公共財政下財政支農(nóng)體系的完善

摘要：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是指農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售活動的總稱，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)下的財政支農(nóng)必然包括對農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的支持?？疾煳覈?dāng)前財政支農(nóng)的現(xiàn)狀，明顯滯后于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，研究有效的政府支農(nóng)對策以扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，意義重大。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；政府支農(nóng)；支農(nóng)對策

中圖分類號：F810.45文獻標志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2008）06－0041－02

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是指農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售活動的總稱，包括動物、植物和微生物的生產(chǎn)、加工和銷售的全過程。

公共財政下的財政支農(nóng)是指以政府為主體，利用國家財政收入，為鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展而采取的各種經(jīng)濟、行政和法律措施的總稱?？梢苑譃閷r(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的支持。產(chǎn)前的支持包括支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加大財政扶貧開發(fā)力度，提高農(nóng)村的教育水平；產(chǎn)中的支持是支持的重點，主要是支持農(nóng)業(yè)科技；產(chǎn)后的支持包括建立農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場和農(nóng)業(yè)支持保護“三大體系”建設(shè)，支持農(nóng)產(chǎn)品品牌和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工程以及農(nóng)業(yè)信息化服務(wù)體系。

一、我國財政支農(nóng)現(xiàn)狀及問題分析

（一）財政支農(nóng)資金總量偏低

近十多年來，我國財政支農(nóng)資金投入的絕對量是逐年增加的，為促進農(nóng)村社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了重要的財力保障。如表所示，全國財政支農(nóng)總額1990年是307.84億元，2004年已增長為2 358億元，增長了近6.6倍；2005年中央財政支農(nóng)2 975億元，2006年中央財政支農(nóng)3 397億元，財政建設(shè)資金更多地向農(nóng)村建設(shè)傾斜。但與農(nóng)業(yè)在我國國民經(jīng)濟發(fā)展中的地位和農(nóng)業(yè)發(fā)展要求政府支持與保護的需求相比，政府對農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的，財政對農(nóng)業(yè)的投入速度低于國民經(jīng)濟的發(fā)展速度，尤其是近年來支農(nóng)支出占財政總支出的比重呈下降狀態(tài)，2000—2003年連續(xù)四年低于8％，近兩年雖有提高，但是財政支農(nóng)的資金投入穩(wěn)定增長機制還沒有形成。而發(fā)達國家財政支農(nóng)的比重要占財政總支出的30％～50％，而且有繼續(xù)增長的趨勢，泰國、印度等發(fā)展中國家也達10％～20％，且建立了穩(wěn)定的投入增長機制。

（二）財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不合理

1．用于人員供養(yǎng)及行政事業(yè)費開支比例過高

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，財政支農(nóng)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支一直在70％左右，而用于建設(shè)性支出與農(nóng)業(yè)科技三項費用支出比重不高，其中建設(shè)性支出中大中型帶有“公益性”的水利建設(shè)又占很大比重，農(nóng)民直接受益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比重較小。近幾年國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的固定資產(chǎn)投資逐年下降，2001年、2002年和2003年分別為582億元、566億元、547億元。

2．對農(nóng)村基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項目支持不足

對于一些能使農(nóng)民直接受益的農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)執(zhí)法、農(nóng)業(yè)服務(wù)等基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項目，財政的支持尚缺乏力度。據(jù)統(tǒng)計，目前占全國60％的農(nóng)村居民僅享受了20％左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源，農(nóng)村每千人擁有病床數(shù)僅為城市的32.9％；農(nóng)村中學(xué)生人數(shù)是城市中學(xué)生的4倍，享受的國家中學(xué)教育經(jīng)費僅占38％；城鄉(xiāng)社會保障覆蓋率之比達22∶1。上述不足，直接導(dǎo)致農(nóng)村教育水平落后，醫(yī)療、衛(wèi)生及社會保障供給不足，城鄉(xiāng)居民整體差距拉大。

（三）財政支農(nóng)對象單一，方式落后

傳統(tǒng)的財政支農(nóng)資金在發(fā)放對象上有“只用于國有、集體單位，只用于非營利性事業(yè)單位，只用于農(nóng)業(yè)本系統(tǒng)單位”的特點，而當(dāng)前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟中形成了國有、集體、個體、私營、股份制、承包經(jīng)營等多種經(jīng)營形式，各種經(jīng)營主體都為農(nóng)業(yè)發(fā)展做出了貢獻，同時也都不同程度地需要政府的財力支持，而傳統(tǒng)的做法不利于貫徹多種經(jīng)濟形式共同發(fā)展的方針，不利于個經(jīng)營主體展開公平競爭，也不符合WTO的國民待遇規(guī)則。

我國目前還沒有建立起對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的財政補貼機制，政府支農(nóng)資金對農(nóng)產(chǎn)品的補貼和貼息主要在流通領(lǐng)域和金融領(lǐng)域，即“暗補”，真正到農(nóng)民手中的還很少。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流通補貼為例，這項補貼幾乎涉及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與流通的全過程，補貼范圍廣，資金分散，政府對農(nóng)業(yè)補貼習(xí)慣采取“暗補方式”操作，即財政補貼資金不直接以財政撥入的方式進行，而是通過流通渠道間接地給予補貼。直接補貼給農(nóng)民的只是其中的一部分，農(nóng)業(yè)補貼往往通過補入流通、服務(wù)“折射”給農(nóng)業(yè)與農(nóng)民，這種補貼方式并不為廣大農(nóng)民所知曉，這不僅失去了從農(nóng)業(yè)補貼政策措施調(diào)動農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，還造成補貼資金的流失。

