慈善事業(yè)的社會基礎(chǔ)。

1950年6月頒布了《中華人民共和國工會法》，規(guī)定各級政府應(yīng)撥給工會必需的辦公、教育和娛樂設(shè)備，1951年正式頒布實行《中華人民共和國勞動保險條例》，對職工生、老、病、死、傷殘時的生活待遇、醫(yī)療待遇和集體福利作了具體規(guī)定。至1953年，初步形成了中國社會慈善及福利事業(yè)的管理體制，即由內(nèi)務(wù)部社會司具體掌管中國人民救濟總會、盲人福利會和聾啞人福利會等慈善福利團體的工作，而民政部則負責(zé)“三無”人員的救濟服務(wù)工作。隨著國民經(jīng)濟的恢復(fù)，在城市，主要解決“生活極度困難需要救濟的革命烈士家屬、軍人家屬和干部家屬以及生活完全無著落的貧苦市民”[13]，1952年10月政務(wù)院發(fā)出了《有關(guān)城市社會救濟問題的情況及處理意見》；在農(nóng)村，1956年政府發(fā)布了《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，人民公社化運動以后，根據(jù)《人民公社章程》第19條規(guī)定，對農(nóng)村五保戶、孤老困難戶和失去勞動能力的殘疾人家庭等特困群眾實施集中供養(yǎng)，同時農(nóng)村還開始發(fā)展合作醫(yī)療事業(yè)。這一時期，政府的各類救濟活動和政策有過波折，如“大躍進”運動中，各地的社會福利事業(yè)得取了發(fā)展，殘疾人習(xí)藝所、精神病人療養(yǎng)院、退休人員公寓、貧民教養(yǎng)院、兒童福利院等機構(gòu)得到很大發(fā)展，但三年困難時期，政府救濟在救濟水平、救濟能力和范圍等方面受到很大影響。

1966年到1970年代末，是慈善事業(yè)遭受政治批判的高峰時期。由于政治導(dǎo)向的失誤，原有一些附屬于政府部門的福利機構(gòu)也受到?jīng)_擊和破壞，如中國紅十字會各級組織被取消、內(nèi)務(wù)部被裁撤，連國外對唐山大地震的援助也被我國政府拒絕。但扭曲的政治氣氛并不能解決社會對貧困問題的慈善需求，也沒有徹底泯滅人們的善心。據(jù)報載，1970年代初，上海一位工人向安徽、貴州兩地災(zāi)區(qū)的政府部門匯出了200元的賑災(zāi)款。幾個月后，這張匯款單落到了他所在的工廠的革委會手中。于是他被批判為“居心叵測、動機不良”、“往社會主義臉上抹黑”。面對嚴峻的形勢，他只好低頭認罪，感謝革命群眾的批判和幫助。[14]

1970年代末到1990年代中期，是中國慈善事業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展時期?！度嗣袢請蟆?994年2月12日的“要聞”欄目，發(fā)表“為慈善正名”的署名評論文章，這是《人民日報》在建國后首次正面使用“慈善”這個詞，其中談到：“社會主義需要自己的慈善事業(yè)，需要自己的慈善家。人們都心慈面善，都樂善好施，都樂于助人，那么，社會中的假丑惡便會無容身之地，我們?yōu)橹畩^斗的文明祥和、豐衣足食的社會主義現(xiàn)代化便會早日實現(xiàn)?！盵15]顯然，隨著“文革”路線的被徹底否定，依靠空想解決社會問題的的方案由此擱淺，而改革開放政策的實行使中國社會經(jīng)濟獲得快速發(fā)展；同時，社會出現(xiàn)貧富差距，政府無法繼續(xù)包攬社會貧困問題，政治領(lǐng)導(dǎo)人也開始公開地贊同和支持民間慈善事業(yè)；而理論界重新認識人道主義以及出現(xiàn)傳統(tǒng)文化熱，使人們的慈善意識再次被喚醒，政府慈善事業(yè)也開始恢復(fù)其應(yīng)有的常態(tài)。

1990年代以來，是中國慈善事業(yè)走向多元化發(fā)展的繁榮時期。隨著慈善事業(yè)被正式正名，政府加大公益事業(yè)投入、社會保障制度逐步完善，民間慈善事業(yè)也進入新的發(fā)展時期。

