關(guān)于建立我國存款保險(xiǎn)體系的若干思考

摘要：世界各國的實(shí)踐表明，存款保險(xiǎn)制度是一種喜憂參半的制度安排。一方面有助于保持公眾對金融體系的信心、保護(hù)存款人利益以及維護(hù)金融體系穩(wěn)定；另一方面，也造成了不容忽視的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。設(shè)計(jì)合理的、激勵(lì)約束對稱的制度體系是最大限度減少其負(fù)面影響的關(guān)鍵，是存款保險(xiǎn)制度研究的重點(diǎn)。鑒于我國的具體情況，存款保險(xiǎn)制度的職能定位以及如何維護(hù)存款保險(xiǎn)基金的穩(wěn)定性和可維持性是我國存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中需要特別重視的環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：存款保險(xiǎn)體系；存款保險(xiǎn)基金；市場退出

中圖分類號(hào)：F822.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2008）06－0048－02

目前，我國正在積極準(zhǔn)備建立適合本國國情的存款保險(xiǎn)體系。央行行長周小川在十七大記者發(fā)布會(huì)上表示，我國的存款保險(xiǎn)制度建設(shè)存款保險(xiǎn)制度已列入議事日程。3月5日，溫家寶總理在十一屆全國人大一次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中指出，要加快金融體制改革，加強(qiáng)金融監(jiān)管，建立存款保險(xiǎn)制度。從處置問題金融機(jī)構(gòu)的實(shí)踐來看，目前，我國雖沒有建立明確的存款保險(xiǎn)制度，但存在著隱性全額存款保險(xiǎn)。隨著銀行業(yè)的對外開放以及競爭的加劇，建立顯性存款保險(xiǎn)制度成為我國的必然選擇。存款保險(xiǎn)制度是一種喜憂參半的制度安排，從國際上來看，各國建立存款保險(xiǎn)制度的效果，在整體上的表現(xiàn)是實(shí)施成本大于收益，這里的一個(gè)主要原因是許多國家在存款保險(xiǎn)制度關(guān)鍵環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)上存在嚴(yán)重的缺陷。要最大限度的收獲其積極作用，需要設(shè)計(jì)有效的、適合中國國情的制度安排。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能定位以及如何維護(hù)存款保險(xiǎn)基金的穩(wěn)定性和可維持性是我國存款保險(xiǎn)體系設(shè)計(jì)中的重要環(huán)節(jié)，筆者在參考已有的研究材料的基礎(chǔ)上就這兩個(gè)方面談一下自己的認(rèn)識(shí)。

一、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能定位

職能的定位是必須首先要明確的一個(gè)問題。國際經(jīng)驗(yàn)表明，職能的清晰定位是存款保險(xiǎn)制度發(fā)揮有效性的憑借和保證。具體來講，其職能不能僅限于為失敗銀行買單，更重要的是要突出其跟蹤監(jiān)督管理以及最后的接管清算職能，這樣存款保險(xiǎn)制度發(fā)揮其維護(hù)金融體系穩(wěn)定的功能才有可能真正得到落實(shí)。作為有問題金融機(jī)構(gòu)的買單人，從維護(hù)存款保險(xiǎn)基金安全性的角度來講，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有動(dòng)力監(jiān)督銀行的經(jīng)營狀況，從而在發(fā)現(xiàn)問題時(shí)采取必要的措施，積極地干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營，促使其加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和控制，防止問題向擴(kuò)大化方向發(fā)展。從另一個(gè)角度來講，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為外部化的處置者，在處置問題金融資產(chǎn)方面相對于金融監(jiān)管者作為處置主體具有明顯的優(yōu)勢。關(guān)于這一點(diǎn)，美國的制度安排和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具有很強(qiáng)的借鑒意義。

1935年，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）通過《格拉斯—斯蒂格爾法》成立，該法和隨后的立法賦予了FDIC極大的獨(dú)立監(jiān)管權(quán)和決策權(quán)。FDIC作為獨(dú)立的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，直接向美國國會(huì)負(fù)責(zé)，并接受美國會(huì)計(jì)總署的審計(jì)，其成立后70多年的運(yùn)作取得了有目共睹的成績，基本上實(shí)現(xiàn)了維持金融體系穩(wěn)定、保持公眾對金融體系信心的目的，避免了金融體系動(dòng)蕩對經(jīng)濟(jì)所造成的沖擊。FDIC成功運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)表明獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)和清算接管安排是存款保險(xiǎn)制度發(fā)揮積極作用的保障。在監(jiān)管職能方面，F(xiàn)DIC對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期審查，對未達(dá)到安全穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)的問題金融機(jī)構(gòu)，依據(jù)寬容政策指導(dǎo)和幫助問題金融機(jī)構(gòu)采取相應(yīng)的措施加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制和管理，以改善其經(jīng)營狀況。出于監(jiān)管的要求，F(xiàn)DIC有權(quán)力撤銷存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的被保險(xiǎn)人資格。同時(shí)，還采用了多個(gè)能反映銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)務(wù)指標(biāo)對銀行進(jìn)行非現(xiàn)場監(jiān)管，這種非現(xiàn)場監(jiān)管減少了對銀行的直接干預(yù)，從而有助于提高其監(jiān)管效率。在清算接管職能方面，基于成本最小原則和風(fēng)險(xiǎn)最小化原則的有機(jī)結(jié)合，F(xiàn)DIC在實(shí)踐中不斷發(fā)展和完善出多樣化的處置手段，如安排另一家金融機(jī)構(gòu)收購和接管問題金融機(jī)構(gòu)、過渡銀行以及收入維持協(xié)議等。20世紀(jì)80年代以來，為減輕自身所承受的壓力，提高運(yùn)作效率，F(xiàn)DIC逐步探索利用外部市場來處理問題資產(chǎn)的手段，主要的手段包括公開拍賣與暗盤競標(biāo)、資產(chǎn)管理合同、資產(chǎn)證券化以及股本合資。通過這些多樣化的處置手段，F(xiàn)DIC在處置問題金融資產(chǎn)方面取得了較高的運(yùn)作效率，為其他國家提供了可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

