海峽兩岸高校教師申訴制度比較研究

摘 要：文章主要從申訴的性質(zhì)、適用范圍、受理機(jī)構(gòu)、程序和效力方面對海峽兩岸高校教師申訴制度進(jìn)行比較，提出要從修訂《高等教育法》、出臺教師申訴制度實(shí)施細(xì)則、落實(shí)大學(xué)章程的制定、規(guī)范高校校內(nèi)教師申訴機(jī)制、明確高校教師申訴與行政復(fù)議、行政訴訟關(guān)系等方面加強(qiáng)立法和制度的完善，加強(qiáng)法治文化建設(shè)，維護(hù)校園和諧。

關(guān)鍵詞：高校教師；申訴制度

教師申訴是高校教師權(quán)利救濟(jì)的重要途徑之一，在保障教師權(quán)益，促進(jìn)和維護(hù)高校健康發(fā)展中起著重要作用。祖國大陸與臺灣地區(qū)有著相同的文化和法源背景，開展海峽兩岸高校教師申訴制度的比較研究，對進(jìn)一步完善我國高校教師申訴制度具有重要的意義。

一、海峽兩岸高校教師申訴制度

高校教師申訴制度是教師申訴制度的一部分，又有別于其他教師申訴。海峽兩岸高校教師申訴制度各有不同，為方便比較，以下均以公立高校為研究對象。

1﹒大陸高校教師申訴制度

從大陸方面看，1953年教育部就學(xué)校教職員工的行政處分問題函復(fù)華東行政委員會(huì)教育部，指出學(xué)校教職員工均系國家工作人員，其犯有應(yīng)受行政處分之錯(cuò)誤者可根據(jù)情節(jié)給予處分。1957年10月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》第12條規(guī)定，國家行政機(jī)關(guān)工作人員對所受紀(jì)律處分不服的時(shí)候，有權(quán)直接向上級機(jī)關(guān)申訴。上述文件雖然只規(guī)定“申訴”屬行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為，并僅對行政處分行為進(jìn)行救濟(jì)，但它為國家工作人員包括學(xué)校教職員工申訴提供了渠道和政策依據(jù)［1］。1993年頒布的《教師法》第39條明確了教師申訴制度，為教師申訴提供了基本法律依據(jù)。1９95年原國家教委《關(guān)于〈教師法〉若干問題的實(shí)施意見》對教師申訴作了具體規(guī)定。2003年7月，教育部在《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》中要求，“建立校內(nèi)教師申訴渠道，依法公正、公平解決教師與學(xué)校的爭議，維護(hù)教師的合法權(quán)益”。與此同時(shí)，《北京市教師申訴辦法》、《蘇州市教師申訴辦法》等地方性法規(guī)以及《廣東外語外貿(mào)大學(xué)教師及其他教育工作者申訴條例》、《上海大學(xué)教職工申訴條例》等高校校內(nèi)教師申訴辦法也相繼出臺，大陸高校教師申訴制度正在逐步建立和形成。

2﹒臺灣高校教師申訴制度

從臺灣方面看，教師申訴制度肇始于1988年，臺灣“教育部”成立了教師申訴評議委員會(huì)研究小組，研究建置教師申訴的相關(guān)事宜。臺灣“教育部”于1991年2月發(fā)布《教師申訴評議委員會(huì)暫行設(shè)置要點(diǎn)》，1992年籌組成立第一屆“中央”教師申訴評議委員會(huì)（以下簡稱申評會(huì)），隨后在1９95年頒布的臺灣《教師法》中專章規(guī)定了教師申訴制度，并于同年發(fā)布臺灣《教師申訴評議委員會(huì)組織及評議準(zhǔn)則》，另有臺灣《大學(xué)法》、《行政程序法》、《訴愿法》、《性別平等法》等相關(guān)法令與之銜接。各高校也相繼按臺灣相關(guān)法規(guī)及本校組織規(guī)程制定了《國立臺灣大學(xué)教師申訴評議委員會(huì)組織及評議要點(diǎn)》等校內(nèi)規(guī)章。自醞釀籌備到正式建構(gòu)實(shí)施以來，臺灣高校教師申訴機(jī)制日趨完善，教師運(yùn)用申訴制度保障自己的合法權(quán)益，主管機(jī)關(guān)或?qū)W校通過申訴制度發(fā)揮行政監(jiān)督的作用，落實(shí)依法行政、保障教師權(quán)益、維護(hù)校園和諧的目的。

