草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制建立的背景和必要性分析

摘要：草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制的建立是事關(guān)草原生態(tài)環(huán)境改善、全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧新牧區(qū)以及草原牧區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的重要研究命題。本文對草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制建立的背景進(jìn)行了理論和實(shí)踐分析；系統(tǒng)闡述了建立草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制的必要性：缺乏正確的資源環(huán)境觀、草原生態(tài)建設(shè)的準(zhǔn)公共物go，t~質(zhì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的客觀需要、工業(yè)反哺農(nóng)牧業(yè)的新階段。

關(guān)鍵詞：草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制 背景 必要性

天然草原是中國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，在中國生態(tài)環(huán)境和國民經(jīng)濟(jì)中具有重要的地位和作用。然而目前中國90％的天然草原面臨不同程度退化的現(xiàn)狀，國家為改善生態(tài)環(huán)境實(shí)施的草原生態(tài)工程，雖然取得了較好的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，使受損的森林生態(tài)系統(tǒng)和草原生態(tài)系統(tǒng)得到了一定的恢復(fù)，但生態(tài)環(huán)境“局部有所改善、整體持續(xù)惡化”的狀況還未扭轉(zhuǎn)，草原生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)峻。2007年中央1號(hào)文件明確指出要“探索建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。草原生態(tài)補(bǔ)償，指草原使用人或受益人在合法利用草原資源過程中，對草原資源的所有權(quán)人或?yàn)椴菰鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)付出代價(jià)者支付相應(yīng)的費(fèi)用，其目的是支持與鼓勵(lì)草原地區(qū)更多承擔(dān)保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境責(zé)任，而不是過高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任。主要包括兩方面，一是“受益者付費(fèi)”，即由政府或具體受益者對實(shí)施草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)付出代價(jià)者，進(jìn)行必要的補(bǔ)償；二是“破壞者付費(fèi)”，指消耗草原資源或?qū)Σ菰鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響的生產(chǎn)、開發(fā)及經(jīng)營者為恢復(fù)草原生態(tài)環(huán)境而支付的補(bǔ)償。

一、建立草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制背景分析

(一)中國進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)階段

2002年黨的十六大報(bào)告確立了全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，提出這一目標(biāo)的直接基礎(chǔ)是2000年底中國人民生活已總體達(dá)到小康水平。全面建設(shè)小康社會(huì)是一個(gè)系統(tǒng)工程，強(qiáng)調(diào)全面系統(tǒng)和諧的發(fā)展，是物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明四個(gè)方面緊密聯(lián)系的統(tǒng)一整體，其中生態(tài)文明是其他文明的物質(zhì)基礎(chǔ)，如果沒有這個(gè)基礎(chǔ)，全面建設(shè)小康社會(huì)就是不可持續(xù)的，全面建設(shè)小康社會(huì)的任務(wù)最終也無法完成。對于草原牧區(qū)來講，生態(tài)文明指草原生態(tài)系統(tǒng)的平衡和草原生態(tài)環(huán)境的改善，草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制是草原生態(tài)文明建設(shè)的制度支持和保障，建立草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制有利于實(shí)現(xiàn)牧區(qū)全面小康。

(二)構(gòu)建社會(huì)主義和諧新牧區(qū)

近年來，我國牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步履艱難，牧業(yè)增產(chǎn)不增收、牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、牧民收入增長緩漫的“三牧”問題逐漸顯露，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的矛盾日益突出，草原牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到制約。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，由于在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，部分地區(qū)非法占用草場，造成環(huán)境污染、水土流失、草場破壞等，生態(tài)環(huán)境脆弱，對草場的壓力越來越大，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、工農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展。草原是牧區(qū)繁榮、牧業(yè)發(fā)展、牧民增收的資源物質(zhì)基礎(chǔ)，緩解“三牧”問題、建設(shè)社會(huì)主義新牧區(qū)、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展，必須以草原生態(tài)的恢復(fù)和保護(hù)為基礎(chǔ)；反過來，“三牧”問題的緩解是草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的真正意義所在。建立草原生態(tài)建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以彌補(bǔ)農(nóng)牧民因保護(hù)草原而減少的收入；提高農(nóng)牧民保護(hù)和建設(shè)草原的積極性、創(chuàng)造性，保證生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)性，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧新牧區(qū)的制度保障。

