稅收競爭與協(xié)調(diào)：綜述與啟示

摘要：稅收協(xié)調(diào)的動(dòng)力并非來自競爭本身，或許更多的是對(duì)競爭的恐懼以及模仿效應(yīng)。稅收協(xié)調(diào)具有潛在收益。在人頭稅籌集財(cái)政收入有限的前提下，稅收協(xié)調(diào)會(huì)提高效率。也就是說，如果所有轄區(qū)同時(shí)提高資本稅，那么所有轄區(qū)都將增加稅收收入，進(jìn)而改善公共服務(wù)水平。同時(shí)，由于國家資本總量固定且轄區(qū)是同質(zhì)的，資本稅的增加并不影響資本的分配結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：稅收競爭；稅收協(xié)調(diào)；資本流動(dòng)

中圖分類號(hào)：F810.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2008）06－0017－02

一、經(jīng)典的稅收競爭模型

關(guān)于稅收競爭的論述始于1956年Tiebout著名的《地方支出的純理論》一文。文章認(rèn)為，在可以選擇地方政府的情況下，居民可以通過在政府間的遷移來尋求自身偏好的稅收與公共支出組合。稅率反映了地方政府提供公共品的成本。在均衡時(shí)，公共品的供給是有效的，即“以腳投票”。根據(jù)該分析，稅收競爭是有效的。1972年Oates將Tiebout模型拓展到地方政府吸引流動(dòng)性廠商的競爭。他認(rèn)為，為了獲取流動(dòng)性資本，地方政府很可能會(huì)爭相降低稅收以吸引投資，這種稅收競爭的結(jié)果必然導(dǎo)致地方公共品的供給不足。因此，地區(qū)間的稅收協(xié)調(diào)是有必要的。然而，直到20世紀(jì)80年代后期源自Tiebout和Oates思想的現(xiàn)代稅收競爭模型才真正被建立起來，學(xué)術(shù)界一般稱之為標(biāo)準(zhǔn)或經(jīng)典稅收競爭模型。其中，最為著名的是Zodrow-Mieszkowski模型（簡稱Z-M模型）。

1986年Zodrow和Mieszkowski在《庇古、蒂布特、財(cái)產(chǎn)稅與地方公共品供給不足》一文中，將Tiebout思想加以模型化，即著名的Z-M模型。該模型假定：存在大量的同質(zhì)轄區(qū)；國家的總資本存量固定，但可以在轄區(qū)間自由流動(dòng)；每個(gè)轄區(qū)的資本和固定要素只生產(chǎn)一種商品；公共服務(wù)是“公共提供的私人品”，僅本地居民受益，不存在外部效應(yīng)；只有兩種稅：對(duì)資本所得征收的“財(cái)產(chǎn)稅”和人頭稅；地方政府的目標(biāo)在于本地居民福利最大化等。在上述前提下，研究表明：隨著轄區(qū)的增加，轄區(qū)間的競爭將導(dǎo)致所有轄區(qū)內(nèi)財(cái)產(chǎn)稅消失，而僅僅依賴人頭稅。只要轄區(qū)的數(shù)量足夠多，每個(gè)轄區(qū)都將無法影響資本的稅后回報(bào)率，即各轄區(qū)的資本供給具有完全彈性，從而對(duì)高流動(dòng)性的資本征收的任何稅都將轉(zhuǎn)嫁到非流動(dòng)要素上。因此，該模型意味著如果某個(gè)轄區(qū)降低稅負(fù)以獲得更多的資本，那么就會(huì)出現(xiàn)稅收“向底部競爭”（race to the bottom）。由于該模型假定“轄區(qū)同質(zhì)”、“總資本量固定”，因此，資本所得零稅率的狀況并未出現(xiàn)，但各轄區(qū)政府都發(fā)現(xiàn)對(duì)資本征稅會(huì)導(dǎo)致資本外流，進(jìn)而降低當(dāng)?shù)毓べY水平和土地租金，最終導(dǎo)致公共支出減少。因此，稅收競爭將導(dǎo)致所有轄區(qū)的公共服務(wù)供給不足。

經(jīng)典競爭模型的結(jié)論表明，稅收協(xié)調(diào)具有潛在收益。在人頭稅籌集財(cái)政收入有限的前提下，稅收協(xié)調(diào)會(huì)提高效率。也就是說，如果所有轄區(qū)同時(shí)提高資本稅，那么所有轄區(qū)都將增加稅收收入，進(jìn)而改善公共服務(wù)水平。同時(shí)，由于國家資本總量固定且轄區(qū)是同質(zhì)的，資本稅的增加并不影響資本的分配結(jié)構(gòu)。實(shí)證研究似乎也證明了上述結(jié)論。Wildasin（1989）利用基本模型估算了在所有轄區(qū)均為小規(guī)模的情況下，稅收競爭導(dǎo)致的效率損失，因稅收競爭而導(dǎo)致的公共服務(wù)供給不足通過中央政府向地方政府的補(bǔ)貼來彌補(bǔ)。以美國為樣本的研究表明，在不考慮政府間轉(zhuǎn)移的情況下，地方政府支出的效率損失約占地方總支出的8%，而中央政府的補(bǔ)貼更要占到40%。但當(dāng)加入“政府間轉(zhuǎn)移”后，這兩個(gè)比例分別降至0.6%和10%。