美國的實(shí)踐表明，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的銀行監(jiān)管職能主要表現(xiàn)在對存款保險(xiǎn)基金的關(guān)注上，同其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能并不沖突。具體到我國，在設(shè)計(jì)存款保險(xiǎn)職能時(shí)，應(yīng)該處理好存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和銀監(jiān)會(huì)的職能劃分，避免監(jiān)管職能重復(fù)，使得存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成為我國目前金融監(jiān)管不足之處的必要補(bǔ)充。鑒于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以通過獨(dú)特的監(jiān)管方式在某種程度上及時(shí)有效地監(jiān)控到金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況的變動(dòng)，在體系設(shè)計(jì)上應(yīng)該能使這一優(yōu)勢得到充分的發(fā)揮。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，不論是附屬于國務(wù)院還是銀監(jiān)會(huì)，為保證其業(yè)務(wù)的開展與貨幣政策和金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)性和一致性，應(yīng)當(dāng)建立央行、銀監(jiān)會(huì)共同參與決策的機(jī)制。在清算接管職能方面，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作有利于推動(dòng)我國金融體制的市場化改革，完善我國金融機(jī)構(gòu)退出制度安排，實(shí)現(xiàn)問題金融資產(chǎn)處和機(jī)構(gòu)處置主體的外部化。長期以來，我國主要是通過政府的全權(quán)干預(yù)處理來解決問題金融機(jī)構(gòu)的退出問題，從實(shí)際效果來看，這種政府主導(dǎo)的做法不僅使政府付出了巨大的處置成本，而且不利于完善問題金融機(jī)構(gòu)的市場化退出機(jī)制。從處置問題金融機(jī)構(gòu)的資金來源來看，大部分來自于中央銀行的純信用再貸款，財(cái)政處置成本的貨幣化不利于央行超脫于外獨(dú)立地執(zhí)行貨幣政策，對貨幣政策目標(biāo)會(huì)產(chǎn)生一定的影響。而且隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，對央行貨幣政策的獨(dú)立性要求在提高，這種做法的弊端也表現(xiàn)得越來越明顯。同時(shí)，這種處置方式在某種程度上縱容了金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的介入彌補(bǔ)了處置主體和手段的欠缺，通過外部化的處置主體對不良債權(quán)的集中管理，提高了處置的效率，同時(shí)，也有利于推動(dòng)處置方式的有益探索，將金融機(jī)構(gòu)的退出引向市場化的運(yùn)作渠道。

二、如何維持保險(xiǎn)基金的穩(wěn)定運(yùn)作

存款保險(xiǎn)基金來源于初始資本金和后續(xù)積累的保費(fèi)收入等資金來源，是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)賴以發(fā)揮作用的物質(zhì)基礎(chǔ)。一般而言，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)籌集和管理保險(xiǎn)基金應(yīng)該自求平衡。從各國的實(shí)際操作來看，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的初始資本金大都依靠財(cái)政的投入，并利用定期收取的保費(fèi)加以補(bǔ)充。當(dāng)保險(xiǎn)基金達(dá)到一定的規(guī)模時(shí)，允許政府和銀行收回其出資，考慮到銀行承受的成本壓力，保費(fèi)率一般都確定在比較低的水平上，因此，單純依靠保費(fèi)的積累是一個(gè)相當(dāng)緩慢的過程?？梢钥隙ǖ氖?，相對而言保險(xiǎn)基金的規(guī)模一定是有限的。如果某個(gè)時(shí)期有大批的金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題，肯定會(huì)出現(xiàn)償付能力不足的問題。雖然許多國家都允許保險(xiǎn)基金在因突發(fā)情形出現(xiàn)償付能力不足的時(shí)候，可以通過外部融資手段來充實(shí)基金，如征收額外保費(fèi)、通過合理?xiàng)l件向央行、財(cái)政部借款或在資本市場上籌資等。但存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個(gè)獨(dú)立的法人主體，來源于外部的資金是存在使用條件和期限的，出于維護(hù)保險(xiǎn)基金安全和穩(wěn)定的角度考慮，如何保持自身的穩(wěn)定性和可維持性應(yīng)該是其極為關(guān)注的問題。維持保險(xiǎn)基金的穩(wěn)定關(guān)系到存款保險(xiǎn)制度有效性的發(fā)揮，因此，必須采取一定的手段。目前，世界各國大都通過立法形式對運(yùn)營、管理和安全問題做出明確的規(guī)定。

