民辦高等教育的地位變化與政策調整

摘要：民辦高校在高等教育體系中已經占有相當?shù)姆蓊~，但民辦高校的社會形象與民辦高校在高等教育大眾化中所扮演的角色是不相稱的；國家法律法規(guī)對民辦高校的法律地位已經給予了明確的認可，但在教育行政部門的管理層面，民辦高校并沒有受到應有的重視。為創(chuàng)造民辦高校持續(xù)發(fā)展的外部環(huán)境，省級教育主管部門應建立對民辦高校的評估與評價機制，加大對民辦高等教育投入并創(chuàng)新投入機制，有條件地打破公辦高校與民辦高校的招生界限。

關鍵詞：高等教育；民辦高校地位；民辦高校宏觀管理

我國經濟發(fā)展和高等教育大眾化為民辦高校的發(fā)展提供了機遇，民辦高等教育已經成為高等教育體系中的重要力量。但從我國民辦高校的管理政策看，教育主管部門仍然將民辦高校定位為高等教育體系中的拾遺補缺者。這種管理定位嚴重制約了民辦高校的發(fā)展，也不利于民辦高校與公辦高校開展公平競爭。為創(chuàng)造民辦高校持續(xù)發(fā)展的外部環(huán)境，中央和地方教育主管部門應重新研究民辦教育在高等教育體系中的定位，并強化對民辦高校的宏觀管理，加大對民辦高校的支持和扶持力度。

一、當前民辦高校在高等教育體系中的地位分析

1﹒民辦高校的法律地位

在現(xiàn)有的法律法規(guī)體系中，民辦高校的法律地位是明確的。《中華人民共和國高等教育法》第六條規(guī)定：“國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展。”《中華人民共和國民辦教育促進法》第三條規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針。各級人民政府應當將民辦教育事業(yè)納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃。”《民辦高等學校辦學管理若干規(guī)定》第三條規(guī)定：“教育行政部門應當將民辦高等教育納入教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。按照積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針，引導民辦高等教育健康發(fā)展?！币陨戏煞ㄒ?guī)明確了民辦高校的法律地位，從而為民辦高校的發(fā)展提供了法律保障。

2﹒民辦高校在高等教育中的份額

從20世紀80年代起，民辦高等教育開始恢復，近年來民辦高等教育發(fā)展迅速，在規(guī)模、辦學層次、辦學條件以及社會影響等方面都獲得了巨大的成績，正在逐漸成為中國高等教育體系中的一個重要力量。［1］根據(jù)教育部2007年3月7日發(fā)布的2006年教育統(tǒng)計報告，2006年民辦高校（含獨立學院）總數(shù)達到596所，比2005年增加49所，增長了9％。民辦高校的招生規(guī)模和在校生規(guī)?？偭勘３衷鲩L，在整個高等教育體系中的比重已經達到較高水平。相關統(tǒng)計數(shù)字見表1。

民辦高等教育辦學層次有所提高。從招生規(guī)模和在校生人數(shù)兩個數(shù)字看，本科生正在接近專科生，本科生的增長率高于?？粕脑鲩L率。相關統(tǒng)計數(shù)字見表2。

廣東省民辦高等教育在廣東高等教育體系中的地位更為突出。其表現(xiàn)為廣東民辦高校招生增長的速度高于全國民辦高校平均增長速度；廣東民辦高校在校生占所有高校本?？圃谛Ｉ藬?shù)的比例大于全國的比例。具體數(shù)字見表3和表4。

3﹒民辦高校的辦學實力

民辦高校辦學初期，在師資水平和硬件建設上與公辦高校存在差距，但發(fā)展到今天，一部分民辦高校在以上兩個方面取得長足進展，甚至接近或好于部分公辦高校。根據(jù)廣東省教育廳《2006年廣東省高等教育發(fā)展情況統(tǒng)計報告》公布的數(shù)據(jù)，筆者選取了層次相近的5所公辦高校（分別為肇慶學院、番禺職業(yè)技術學院、廣州工程技術學院、廣州鐵路職業(yè)技術學院、廣州城市職業(yè)學院）和5所民辦高校（廣東培正學院、廣東白云學院、民辦南華工商學院、私立華聯(lián)學院、廣東嶺南職業(yè)技術學院），統(tǒng)計兩組院校的各項平均指標，各項指標對比見表5。