二、海峽兩岸高校教師申訴制度比較

1﹒申訴性質(zhì)

大陸《高等教育法》沒有對高校教師申訴制度做出專門規(guī)定，目前適用的只有《教師法》關(guān)于教師申訴的普遍性規(guī)定。高校作為“事業(yè)單位法人”的法律地位、政府與高校的法律關(guān)系、高校校內(nèi)申訴的法律性質(zhì)等問題尚未厘清，人們對高校教師申訴制度的性質(zhì)還沒有達(dá)成共識。一般認(rèn)為，教師申訴制度是一項(xiàng)維護(hù)教師合法權(quán)益的行政救濟(jì)法律制度，是法定非訴訟性的權(quán)利救濟(jì)制度。也有學(xué)者認(rèn)為，教師申訴制度是一項(xiàng)混合性制度，當(dāng)申訴內(nèi)容屬于學(xué)校與教師間的民事爭議時(shí)，教師申訴的性質(zhì)屬于行政裁決；當(dāng)屬于行政爭議時(shí)，如果教師與學(xué)校的關(guān)系是一般權(quán)力關(guān)系，其申訴性質(zhì)歸于行政復(fù)議，如果是特殊權(quán)力關(guān)系，其申訴性質(zhì)類似公務(wù)員申訴屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的申訴。［1］至于高校校內(nèi)申訴制度，雖有教育部依法治校的文件支持，但法理上缺乏相應(yīng)支撐，只能屬于高校內(nèi)部管理行為。

臺灣高校教師申訴制度明確屬于行政救濟(jì)法律制度。根據(jù)臺灣《大學(xué)法》，臺灣公立大學(xué)是“教育部”以組織規(guī)程設(shè)立的“公營造物”，且為“教育部”的下級機(jī)關(guān)，不具有獨(dú)立地位或權(quán)力能力，其公法或私法行為的法律效果均歸屬于“教育部”?！敖逃恐醒虢處熒暝V評議委員會(huì)”及各高校教師申評會(huì)以“教育部”或所屬高校名義做出評議決議的行為屬于行政行為，有一系列的行政法律制度提供規(guī)制和保障。

2﹒申訴適用范圍

大陸《教師法》第39條規(guī)定，教師認(rèn)為學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門侵犯《教師法》規(guī)定的合法權(quán)益的，教師對學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)做出的處理決定不服的可以提出申訴。但《教師法》、《教師法實(shí)施意見》等法律法規(guī)均沒有明確適用該項(xiàng)申訴的教師概念，沒有確定申訴適用范圍的具體標(biāo)準(zhǔn)。“教師”是指專職教學(xué)人員還是包括學(xué)校職員等其他人員？教、職員在崗位互換或身份混同的情況下如何認(rèn)定？“合法權(quán)益”是指《教師法》第7條特指的六項(xiàng)教師權(quán)利，還是包括憲法、法律規(guī)章賦予教師的各種權(quán)利？“處理決定”是專指行政處分行為還是包括其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等民事行為？目前已有10余所高校制定校內(nèi)教師申訴實(shí)施辦法，一般適用于所有教職工（教師及其他事業(yè)編制人員），而受理范圍則各校不同。如廣東外語外貿(mào)大學(xué)的申訴范圍指學(xué)校各職能部門和二級單位對教職工本人做出的行政處理決定；上海大學(xué)的申訴范圍涵蓋學(xué)校侵犯教師合法權(quán)益的全部事項(xiàng)?？梢?，大陸高校教師申訴適用范圍有待進(jìn)一步廓清。

臺灣高校教師申訴適用范圍明確，根據(jù)臺灣《教師申訴評議委員會(huì)組織及評議準(zhǔn)則》第3條規(guī)定，教師對學(xué)?；蛑鞴芙逃姓C(jī)關(guān)有關(guān)其個(gè)人之措施，認(rèn)為違法或不當(dāng)，致?lián)p害其權(quán)益者，均可提出申訴。分析臺灣《2006教育部中央教師申訴評議委員會(huì)評議書選輯》編錄的2003－2005年70件案例，“中央教師申評會(huì)”受理的高校教師申訴（再申訴）案由涵蓋教師解聘、停聘、不續(xù)聘、不予升等或考核、擔(dān)任導(dǎo)師等關(guān)涉教師權(quán)益的各方面［2］，但教學(xué)研究之學(xué)術(shù)事項(xiàng)屬高校自治權(quán)范疇，申評會(huì)只作程序性審查?！敖處煛眱H指高校教師、研究人員、專業(yè)技術(shù)人員，高校職員適用公務(wù)人員任用法及教育人員任用條例的相關(guān)規(guī)定。