(三)草原牧區(qū)面臨發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變

廣大草原地區(qū)為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)輸出各種畜產(chǎn)品和資源要素，為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供資金積累，而且確保著草原地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，為維護(hù)邊疆的民族團(tuán)結(jié)做出貢獻(xiàn)。長期以來，草原牧區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)增長緩慢，曾經(jīng)把“經(jīng)濟(jì)增長型戰(zhàn)略”作為牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展模式。這一戰(zhàn)略在一段時(shí)期內(nèi)對牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長起到很重要的作用，但是隨著改革開放的深入和資源環(huán)境條件的變化，“經(jīng)濟(jì)增長型戰(zhàn)略”的弊端逐步顯現(xiàn)出來：以大量消耗自然資源為基礎(chǔ)上拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，以破壞自然環(huán)境為代價(jià)。這種發(fā)展戰(zhàn)略激化了自然生態(tài)、經(jīng)濟(jì)增長之間的矛盾，導(dǎo)致了牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以持續(xù)。建立草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制可以從根本上解決草原生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，使經(jīng)濟(jì)增長同社會(huì)發(fā)展和生態(tài)改善有機(jī)結(jié)合，達(dá)到具有可持續(xù)意義的經(jīng)濟(jì)增長。

(四)草原生態(tài)建設(shè)投資面臨諸多問題和困惑

草原生態(tài)工程實(shí)施多年來，取得了比較好的生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)環(huán)境有了一定的改善，然而由于草原生態(tài)建設(shè)投資具有周期性，其持續(xù)有效性面臨挑戰(zhàn)：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、配套資金不足、后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)滯后等，其主要原因是現(xiàn)行的草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償體系不夠完善，存在投資缺口，影響了投資的積極性，無法實(shí)現(xiàn)對農(nóng)牧民的適度補(bǔ)償，從而導(dǎo)致生態(tài)建設(shè)成果難以鞏固。2007年8月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》，暫停了“十一五”期間的退耕還林規(guī)劃，其原因之一就是缺乏解決退耕農(nóng)戶長遠(yuǎn)生計(jì)的長效機(jī)制。探索建立草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制可以為草原生態(tài)建設(shè)提供長效制度保障，鞏固草原生態(tài)建設(shè)成果。

二、建立草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制必要性分析

(一)缺乏正確的資源環(huán)境觀是草原生態(tài)環(huán)境惡化的深層次原因

中國天然草原退化的原因是復(fù)雜的，其中一定程度上是由于氣候變暖、降水量減少等自然因素造成的，但更重要的還是社會(huì)、歷史等多方面的原因，其中人為因素是主要的：超載過牧、開荒墾殖、毀草種樹、過度樵柴、亂征濫占草原、工礦企業(yè)排放污染物、過量開采地下水等。而草原退化的深層次原因在于長期以來在理論界、實(shí)踐界對草原地位認(rèn)識(shí)不夠。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為：“資源是無限的”、“經(jīng)濟(jì)就是取之自然”、“就是最大限度滿足需要”，在草原地區(qū)，有人堅(jiān)持“草原無價(jià)值”、“向草原開戰(zhàn)”等觀點(diǎn)。如新中國成立以來，內(nèi)蒙古草原出現(xiàn)三次大的開墾高潮，片面強(qiáng)調(diào)“以糧為綱”，提倡所謂“牧民不吃虧心糧”，造成草原大面積無序開荒，墾殖嚴(yán)重。草原系統(tǒng)是一個(gè)開放的系統(tǒng)，這種只重視草原的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，忽略其生態(tài)價(jià)值的觀點(diǎn)是不科學(xué)的、片面的。我國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯，城市與鄉(xiāng)村、牧區(qū)發(fā)展不平衡，戶籍制度限制著城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，隨著牧區(qū)人口的增多，大量剩余勞動(dòng)力無法轉(zhuǎn)移出去，對草場壓力增大，也造成了草原的退化。理論上、制度上的深層次原因?qū)е虏菰鷳B(tài)環(huán)境問題日益突出，應(yīng)當(dāng)由以國家為主的補(bǔ)償主體對退化的草原進(jìn)行補(bǔ)償，使其生態(tài)恢復(fù)到自然平衡的狀態(tài)。

(二)草原生態(tài)建設(shè)的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)決定了應(yīng)由國家為主體提供生態(tài)補(bǔ)償