從表5中可以看出，民辦高校組與公辦高校組之間差距不大，民辦高校組的全日制在校生數(shù)、生均校園面積和師資結構（學歷結構和職稱結構）指標還優(yōu)于公辦高校。

以上材料和數(shù)據(jù)說明，民辦高校在我國高等教育大眾化中扮演著重要角色，民辦高等教育辦學實力不斷增強，保持著良好的發(fā)展態(tài)勢。

二、民辦高校的政府管理定位與社會形象

1﹒教育主管部門對民辦高校管理定位

國家和省級教育主管部門對民辦高校在國家和地方高等教育體系中的定位，目前還沒有見到明確的表述。教育部教育發(fā)展研究中心蔡克勇提出我國民辦高校應走拾遺補缺發(fā)展之路，［2］但其指的是對民辦高校的自身定位；李繼剛等認為民辦高校在高等教育體系中實際上處于拾遺被缺地位；［3］毛建青等認為，當前政府與民辦高等教育機構的關系十分模糊，國家對民辦高等教育的各個方面都控制得很嚴格，但宏觀管理又很不夠，存在既“越位”又“缺位”的現(xiàn)象。筆者認為，教育主管部門對民辦高校的管理是比較粗放的，其表現(xiàn)是將民辦高校與公辦高校明顯的區(qū)分管理，兩者在招生錄取、資源配置上界線分明，其結果是限制了民辦高校的發(fā)展空間，民辦高校與公辦高校之間無法公平競爭。

2﹒民辦高校的社會形象

社會對民辦高等教育存在著歧視和偏見，社會認可程度不高是民辦高校發(fā)展中的一個突出問題。公立高等學校和民辦高等教育機構提供質量不同的一般認為高等教育服務，民辦高校在質量方面根本不能與公立高?？购狻＃?］在很多人眼中，民辦教育與公辦教育不是同一個層次上的；在他們的心目中，民辦高校幾乎是“高收費”與“低質量”的代名詞。［5］

民辦學校收費高是不爭的事實，其客觀原因是由國家對高等教育的投入體制決定的，因為民辦高校沒有納入國家高等教育投入范圍。由于民辦高校得到政府的財政資助極其有限，民辦高校學生無法享受到政府對公辦高校生均投入（包括教師工資、基礎設施和設備）的部分，因此民辦高校學費高于公辦高校學費。民辦高校學生的高等教育支出完全由學生家長承擔了，而民辦高校與公辦高校的招生計劃同為國家的招生計劃，這已經形成了中國高等教育領域里新的不公平現(xiàn)象。

民辦高等教育是否“低質量”的問題比較復雜。一所高等院校所提供的人才培養(yǎng)質量受三個方面的制約：一是其生源質量，體現(xiàn)為高考的錄取分數(shù)線；二是學校的師資力量和教學管理水平；三是學校教學設備的配備水平和其它教學條件。民辦高校的生源質量存在先天不足。其原因是各省在招生錄取制度中把民辦學校放在一個單獨的錄取批次中。以廣東為例，民辦學校的錄取批次被劃分為Ｂ線（見表6），在同一批次中，Ｂ線（民辦高校）與Ａ線（公辦高校）相差很大的懸殊，即民辦高校的生源質量要低于公辦院校。

三、對民辦高校宏觀管理的政策調整建議

從以上分析中可以得出如下結論，民辦高校在高等教育體系中已經占有相當?shù)姆蓊~，但民辦高校的社會形象與民辦高校在高等教育大眾化中所扮演的角色是不相稱的。國家法律法規(guī)對民辦高校的法律地位已經給予了明確的認可，但在教育行政部門的管理層面，民辦高校并沒有受到應有的重視。對民辦高校宏觀管理的政策需要調整以適應其地位的變化，引導社會改變對民辦高校的認識，真正形成有利于民辦高等教育發(fā)展的外部環(huán)境。