3﹒申訴受理機(jī)構(gòu)

大陸高校教師申訴受理機(jī)構(gòu)為教育行政部門或同級政府或上一級政府有關(guān)部門。大部分地區(qū)的政府除教育行政部門外尚未設(shè)置其他專門的教師申訴受理部門，教育行政部門一般也由政策法規(guī)處或法制辦兼顧，尚缺獨(dú)立的申訴受理機(jī)構(gòu)，其組成人員更無從規(guī)定。制度設(shè)計(jì)上的多頭管理而又無人專司其職，帶來低效率或相互推諉的弊端使高校教師申訴的實(shí)際成效難有保證。高校校內(nèi)申訴受理機(jī)構(gòu)一般由學(xué)校黨委和行政領(lǐng)導(dǎo)成員，紀(jì)委、監(jiān)察處、工會(huì)等部門負(fù)責(zé)人和教職工代表組成，不設(shè)成員比例，起步較早的廣東外語外貿(mào)大學(xué)也僅規(guī)定擔(dān)任學(xué)校各級黨政職務(wù)的人員不超過總?cè)藬?shù)的二分之一。代表學(xué)校的公務(wù)人員比例不明或過高有導(dǎo)致申訴處理中“被申訴人”既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的嫌疑，教師申訴處理的公信力缺乏保障，在一定程度上動(dòng)搖教師通過校內(nèi)申訴渠道獲得權(quán)利救濟(jì)的信心，同時(shí)申訴權(quán)益也難以保證。

臺灣高校教師申訴受理機(jī)構(gòu)及其組成非常明確。根據(jù)臺灣《教師申訴評議委員會(huì)組織及評議準(zhǔn)則》第2、4、5、8條規(guī)定，“教育部”設(shè)“中央”教師申評會(huì)，各高校校內(nèi)設(shè)教師申評會(huì)。申評會(huì)委員15至21人，任期二年，由教師、教育學(xué)者、該地區(qū)教師組織或分會(huì)代表、主管機(jī)關(guān)代表、社會(huì)公正人士擔(dān)任，其中未兼行政職務(wù)之教師不得少于委員總額的三分之二；任一性別委員應(yīng)占委員總數(shù)的三分之一以上。各高校申評會(huì)的組成、主席產(chǎn)生方式及委員任期之規(guī)定，由各校擬訂，經(jīng)校務(wù)會(huì)議通過后報(bào)“教育部”核定。如高雄大學(xué)教師申評會(huì)委員17人，由教師代表12人（全校助理教授以上教師推選且不得兼任本校行政職務(wù)或教師評審委員會(huì)委員），地區(qū)性教師組織代表1人（高雄地區(qū)其它公立大學(xué)教師代表），教育學(xué)者1人、法律學(xué)者1人、社會(huì)公正人士2人（由校長遴聘）組成。

4﹒申訴程序

大陸《教師法實(shí)施意見》第8條對如何實(shí)施教師申訴制度作了宏觀性說明，但對申訴的程序性規(guī)則，如口頭申訴是否受理，申訴書的列明事項(xiàng)，申訴受理、結(jié)案各階段的期限，申訴評議的規(guī)則，申訴處理決定的形式要件，申訴決定書的列明事項(xiàng)等沒有具體規(guī)定，實(shí)際操作依然困難。一些高校的校內(nèi)教師申訴辦法也只對申訴處理程序作出簡要規(guī)定，并存在較大隨意性。