草原所提供的生態(tài)效益是一種準(zhǔn)公共物品，是由社會(huì)所有成員同等享用的商品和勞動(dòng)。由于大家都可享受公共物品帶來的服務(wù)，每個(gè)人對草原資源的損耗、枯竭和消費(fèi)不必承擔(dān)相應(yīng)的成本，在這種情況下單純依靠市場“無形”的手來調(diào)節(jié)是不夠的，還需要政府“有形”的手進(jìn)行干預(yù)。國家為恢復(fù)和保護(hù)草原而實(shí)施的草原生態(tài)建設(shè)屬于公共需要范圍，具有公益性，應(yīng)由國家來向公眾提供這種公共物品。公共物品具有層次性，依據(jù)效應(yīng)覆蓋范圍的大小，可以將其區(qū)分為全國性公共物品和地方性公共物品。我國實(shí)施的退耕還林還草、京津風(fēng)沙源、退牧還草等草原生態(tài)建設(shè)工程受益范圍廣，屬于全國性公共物品，主要由國家層面提供，同時(shí)由于大型生態(tài)建設(shè)工程對地方產(chǎn)生較大的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，地方應(yīng)采取配套政策和措施進(jìn)行支持。

(三)建立草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的現(xiàn)實(shí)需要

長期以來，草原地區(qū)為生態(tài)保護(hù)的需要，做出了不少犧牲，放棄了一些發(fā)展的機(jī)會(huì)，草原資源開發(fā)利用受控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，在一定程度上影響了農(nóng)牧民來自草原的收入，也制約了草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。牧區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對落后，貧困人口較多，牧民沒有能力在生態(tài)建設(shè)方面投入更多的資金。另一方面，其他一些地區(qū)享受了這種生態(tài)保護(hù)成果，生活環(huán)境不斷改善，經(jīng)濟(jì)也得到發(fā)展。這就造成了發(fā)展機(jī)會(huì)的不均等，導(dǎo)致了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，差距越來越大。長此下去，草原地區(qū)就會(huì)失去保護(hù)生態(tài)的積極性、主動(dòng)性，就無法形成保護(hù)與發(fā)展的良性循環(huán)。

(四)工業(yè)反哺農(nóng)牧業(yè)的新階段要求進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償

我國農(nóng)牧業(yè)已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展階段，傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展模式已不適應(yīng)發(fā)展的需要，農(nóng)牧業(yè)問題也不能單靠農(nóng)業(yè)自身的力量加以解決?，F(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)是資金技術(shù)集約型的產(chǎn)業(yè)，如果僅靠農(nóng)牧業(yè)的原始積累，農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化將是一個(gè)十分漫長的過程，它依賴于二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。草原畜牧業(yè)是指以草原為生產(chǎn)基地，主要利用天然牧草和采取放牧方式，繁殖飼養(yǎng)家畜以取得畜產(chǎn)品的畜牧業(yè)生產(chǎn)部門。草原生態(tài)環(huán)境的盛衰狀況不僅決定著草原畜牧業(yè)發(fā)展，同樣也決定著周邊地區(qū)的生態(tài)安全。我國草原生態(tài)環(huán)境的惡化導(dǎo)致草原畜牧業(yè)發(fā)展緩慢、依然是“靠天養(yǎng)畜”的發(fā)展模式，加之技術(shù)水平不高，草原畜牧業(yè)仍然是弱勢產(chǎn)業(yè)。建設(shè)和治理草原生態(tài)環(huán)境需要資金的投入，需要加大對草原畜牧業(yè)的投入。目前，我國工業(yè)水平處于中等發(fā)展階段，有能力反哺農(nóng)牧業(yè)，有能力對草原生態(tài)建設(shè)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

三、基本結(jié)論

(一)在我國全面建設(shè)小康社會(huì)、建設(shè)和諧新牧區(qū)的大的宏觀背景下，草原牧區(qū)面臨發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變以及草原生態(tài)建設(shè)投資面臨諸多問題和困惑，為我們提出了一個(gè)新的研究課題：建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

(二)建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是必要的：缺乏正確的資源環(huán)境觀、草原生態(tài)建設(shè)的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的客觀需要、工業(yè)反哺農(nóng)牧業(yè)的新階段，都要求盡快建立健全草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制，以改善草原生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)草原經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。