二、經(jīng)典稅收競爭模型的拓展

20世紀(jì)90年代以來，關(guān)于稅收競爭的文獻(xiàn)風(fēng)起云涌一般出現(xiàn)，稅收競爭研究對(duì)象很快從國內(nèi)的轄區(qū)拓展到國家間的稅收競爭。這些研究通過改變一個(gè)或幾個(gè)前提，對(duì)經(jīng)典稅收競爭模型進(jìn)行了廣泛的拓展，從而對(duì)稅收競爭的效應(yīng)得出不同結(jié)論，進(jìn)而對(duì)稅收協(xié)調(diào)的必要性展開討論。歸納起來大體上包括以下五個(gè)方面：

（一）不同質(zhì)轄區(qū)

基本模型中同質(zhì)轄區(qū)的假設(shè)包括兩層含義：轄區(qū)規(guī)模相同且人均資本量相等。這顯然與現(xiàn)實(shí)狀況相去甚遠(yuǎn)。于是一些學(xué)者開始研究在轄區(qū)不同質(zhì)的條件下，基本模型的結(jié)論會(huì)發(fā)生怎樣的改變。這些研究大體沿著三個(gè)方面展開：轄區(qū)規(guī)模不同（Wilson，1991；Bucovetsky，1991）；人均資本量不同（Wilson，1991）和國家債務(wù)規(guī)模不同（Krogstrup，2002）。Wilson（1991）和Bucovetsky（1991）通過引入規(guī)模不同的轄區(qū)間的“不對(duì)稱稅收競爭”對(duì)基本模型進(jìn)行了拓展。他們假定存在足夠大的轄區(qū)可以影響資本的稅收回報(bào)率，那么較大的轄區(qū)就可以征收較高的稅率，因其不太關(guān)心由稅收導(dǎo)致的資本外流。轄區(qū)間的稅收差異會(huì)導(dǎo)致資本分配的低效率，即資本由規(guī)模大的轄區(qū)向規(guī)模小的轄區(qū)流動(dòng)，因此轄區(qū)間需要進(jìn)行稅收協(xié)調(diào)。但由于規(guī)模小的轄區(qū)可以從稅收競爭中受益，所以這種稅收協(xié)調(diào)很可能在政治上遇到阻力。這一結(jié)論似乎在歐盟得到了印證，歐盟中規(guī)模較小的愛爾蘭、盧森堡和瑞典等國的資本稅率確實(shí)相對(duì)較低，并且不愿意執(zhí)行歐盟的協(xié)調(diào)政策。這意味著規(guī)模較小的國家應(yīng)征收較低的資本稅，而稅收協(xié)調(diào)會(huì)得到大國的支持和小國的反對(duì)。

（二）存在貿(mào)易和要素流動(dòng)

在基本模型中只有一種商品，既不存在轄區(qū)間的國內(nèi)貿(mào)易也不存在國家間的國際貿(mào)易。Wilson(1987)分析了存在轄區(qū)間貿(mào)易的情況，在基本模型中加入第二種商品后發(fā)現(xiàn)，稅收競爭會(huì)導(dǎo)致同質(zhì)轄區(qū)生產(chǎn)的專業(yè)化。一些轄區(qū)采用低稅、低支出策略生產(chǎn)資本密集型產(chǎn)品；而另一些轄區(qū)則采用高稅、高支出策略生產(chǎn)勞動(dòng)密集型產(chǎn)品。而稅收競爭導(dǎo)致效率損失的重要根源來自個(gè)人消費(fèi)商品組合的差異化。因此，從提高居民消費(fèi)福利水平來看，稅收協(xié)調(diào)是有必要的。國際貿(mào)易也會(huì)對(duì)稅收競爭效應(yīng)產(chǎn)生影響。Janeba和Wilson（1999）在基本模型中加入了一大國與世界其他國家間的商品貿(mào)易和資本流動(dòng)，研究表明只要存在最優(yōu)商品關(guān)稅，資本所得稅稅率就不會(huì)降至零，因?yàn)樵谫Y本市場上大國具有一定的壟斷性。但稅收競爭仍會(huì)導(dǎo)致低稅率和地方公共服務(wù)的供給不足。在不存在最優(yōu)商品關(guān)稅的情況下，各國都試圖利用資本補(bǔ)貼來影響貿(mào)易條件，因此，結(jié)果是無法確定的。