臺灣在高校教師申訴程序方面的制度相對比較完善。根據(jù)臺灣《教師申訴評議委員會(huì)組織及評議準(zhǔn)則》第9條規(guī)定，高校教師申訴為兩級評議。各高校依法及本校組織規(guī)程分別制定如《臺灣大學(xué)教師申訴委員會(huì)組織及評議要點(diǎn)》等規(guī)章，由高校教師申評會(huì)首先進(jìn)行評議，若不服其評議決定可向“教育部中央申評會(huì)”提起再申訴。臺灣《教師申訴評議委員會(huì)組織及評議準(zhǔn)則》第11至31條分別對申訴的提起、申訴評議的過程、評議決定的作出、申訴期限等程序性事項(xiàng)作了明示。各高校也分別對教師申訴評議的程序項(xiàng)作了詳細(xì)規(guī)定。如《臺灣大學(xué)教師申訴委員會(huì)組織及評議要點(diǎn)》第14條規(guī)定，對有關(guān)教師聘任、聘期、升等、停聘、解聘及不續(xù)聘等申訴案件，本會(huì)如認(rèn)為申訴人申訴有理由時(shí)，不可徑行決定，應(yīng)于評議書上詳述審議有違法、不當(dāng)或瑕疵之事實(shí)后，依下列程序處理：如為系（所）教師評審會(huì)所為之決定，送請?jiān)搶W(xué)院教師評審會(huì)處理；如為學(xué)院教師評審會(huì)所為，送學(xué)校教師評審會(huì)處理；如為校教師評審會(huì)所為，送回該會(huì)處理。

5﹒申訴效力

大陸高校教師申訴處理決定由行政機(jī)關(guān)作出，但其法律效力難有保證。據(jù)《教師法實(shí)施意見》，申訴當(dāng)事人對申訴處理決定不服的，如申訴內(nèi)容直接涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項(xiàng)的可提起行政復(fù)議或行政訴訟。但什么是“直接涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”的申訴內(nèi)容，哪些申訴決定屬于行政復(fù)議或行政訴訟范圍則沒有明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。教師申訴與行政復(fù)議、行政訴訟的關(guān)系也沒有明晰。教師申訴處理決定如何保證執(zhí)行？如果高校對教育行政機(jī)關(guān)作出的申訴處理決定拖延執(zhí)行或不執(zhí)行，并沒有法律支持申訴人直接申請法院強(qiáng)制執(zhí)行（《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》雖有執(zhí)行規(guī)定，但不能直接適用于高校教師申訴）。高校校內(nèi)申訴是校內(nèi)行政行為，目前與教育行政部門的申訴處理行為沒有銜接關(guān)系。

臺灣《教師申訴評議委員會(huì)組織及評議準(zhǔn)則》第28、32條規(guī)定，如不服高校申評會(huì)的評議決定可于評議書送達(dá)之日30日內(nèi)向“教育部中央申評會(huì)”提起再申訴。再申訴或以再申訴論者，如不服評議決定可按事件性質(zhì)，依照相關(guān)法律規(guī)定于法定期限內(nèi)提起訴愿或訴訟。評議決定確定后，學(xué)校或主管教育行政機(jī)關(guān)應(yīng)依評議決定執(zhí)行，主管機(jī)關(guān)并應(yīng)依法監(jiān)督其確實(shí)執(zhí)行。

三、完善大陸高校教師申訴制度的思考

從海峽兩岸高校教師申訴制度的比較中，我們可以看出，無論是大陸還是臺灣都設(shè)計(jì)了高校教師申訴制度，并為高校教師申訴提供了法律和政策依據(jù)。相比之下，臺灣高校教師申訴的相關(guān)法律規(guī)章比較全面和細(xì)致，可操作性強(qiáng)，受理機(jī)構(gòu)健全，受理范圍明確，教師申訴的提出、受理和處理各環(huán)節(jié)程序清晰，申訴效力有保證。大陸高校教師申訴制度正處于起步階段，制度雖已法定但缺乏實(shí)施細(xì)則，實(shí)際效力也較難保證。教育行政部門實(shí)際受理的申訴案件較少，1９96－2004年北京市教委政策法規(guī)處受理的各類教師申訴案僅35件［2］，高校教師需要權(quán)利救濟(jì)時(shí)選擇以公共媒介表達(dá)訴求的現(xiàn)象時(shí)有所聞［3］，教師通過申訴渠道進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的意愿不強(qiáng)烈。因此，要推進(jìn)依法治國、依法治校，必須全面構(gòu)建高等教育法制保障體系，完善高校教師申訴制度，從源頭上解決問題。