三

建國后的政府慈善事業(yè)，表現(xiàn)為面向全社會的防災(zāi)救災(zāi)政策、主要面向農(nóng)村的五保供養(yǎng)制度、主要是1980年代以來建立的各種官方或半官方慈善組織等形式。

建國以后原內(nèi)務(wù)部、現(xiàn)民政部都先后發(fā)布過相應(yīng)的救災(zāi)行政規(guī)章。建國后的災(zāi)害情況，有人從農(nóng)作物受災(zāi)面積占總面積的比例劃分災(zāi)害等級，主要情況可見表1。

這一統(tǒng)計尚未包括1998年大洪水。自然災(zāi)害使防災(zāi)救災(zāi)成為政府慈善事業(yè)的主要內(nèi)容之一，中國政府已經(jīng)制定并形成了防災(zāi)救災(zāi)的法律體系，主要包括以下幾個部分，即包括防震減災(zāi)法律體系、傳染病防治法律體系、防洪法法律體系、事故防治法律體系、環(huán)境災(zāi)害防治法律體系、地質(zhì)災(zāi)害防治法律體系。[16]各類法律法規(guī)的出臺，保證了國家防災(zāi)救災(zāi)工作的法制化、規(guī)范化，也是抗擊各類災(zāi)害的有力保障，建國以來災(zāi)害造成的人口死亡比歷史上有大幅度的下降。但從總體上看，國家防災(zāi)救災(zāi)的立法工作仍十分薄弱、發(fā)展不平衡。

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是主要面向農(nóng)村的保障制度，也是政府慈善事業(yè)中第一項農(nóng)村社會保障制度。所謂五保，主要包括以下幾項：保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬(孤兒為保教)。五保對象是指：無法定扶養(yǎng)義務(wù)人，或者雖有法定扶養(yǎng)義務(wù)人，但是扶養(yǎng)義務(wù)人無扶養(yǎng)能力的；無勞動能力的；無生活來源的。據(jù)1994年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，五保對象由村民小組提名，經(jīng)村委會審核，上報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府批準，發(fā)給《五保戶供養(yǎng)證》。五保對象在有了法定扶養(yǎng)義務(wù)人、重新獲得勞動能力或重新獲得生活來源的，已滿16周歲具有勞動能力的，則停止五保供養(yǎng)。五保的主要內(nèi)容包括：供給糧油和燃料；供給服裝、被褥等用品和零用錢；提供符合基本條件的住房、及時醫(yī)治疾病，對生活不能自理者有人照顧；妥善辦理喪葬事宜。未成年五保對象，還要保障他們依法接受義務(wù)教育。五保供養(yǎng)的實際標準，不低于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)上年人均收入的65%，所需經(jīng)費從鄉(xiāng)統(tǒng)籌費中列支。五保供養(yǎng)形式可以實行集中供養(yǎng)或分散供養(yǎng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院是五保對象集中供養(yǎng)的重要載體，分散供養(yǎng)的五保對象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或集體經(jīng)濟組織、受委任的撫養(yǎng)人和五保對象三方要簽訂五保供養(yǎng)協(xié)議，并定期檢查監(jiān)督協(xié)議執(zhí)行情況，以確保五保對象的合法權(quán)益。[17]據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2005年底，全國符合五保供養(yǎng)條件的有570萬人，已納入供養(yǎng)的農(nóng)村五保對象有328.5萬人，每年人均供養(yǎng)水平為989元，尚未實現(xiàn)真正意義上的“應(yīng)保盡保”。全國共建有農(nóng)村敬老院等五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)32572所，有63.2萬名五保供養(yǎng)對象接受了集體供養(yǎng)。由于近年來農(nóng)村稅費改革的全面推開和取消農(nóng)業(yè)稅，不少地區(qū)由于村級財政困難，申請、審核五保的工作處于停滯狀態(tài)，多年沒有審批新的五保供養(yǎng)對象，導(dǎo)致全國敬老院等供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)不能滿足需要。敬老院床位嚴重短缺，納入集體供養(yǎng)的總?cè)藬?shù)不到全部供養(yǎng)人數(shù)的五分之一，而且許多農(nóng)村敬老院年久失修，條件很差，管理服務(wù)水平低。2006年1月底，國務(wù)院公布了新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，進一步規(guī)范了農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，明確五保供養(yǎng)資金在地方人民政府預(yù)算中安排，中央財政對財政困難地區(qū)的五保供養(yǎng)給予補助，而且明確了補充渠道，對于發(fā)展集中供養(yǎng)具有積極意義。在審核程序上，批準單位由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府改為縣政府民政部門審批；在供養(yǎng)資金上，從農(nóng)村集體供養(yǎng)轉(zhuǎn)為財政供養(yǎng)；在供養(yǎng)的標準上，明確“不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏?，并根?jù)當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏降奶岣哌m時調(diào)整”，并規(guī)定，行政機關(guān)及其工作人員如果違反規(guī)定，處罰也更嚴格。