就中央和省級教育主管部門如何加強對民辦高校的宏觀管理和科學管理，依法實施政策引導、制訂發(fā)展規(guī)劃、資助、信息服務與監(jiān)督評估等宏觀管理行為，筆者提出以下三個方面的政策建議：

1﹒建立對民辦高校的評估與評價機制

民辦高校要取得高等教育的主體資格，必須接受現(xiàn)有的高校評估體系的評價，其中包括教育部本科教學工作水平評估和學士學位授予權的資格評審。除此之外，筆者建議建立國家或省級教育主管部門對民辦高校的評價體系。國務院辦公廳《關于加強民辦高校規(guī)范管理引導民辦高等教育健康發(fā)展的通知》（國辦發(fā)［2006］101號）明確規(guī)定：“教育部門要配備專職人員做好民辦教育管理工作。要實行民辦高校年度檢查制度，定期發(fā)布民辦高校的辦學信息。”這一規(guī)定為建立單獨的民辦高校評估與評價體系提供了法規(guī)依據(jù)。

民辦高校的評價體系的目的不同于現(xiàn)有的評價體系，其作用在于通過向社會公開評價結論從而達到監(jiān)督作用，為考生填報高考志愿提供參考，又可以作為政府對民辦高校提供資助、分類管理的依據(jù)，從而有利于實現(xiàn)民辦高校的做大做強和優(yōu)勝劣汰。

關于這種評價機制的具體辦法，張旺指出，用公立高校的標準衡量民辦高校是不公平的。民辦高校的評價標準的制訂不僅要考慮高等教育的共性，也應該考慮民辦高校的特殊性及民辦高等教育發(fā)展的實際狀況。［6］陳丹認為，可以采用等級評定管理方法，對各類民辦高校進行評估認證，根據(jù)其辦學目的和性質、辦學條件、師資力量、課程設置、教育成果及社會貢獻等將民辦高校評定為不同級別，并向社會公開，各級別學校享受不同的政策待遇。［7］

2﹒加大對民辦高等教育投入并創(chuàng)新投入機制

政府對民辦高等教育的投入有兩種途徑，一是以財政經費直接對民辦高校的資金投入，二是對在民辦高校就讀學生的資助。就培育民辦高校與公辦高校競爭的機制而言，對民辦高校的資助和對民辦高校學生的資助的作用是相同的。直接對學校的投入為民辦高校降低收費標準提供了空間，對民辦高校學生的資助可以提高民辦高校的吸引力。當對民辦高校學生的直接資助相當于政府對公辦高校的生均投入水平時，民辦高?？梢跃S持現(xiàn)有的收費標準，則學生就讀民辦高校與公辦高校所承受的經濟負擔是相同的。

就對民辦高校的資助而言，目前廣東省已經設立了民辦教育發(fā)展基金，此基金用于支持各類民辦教育機構的發(fā)展，一些民辦高校也成為該項基金支持的對象，但其數(shù)量相當有限，對于民辦高校的發(fā)展杯水車薪。就對民辦高校學生的資助而言，其中包括我國已經建立的國家助學金和獎學金制度。以廣東培正學院為例，該校根據(jù)廣東省教育廳和廣東省財政廳粵財字［2007］243號和粵財字［2007］87號兩個文件，共有1330名學生得到政府的財政資助，資助總額度近178．2萬元。應當指出，這些資助并非針對民辦高校學生的特別資助，而且對民辦高校學生的資助力低于公辦高校就讀的學生，盡管這種狀況正在改善。

要改變這種高等教育領域的不公平現(xiàn)狀，并創(chuàng)造民辦高校持續(xù)發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)民辦高校與公辦高校相競爭的局面，必須建立一種針對民辦高校學生的特別資助制度。筆者建議引入國外已經推行的教育券制度。