（四）財政支農(nóng)資金管理體制不完善

我國各級政府中涉農(nóng)的部門較多，財政支農(nóng)資金除由各級財政部門撥付外，縣以上各級農(nóng)、林、水等主管部門也層層下?lián)艿娇h及對口部門，各部門之間職責(zé)不清，政出多門，多頭管理。各部門都掌握一塊資金，都有資金分配權(quán)，不同渠道的投資在使用方向、實施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項目安排等方面有相當(dāng)程度的重復(fù)和交叉，導(dǎo)致財政支農(nóng)資金缺乏必要的對比研究及綜合考慮，不利于統(tǒng)一監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)，不能形成合力，資金使用效率較低。此外，這種管理體制造成資金在途時間長、運行緩慢，使用效率低等問題，使農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、加工和貿(mào)易形成嚴重脫節(jié)。這種高度分散的農(nóng)業(yè)資金管理體制不能適應(yīng)市場經(jīng)濟和開放經(jīng)濟的需要，不利于政府職能的合理有效發(fā)揮，也不利于統(tǒng)籌規(guī)劃。在農(nóng)業(yè)投資方向、農(nóng)業(yè)科研管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量控制、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷包括內(nèi)貿(mào)、外貿(mào)協(xié)調(diào)等方面，都存在一些較為突出的問題。

二、政府支農(nóng)對策構(gòu)想

（一）建立財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制

一是要確保國家新增財力向農(nóng)業(yè)傾斜，保證財政支農(nóng)投入的增量要明顯高于上年，國家固定資產(chǎn)投資用于農(nóng)村的增量要明顯高于上年，政府土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要明顯高于上年。

二是要確保財政支農(nóng)支出的增長幅度繼續(xù)高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度，建立財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制，并嚴格貫徹執(zhí)行。

三是完善農(nóng)業(yè)、農(nóng)村法律體系，制定《農(nóng)業(yè)投資法》，依法規(guī)范各部門支農(nóng)行為。

（二）根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，調(diào)整財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)

依前所述，公共財政對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的支持應(yīng)體現(xiàn)為對產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后全過程的支持，當(dāng)前迫切需要重點支持的是農(nóng)村“公共產(chǎn)品”領(lǐng)域。第一，加大農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。應(yīng)著力加強農(nóng)村中、小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；重點支持小流域防洪、防澇設(shè)施，水利灌溉系統(tǒng)，鄉(xiāng)村水電和道路建設(shè)。第二，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育的投入。重點用于支持義務(wù)教育，改善教育環(huán)境、提高教師待遇，解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的不均衡狀態(tài)，要加強對農(nóng)民進行職業(yè)教育培訓(xùn)，提高其綜合素質(zhì)，培育新型農(nóng)民。第三，加大對農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)技推廣的投入。增加農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)技推廣經(jīng)費，增加農(nóng)業(yè)科研成果轉(zhuǎn)化資金，支持重大農(nóng)業(yè)科技項目的研究和推廣。對于公共性科技成果的應(yīng)用和技術(shù)推廣，可仿照公共物品供給的機制運行。第四，支持農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)和農(nóng)業(yè)支持保護的“三大體系”建設(shè)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展作好“公共”服務(wù)。

（三）擴大支農(nóng)對象，改革支農(nóng)方式

支農(nóng)對象上，除傳統(tǒng)補貼對象外，還要對農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)提供補貼，對規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶提供投資補貼，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)提供補貼。

支農(nóng)方式上，由主要對農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域的補貼轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的直接補貼，可通過直接減免農(nóng)業(yè)稅稅負來實現(xiàn)。此外，還可考慮使用以獎代補、以物抵補、先建后補等形式。

（四）加強對財政支農(nóng)資金的整合

一是加強機構(gòu)隊伍建設(shè)。資金整合工作阻力大，事關(guān)部門切身利益的調(diào)整和利益格局的重新分配，必須要有一個強有力的機構(gòu)進行管理，具體負責(zé)各部門以及部門內(nèi)部機構(gòu)之間分配、管理、使用財政支農(nóng)資金中的工作協(xié)調(diào)。該機構(gòu)應(yīng)作為一個常設(shè)機構(gòu)來對待。二是激發(fā)部門整合合力。要圍繞支農(nóng)資金整合規(guī)劃，建立切實可行的獎懲激勵機制，明確部門單位的職責(zé)、權(quán)限，落實好部門單位資金整合的年度目標任務(wù)。三是建立上下協(xié)調(diào)機制。通過協(xié)調(diào)機制，形成上下兩頭熱的整合局面。下級政府要扎實工作，上級政府要給予大力支持。

（五）充分發(fā)揮政府的服務(wù)和協(xié)調(diào)作用

第一，政府應(yīng)盡快建立和完善農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)體系，定期發(fā)布農(nóng)產(chǎn)品供求及市場行情等信息，并進行形勢分析及預(yù)測，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場信息透明化。第二，建立政策性農(nóng)業(yè)保險和對受損農(nóng)民的利益補償機制，抵御農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中可能發(fā)生的風(fēng)險，適當(dāng)補償農(nóng)民的損失，使其從生產(chǎn)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整中得到好處。