我國在設(shè)計(jì)存款保險(xiǎn)體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視這一環(huán)節(jié)，可以適當(dāng)?shù)亟梃b國外的一些規(guī)定和做法。美國的代位受償優(yōu)先權(quán)就是可供參考的一個(gè)例子。所謂代位求償權(quán)是指發(fā)生存款保險(xiǎn)制度約定的情形時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在按照約定對存款人進(jìn)行了賠付之后，取得優(yōu)先于一般債權(quán)人的受償權(quán)利。代位求償權(quán)是美國上個(gè)世紀(jì)80年代美國銀行業(yè)危機(jī)的產(chǎn)物，其立法的本意主要在于重新確定債權(quán)的清償順序，減少FDIC的處置成本，從其實(shí)際的運(yùn)作來看，這一制度在較少基金支出，維護(hù)基金穩(wěn)定和安全方面發(fā)揮了明顯的積極作用，有利于存款保險(xiǎn)制度職能的發(fā)揮。需要明確的是，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不僅是買單人，同時(shí)也是債權(quán)人。從維護(hù)保險(xiǎn)基金穩(wěn)定性和可維持性的角度來講，在救助有問題金融機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)強(qiáng)調(diào)損失分擔(dān)原則，即應(yīng)該由問題金融機(jī)構(gòu)的股東、債權(quán)人和國家財(cái)政共同承擔(dān)有問題金融機(jī)構(gòu)所造成的損失。1998年以來，我國陸續(xù)關(guān)閉了一些存在問題的金融機(jī)構(gòu)，采取的手段大都是政府全權(quán)干預(yù)處理，財(cái)政買單，央行墊付資金，這種處置手段使金融機(jī)構(gòu)過多地依賴救助，財(cái)政和央行承擔(dān)了巨大的成本，沒有較好地體現(xiàn)損失分擔(dān)原則，原有經(jīng)營者和股東沒有承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這在一定程度助長了金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為新的問題金融機(jī)構(gòu)的清算接管者，從維護(hù)保險(xiǎn)基金安全和利益的角度來講，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營者的監(jiān)管約束以及對原有經(jīng)營者和股東的事后懲戒，應(yīng)該是積極的、有效率的不良債權(quán)處置者，這也正是其在處置不良資產(chǎn)方面相對于政府和貨幣當(dāng)局的優(yōu)勢所在。

三、結(jié)語

隨著金融業(yè)的對外開放以及競爭的加劇，我國的金融機(jī)構(gòu)將面臨一個(gè)機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)并存的復(fù)雜經(jīng)營環(huán)境，建立適合我國國情的存款保險(xiǎn)體系，并最大限度地減少這一制度的負(fù)面影響已經(jīng)成為共識(shí)。如上所述，存款保險(xiǎn)制度兼具正負(fù)兩面效應(yīng)，制度設(shè)計(jì)上的缺陷會(huì)帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響，甚至?xí)h(yuǎn)遠(yuǎn)超過從這一制度中所能收獲的正面影響，因此，存款保險(xiǎn)體系的設(shè)計(jì)和操作是一個(gè)需要全盤考慮的系統(tǒng)工程。除了本文所述兩個(gè)環(huán)節(jié)的問題以外，在設(shè)計(jì)有效的存款保險(xiǎn)體系時(shí)，還面臨著保險(xiǎn)費(fèi)率的確定、參保范圍、參保標(biāo)的、參保方式和限額、配套法律體系建設(shè)等一系列問題，它們對于構(gòu)建有效的存款保險(xiǎn)體系同樣是不可或缺的。同時(shí)，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，存款保險(xiǎn)制度本身并不能規(guī)范銀行的經(jīng)營，也不能保證一個(gè)穩(wěn)健的金融體系，其有效性的發(fā)揮需要其他監(jiān)管部門和手段的配合，它們共同組成了一國的金融安全網(wǎng)。目前，我國居民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)尚且不足，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和管理風(fēng)險(xiǎn)的水平同國際水平相比也尚有明顯的差距，如何適應(yīng)這個(gè)國情，在存款保險(xiǎn)體系的具體設(shè)計(jì)上充分考慮其現(xiàn)實(shí)影響以及在促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營、提升其運(yùn)營效率和競爭能力方面的作用，這比簡單地強(qiáng)調(diào)夸大這一制度的積極作用具有更大的意義。畢竟，現(xiàn)實(shí)永遠(yuǎn)比理論知道的更多。