教育券制度創(chuàng)立于美國，是將對學生的資助和對學校的資助結合起來的一種模式。為了改變美國公立學校系統(tǒng)質量和效率低下的狀況，美國新自由主義經濟學家米爾頓·弗里德曼（Ｍｉｌｔｏｎ Ｆｒｉｅｄｍａｎ）在其1955年發(fā)表的《政府在教育中的作用》一文中提出了教育券理論。［8］其基本思想是改變當時政府對公立學校進行直接補助的教育投入方式，將原來直接投入公立學校的教育經費按照生均單位成本折算以后，以固定面額的有價證券（即教育券）方式直接發(fā)放給家庭或學生，學生到經過政府認可的學校就讀時可以憑教育券充抵部分學費，學校憑收到的教育券到政府部門換取教育經費。在這樣的教育投入方式下，學校為得到政府的財政資助，就必須提高教育水平以便吸引更多學生入學。教育券模式突破了傳統(tǒng)的教育投入方式，并已經在西方國家施行多年，我國民辦高校資助制度可以對此進行嘗試。

3﹒有條件地打破公辦高校與民辦高校招生界限

目前將民辦學校列入一個單獨的招生批次的招生體制的結果是，高等教育被分割成公辦高等教育市場和民辦高等教育市場兩個層次，這種招生體制對民辦高校和民辦高校學生的社會形象產生極大的負面影響。筆者建議改革現(xiàn)有的招生體制，招生不是按照學校的公辦或民辦性質，而是按照學校的辦學層次和辦學水平劃分錄取的批次。

在對民辦高校學生實行教育券資助政策的前提下，公辦院校與民辦院校放在一個層次內招生成為可能，高等教育被分割的公辦高等教育市場和民辦高等教育市場將被打通，學校的品牌、辦學水平和收費標準將成為考生及家長選擇一所學校的重要尺度。由于有競爭力的學?？梢哉惺盏礁嗟膶W生，也就能夠得到更多的政府資助，各類辦學主體實現(xiàn)公平競爭；由于實現(xiàn)了市場化調解，各校的學費標準可能下降，整個高等學校的服務水平會得到提高，從而實現(xiàn)各類高校的良性競爭，進而實現(xiàn)政府、學校和受教育者的共贏。

筆者主張外部環(huán)境是制約民辦高校發(fā)展的關鍵因素，但并不否認民辦高校內部存在的問題。民辦高校的治理結構、舉辦者的辦學理念等發(fā)展戰(zhàn)略問題對民辦高校實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展同樣重要，人才機制及質量控制等內部管理問題也是民辦高校必須解決好的問題。外部環(huán)境的改變只會給有準備的民辦高校的發(fā)展帶來機遇，對于發(fā)展不利的民辦高校，高等教育市場化的實現(xiàn)則意味著更大的挑戰(zhàn)，甚至是生存上的威脅。

參考文獻：

［1］［3］［5］李繼剛，汪錦軍﹒關于我國民辦高等教育拾遺補缺地位的思考［Ｊ］﹒黑龍江高等教育，2007（10）﹒

［2］蔡克勇﹒我國民辦高校應走拾遺補缺發(fā)展之路［Ｊ］﹒浙江樹人大學學報，2006（增刊）﹒

［4］劉澤云﹒從分割的高等教育市場看民辦高等教育的發(fā)展［Ｊ］﹒江蘇高教，2003（2）﹒

［6］張旺﹒我國民辦高等教育發(fā)展的制度環(huán)境分析與思考［Ｊ］﹒高教探索，2005（1）﹒

［7］陳丹﹒民辦高等教育的非邊緣化［Ｊ］﹒遼寧教育研究，2005（4）﹒

［8］季蘋﹒米爾頓·弗里德曼“教育憑證”思想及其影響［Ｊ］﹒教育研究，2002（4）﹒