（三）政府目標(biāo)的選擇

基本模型中假定地方公共服務(wù)是個(gè)人消費(fèi)函數(shù)中的一個(gè)變量。但公共服務(wù)的形式不但包括基礎(chǔ)設(shè)施等還包括以再分配形式提供的社會(huì)保障等。在上面提到的文獻(xiàn)中，都假定政府目標(biāo)旨在使本地居民福利最大化。但公共選擇學(xué)派則認(rèn)為，政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，要實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，最明顯的就是政府預(yù)算規(guī)模的不斷擴(kuò)張，至少政府會(huì)受到尋租利益集團(tuán)的嚴(yán)重影響。在Edwards和Keen（1996）模型中，假定政府目標(biāo)在于同時(shí)實(shí)現(xiàn)居民福利和自身福利最大化，結(jié)果得到一個(gè)折中的結(jié)論。從而他們認(rèn)為，在這種情況下，稅收協(xié)調(diào)不一定是有益的。因?yàn)檫@將形成有利于公共部門擴(kuò)張的政府“卡塔爾”。而稅收協(xié)調(diào)所帶來的居民福利效應(yīng)也是不確定的，這取決于稅收協(xié)調(diào)所帶來的稅收收入增長與稅收競爭導(dǎo)致的資本稅收入減少之間的比較。在現(xiàn)實(shí)世界中，財(cái)政選擇是政治經(jīng)濟(jì)力量均衡的結(jié)果，它同福利最大化不一致，因此對(duì)稅收競爭還是協(xié)調(diào)的選擇取決于做出這一決策的政治機(jī)制。

（四）存在外部性

在基本模型中假定公共服務(wù)由相互獨(dú)立的轄區(qū)提供，不存在跨邊界的外部效應(yīng)。然而，一些公共品確實(shí)存在較強(qiáng)的正外部性。由于各轄區(qū)在提供公共品時(shí)忽略了這些外部受益，從而導(dǎo)致公共品的供給不足。Bjorvatn和Schjelderup（2001）研究表明，如果公共服務(wù)通過對(duì)流動(dòng)資本征稅來融資，那么正外部性會(huì)破壞稅收競爭。這意味著相互獨(dú)立轄區(qū)中的某一個(gè)通過降低稅率來吸引流動(dòng)資本，同時(shí)它也會(huì)意識(shí)到，其他轄區(qū)的資本外流會(huì)導(dǎo)致該轄區(qū)的公共服務(wù)水平下降，通過外部效應(yīng)進(jìn)而會(huì)對(duì)本轄區(qū)居民的福利水平產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。對(duì)于純國際公共品來說，這兩種效應(yīng)是可以相互抵消的，也就不存在稅收競爭的動(dòng)力。因此，受益的外部性與流動(dòng)資本稅收的存在會(huì)降低稅收協(xié)調(diào)的必要性。在不完全競爭市場或存在大規(guī)模轄區(qū)的條件下，一國政府可以將部分資本稅負(fù)擔(dān)出口到其他國家。

（五）稅種的非唯一性

在基本模型中由于勞動(dòng)是固定的，因而勞動(dòng)所得稅就相當(dāng)于人頭稅。然而，如果勞動(dòng)供給是有彈性的，那么勞動(dòng)所得稅就會(huì)影響勞動(dòng)與休閑選擇。從這個(gè)角度看，勞動(dòng)所得稅并非最優(yōu)的收入來源。Bucovetsky和Wilson（1991）的研究表明，當(dāng)所有轄區(qū)都規(guī)模較小時(shí)，它們?nèi)匀黄弥粚?duì)勞動(dòng)所得征稅。這是因?yàn)閷?duì)各轄區(qū)來說資本的供給彈性是無窮大，而勞動(dòng)與休閑間替代彈性則是有限的。也就是說，稅收競爭會(huì)導(dǎo)致小國的資本所得稅的消失而大國會(huì)保留資本所得稅，但由于大國經(jīng)常忽略因稅收導(dǎo)致資本外流和勞動(dòng)供給下降的負(fù)效應(yīng)，也會(huì)使公共服務(wù)供給不足，這意味著稅收協(xié)調(diào)或許是有必要的。

三、結(jié)論與啟示

上述討論使我們很難就稅收競爭必然帶來稅收協(xié)調(diào)得出一個(gè)清晰的結(jié)論。絕大部分研究都討論了稅收競爭有害還是有益的，但很少有人討論稅收競爭所帶來的損失或收益的大小。通過上述稅收競爭與稅收協(xié)調(diào)理論的評(píng)述，我們大體可以得出以下結(jié)論：一是在來源地課稅原則下，資本的流動(dòng)性越強(qiáng)，稅收負(fù)擔(dān)由資本向勞動(dòng)轉(zhuǎn)移的越多，來自資本的稅收收入就越少，公共品供給水平相應(yīng)越低；二是在來源地課稅原則下，國家規(guī)模越大，面臨的因資本流動(dòng)而導(dǎo)致的資本稅下降的壓力越?。蝗且粐a(chǎn)業(yè)集聚水平越高，資本流動(dòng)所導(dǎo)致的稅率下降壓力越小。