1980年代以來建立的各種官方和半官方慈善組織是中國政府慈善事業(yè)出現(xiàn)復(fù)興和繁榮的標志，主要包括1980年中國盲人聾啞人協(xié)會于北京重建，1981年于北京成立的中國少年兒童基金會，1982年宋慶齡基金會成立，1984年3月中國殘疾人福利基金會成立(1988年3月中國殘疾人聯(lián)合會成立)等。這些慈善組織推動了我國慈善事業(yè)的發(fā)展，如1980年代中國紅十字會開始從全國性人民衛(wèi)生救護團體向社會福利、人道主義工作的社會救助團體轉(zhuǎn)變，并成為中國慈善事業(yè)與國外同行聯(lián)系的一個重要窗口；1987年全國進行了首次社會福利有獎募捐活動，為慈善事業(yè)注入了新的活力；中國少年兒童基金會發(fā)起并組織實施的1989年10月“希望工程”正式啟動，成為保障兒童教育權(quán)利的活動典范；1990年代初興起的“光彩事業(yè)”，使新富階層與貧困群體發(fā)生了新型的社會聯(lián)系，等等。

建國以來，學(xué)雷鋒活動是倡導(dǎo)互助風(fēng)氣的一種特定形式，也可以作為政府慈善事業(yè)中的內(nèi)容之一，盡管有其特定的時代特色、也經(jīng)歷過曲折，但雷鋒精神所體現(xiàn)的無償為社會基礎(chǔ)民眾服務(wù)的道德品質(zhì)、自覺幫助別人的責(zé)任意識和同情困難民眾的樸素感情，應(yīng)該是其經(jīng)得起時代檢驗的核心內(nèi)容，也是中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)的表現(xiàn)。此外，在觀念引導(dǎo)上，政府通過倡導(dǎo)見義勇為、表彰好人好事以及進行愛國主義、集體主義、國際主義教育等內(nèi)容，這些不僅是慈善事業(yè)研究中的新課題，而且也是中國特色政府慈善事業(yè)發(fā)展的時代內(nèi)容。特別是1990年代中期以來，政府慈善事業(yè)顯著的亮點和成就，是通過對慈善事業(yè)的倡導(dǎo)、規(guī)范并使之走向法制化的軌道，近年來的法規(guī)主要有：《社會團體登記管理條例》(1998年10月25日，國務(wù)院第250號令)、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》(1999年6月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過)、《扶貧、慈善性捐贈物資免進口稅收暫行辦法》(2001年1月15日中華人民共和國財政部、國家稅務(wù)總局、中華人民共和國海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布)、《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點中的有關(guān)所得稅政策問題的通知》(2001年3月13日財政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布)等。這些法律法規(guī)不僅體現(xiàn)了慈善事業(yè)實踐的需要，更是慈善事業(yè)走向現(xiàn)代化的制度保證。

四

與傳統(tǒng)社會的組織特征不同的是，現(xiàn)代社會主要不以血緣關(guān)系、而以社會分工來構(gòu)成，“第一，具有明確而具體功能的組織眾多；第二，此種組織與團結(jié)性強或具有文化取向的社團之間分工明確；第三，一方面，在專業(yè)組織內(nèi)血緣關(guān)系和狹隘的地緣基礎(chǔ)的重要性在減少，另一方面，各類‘特殊化的’組織和寬泛的先賦——團結(jié)性的群體的重要性也在降低?！盵18]歷史的實踐說明，慈善事業(yè)的發(fā)展動力源于政府與民間力量的互動，與政治力量的絕對強勢相比較，建立于道德之上的慈善事業(yè)自身是脆弱的，很容易受到干擾與破壞，但慈善事業(yè)恰恰又是社會文明發(fā)展的試金石，社會道德水平的下滑，受損的不僅僅是慈善事業(yè)。政府慈善事業(yè)的發(fā)展，考量的不僅僅是政府的執(zhí)政能力，更是政府的運行狀態(tài)與社會道德要求之間的差距。在慈善事業(yè)的現(xiàn)代化過程中，政府必須面臨和解決以下主要問題。