一是盡快修訂《高等教育法》，明確高校的法律地位，明確政府與高校間的法律關(guān)系。作為“事業(yè)單位法人”的高校究竟是行政機(jī)關(guān)的隸屬還是獨(dú)立法人？按理，事業(yè)單位是政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的延伸或化身，遵循公權(quán)力的運(yùn)作機(jī)制；而法人則是獨(dú)立的民事實(shí)體，歸屬于民法調(diào)節(jié)，事業(yè)單位成為法人如同公權(quán)力的私法化，只有解決好這對公私權(quán)力混同中的矛盾，給高校一個(gè)準(zhǔn)確的定位，高校教師申訴制度的性質(zhì)、教育行政部門受理的教師申訴與高校校內(nèi)教師申訴間的關(guān)系才得以明確，教師申訴制度的作用才得以發(fā)揮。

二是盡快出臺教師申訴條例或高校教師申訴實(shí)施細(xì)則，嚴(yán)格教育行政主管部門在高校教師申訴處理各環(huán)節(jié)的操作要求，明確高校校內(nèi)教師申訴的基本規(guī)范，使高校教師申訴制度在技術(shù)上建立起成熟的規(guī)范體系。同時(shí)，健全高校教師申訴評議機(jī)構(gòu)，在教育行政主管部門設(shè)立專門的教師申訴評議機(jī)構(gòu)，合理規(guī)范其組成人員的結(jié)構(gòu)比例，從組織上和運(yùn)作程序上確保教師申訴評議委員會(huì)的公信力。各高校則依照相關(guān)法規(guī)及大學(xué)章程，制定校內(nèi)教師申訴評議辦法并設(shè)立相應(yīng)的評議機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三是全面落實(shí)大學(xué)章程的制定。大學(xué)章程是高校辦學(xué)最根本的規(guī)范性文件，是其他校內(nèi)規(guī)章制度的依據(jù)，是依法治校、保護(hù)教師權(quán)益的基礎(chǔ)?！督逃ā?、《高等教育法》均要求逐步制定和完善大學(xué)章程。目前大部分高校還沒有制定章程，設(shè)立校內(nèi)教師申訴機(jī)構(gòu)就沒有法理依據(jù)，也不能有效規(guī)制和保障校內(nèi)教師申訴制度的建立與實(shí)施，因此，需要盡快制定大學(xué)章程。

四是規(guī)范校內(nèi)教師申訴機(jī)制，推進(jìn)依法治校。在明確高校法律地位、制定教師申訴細(xì)則、明確高校校內(nèi)申訴性質(zhì)的基礎(chǔ)上，高?？稍诜ǘǔ绦蚣耙?guī)范要求的合理限度內(nèi)，根據(jù)實(shí)際情況構(gòu)建各自的校內(nèi)教師申訴機(jī)制。2006年11月，浙江工業(yè)大學(xué)教代會(huì)通過的《浙江工業(yè)大學(xué)章程》、《浙江工業(yè)大學(xué)教職工校內(nèi)申訴處理辦法》，作為浙江高校首部《教職工校內(nèi)申訴處理辦法》，在全國高校中首次引入了調(diào)解機(jī)制，就是一次有益的嘗試。

五是明確高校教師申訴與行政復(fù)議、行政訴訟的關(guān)系，使教育法制保障的各環(huán)節(jié)相互銜接，形成一個(gè)完整的體系，保證高校教師申訴的效力，切實(shí)維護(hù)高校教師的合法權(quán)益。

構(gòu)建和完善高校教師申訴制度是一個(gè)系統(tǒng)工程，在立法和制度完善的同時(shí)，更需要加強(qiáng)全社會(huì)的法治文化建設(shè)。誠然，任何一種制度不是一朝一夕就能建成的，但如果不去建設(shè)卻是永遠(yuǎn)也不能成的。我們期望著在不遠(yuǎn)的將來，高校教師申訴制度乃至所有的教師申訴制度都能更加完善，以確保教師的合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)，教育事業(yè)得以和諧發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]魚霞等.教師申訴制度研究[J]﹒教師教育研究，2005(3)﹒

[2]郭秀晶﹒北京教育法律救濟(jì)的現(xiàn)狀#65380;問題與政策建議[J]﹒北京教育(高教版)，2006(1)﹒

[3]王樂﹒北大光華教授鄒恒甫正式被炒[EB/OL]﹒http://sciencenet﹒cn/html/shownews﹒aspx?id=186363，2007-08-07﹒

[4]2007年中國人民大學(xué)張鳴教授被撤系主任職務(wù)在互聯(lián)網(wǎng)引發(fā)的“張鳴事件”[EB/OL]﹒http://bbspage﹒bokee﹒com/zhangming2007/，2007-03-20﹒