第一，現(xiàn)代慈善事業(yè)面臨運營制度鋼性化問題?，F(xiàn)代社會由于社會化與組織化程度不斷提高，以制度來規(guī)范各種社會活動成為時代要求，但制度本身的靜態(tài)性與社會變動的快速性之間的矛盾，使慈善事業(yè)面臨著運營制度鋼性化的困境，特別是政府慈善事業(yè)，其制度變化速度與社會變化速度總會有差距。政府慈善機構(gòu)的發(fā)展規(guī)?？偸潜３衷谙鄬Ψ€(wěn)定的數(shù)量上，同時面臨人員相對較多、管理效率相對較低等問題，相對比較完善的法律體系特別在政治腐敗的民國年間卻無法阻止民生惡化的大勢，某種程度說，法律可能反成為特定人群的營私外衣。

第二，現(xiàn)代慈善事業(yè)面臨政治干預(yù)的適度問題。從歷史上看，當(dāng)政治統(tǒng)治比較注重民生、比較體現(xiàn)公平正義之時，政治干預(yù)會使慈善事業(yè)得以快速發(fā)展，宋朝時期政府慈善事業(yè)的發(fā)達就是證明；但假如情況與此相反，則可能影響慈善事業(yè)的正常延續(xù)，特別是政治力量的相對強勢，不僅可能抑制民間力量參與慈善事業(yè)的積極性，而且可能會導(dǎo)致慈善事業(yè)的中斷和破壞。慈善事業(yè)與政治統(tǒng)治之間的目標差異，在傳統(tǒng)的慈善活動中曾經(jīng)多次表現(xiàn)出來，如8世紀中葉，由于佛教的特權(quán)與當(dāng)時社會經(jīng)濟發(fā)展的變化不相適應(yīng)，武宗終于843年至845年下令盡廢天下佛寺。[19]而在現(xiàn)代社會，社會精英不斷被“制造”出來，慈善事業(yè)的參與主體必然走向多元化，在各自激烈競爭的領(lǐng)域，社會精英一方面起到了獨特作用，另一方面必須面對社會快速變化的要求，不僅他們的慈善意識會受到主流政治發(fā)展的影響，而且他們熱心于慈善事業(yè)的程度也會隨著時代的發(fā)展而變化。如何以適度的政治干預(yù)面對慈善主體的多元化現(xiàn)狀，并充分挖掘民間慈善資源，成為中國社會走向現(xiàn)代的一個現(xiàn)實課題。

第三，現(xiàn)代慈善事業(yè)往往面臨信息的不對稱性。歷史上主要由于交通原因，常平倉等設(shè)施大多建于通都大邑，真正荒年到來之時能夠享受其便利的“不過附近一二之居民”。盡管有人主張倉儲制度中“在我國現(xiàn)在只宜實行社倉”[20]，因為社倉更接近基層百姓，但在傳統(tǒng)社會，落后的交通依然成為阻礙信息溝通的主要原因。而工業(yè)化導(dǎo)致現(xiàn)代社會信息溝通的快速性，特別是今天互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)明和利用，往往可以使需要救助、有互聯(lián)網(wǎng)設(shè)備和知識的人，得到及時和充裕的信息資源，但相對于那些不具備相關(guān)條件的絕大多數(shù)人，則會形成比較明顯的信息不對稱，這種信息不對稱盡管可以通過已經(jīng)受到相關(guān)資助的人自覺的再捐贈而得以緩解，但卻無法根本上改變這種因為信息不對稱而導(dǎo)致的受助的不對稱。

第四，現(xiàn)代慈善事業(yè)同樣面臨“好人不得好報”的尷尬。不同社會群體和個體之間觀念的異質(zhì)性的觀念，可能導(dǎo)致慈善事業(yè)面臨“好人不得好報”。如在政府與民間的關(guān)系上，清朝普濟堂的運營曾多次在“紳士經(jīng)理”和“官經(jīng)理”之間變動，因為財政虧空、官吏的刁蠻及行政事務(wù)的繁瑣，使一般紳士視擔(dān)任堂董為畏途，而“寧愿”交納“捐免充董銀兩”。夫馬進稱：“與這一進程相交錯，原本自發(fā)性的善舉行動，沒想到事與愿違，轉(zhuǎn)化變質(zhì)成了一種徭役?！盵21]現(xiàn)代社會同樣不乏這種尷尬局面，這又不完全是制度、特別是法律所能完全解決的。

慈善事業(yè)在現(xiàn)代化過程中，其負功能更加凸顯與復(fù)雜，必然面臨多重現(xiàn)代“兩難困境”，它提醒人們，不能將公平正義的實現(xiàn)過多、甚至完全寄托于慈善事業(yè)，必須在慈善事業(yè)不斷走向現(xiàn)代化、取得新的發(fā)展基礎(chǔ)上注重逐步消解其內(nèi)在的負功能。面對這樣的“兩難困境”，前人的已經(jīng)為我們作了選擇：“既然我們已經(jīng)被無情地卷入這個洪流，我們就不應(yīng)該自怨自艾，更不應(yīng)該隨波逐流，而是應(yīng)該堅定地站起來，設(shè)法阻止這個趨勢的繼續(xù)發(fā)展，設(shè)法擺脫這種外在力量的奴役，設(shè)法保護我們的自由不再受到控制。我們只有這樣做，因為我們已經(jīng)別無選擇?！盵22]現(xiàn)代政府慈善事業(yè)，任重道遠!

注釋：

[1]徐茂明著.江南士紳與江南社會(1368-1911年)[M].北京：商務(wù)印書館，2006，150.

[2]新時期關(guān)注民間慈善事業(yè)發(fā)展的作品如，(日)夫馬進著(伍躍等譯).中國善會善堂史研究[M].北京：商務(wù)印書館2005年版；梁其姿.施善與教化——明清的慈善組織[M].河北：河北教育出版社，2001；蔡勤禹.國家、社會與弱勢群體——民國時期的社會救濟[M].天津人民出版社，2003；游子安.善與人同——明清以來的慈善與教化[M].北京：中華書局，2005，等。

[3][4]周秋光，曾桂林著.中國慈善簡史[M].北京：人民出版社，2006，6，163.

[5]鄧云特.中國救荒史[M].上海：上海書店，1984，9.

[6][20]于樹德.“我國古代之農(nóng)荒預(yù)防策——常平倉義倉和社倉”[J].東方雜志，18卷：14、15號，23-32.

[7][8]梁其姿.施善與教化——明清的慈善組織[M].河北：河北教育出版社，2001，23，329-330.

[9]楊廷棟.“紀蘇州福音醫(yī)院”，東方雜志[J].12(6)：54.

[10]有人統(tǒng)計，從1912年至1948年，全國共遭受水災(zāi)7408次、旱災(zāi)5955次、蝗災(zāi)1719次，造成的萬人以上死亡的75次，其中10萬人以上的18次、50萬人以上的7次、100萬人以上的4次、1000萬人以上的1次。夏明方.民國時期的自然災(zāi)害與鄉(xiāng)村社會[M].北京：中華書局，2000，37、42.

[11]民國時期的具體法律，參見周秋光、曾桂林.中國慈善簡史[M].北京：人民出版社，2006，260-265；蔡勤禹.國家、社會與弱勢群體——民國時期的社會救濟.附錄1：“民國社會救濟主要法規(guī)”[M].天津：天津人民出版社，2003.

[12]徐達深.中華人民共和國實錄[C].吉林人民出版社，1994(1)：232.

[13][17]李彥昌.城市貧困與社會救助研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004，31，134.

[14]朱林根.二十六年前的捐款，新民晚報[N].1997-2-15.

[15]田凱.非協(xié)調(diào)約束組織運作——中國慈善組織與政府關(guān)系的個案研究[M].北京：商務(wù)印書館，2004，131-132.

[16]康沛竹.中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來防災(zāi)救災(zāi)的思想與實踐[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005，133-138.

[18](以)S·N·艾森斯塔德著.張旅平等譯.現(xiàn)代化：抗拒與變遷[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1988，8-9.

[19](法)謝和耐著(耿昇譯).中國社會史[M].江蘇：江蘇人民出版社，1995，236.

[21][日]夫馬進.伍躍等譯.中國善會善堂史研究[M].北京：商務(wù)印書館，2005，445.

[22]王威海.韋伯?dāng)[脫現(xiàn)代社會兩難困境[M].遼寧：遼海出版社，1999，259-260.

作者系江蘇科技大學(xué)人文社科學(xué)院副教授、南京大學(xué)歷史系博士生

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