關(guān)于完善內(nèi)蒙古農(nóng)村低保制度的研究

摘要：新形勢(shì)下，農(nóng)村人口貧困問題十分嚴(yán)峻，迫切需要建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，特別是農(nóng)村最低生活保障制度。本文通過對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村低保制度建設(shè)現(xiàn)狀分析，指出存在的問題，提出了加強(qiáng)農(nóng)村低保制度建設(shè)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 最低生活保障 對(duì)策研究

一、當(dāng)前內(nèi)蒙古農(nóng)村低保制度建設(shè)現(xiàn)狀和存在的問題

農(nóng)村最低生活保障制度是國(guó)家和社會(huì)為保障收人難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會(huì)救濟(jì)制度。建立農(nóng)村最低生活保障制度既能及時(shí)有效地保障農(nóng)民群眾的基本生活權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，也是能否盡快建立與完善農(nóng)村保障制度的關(guān)鍵。

(一)內(nèi)蒙古農(nóng)村低保制度建設(shè)現(xiàn)狀

農(nóng)村貧困是一個(gè)眾所周知的事實(shí)。內(nèi)蒙古自治區(qū)的農(nóng)村貧困，不單是農(nóng)民收入低、旗縣財(cái)政底子薄、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，它還包括了農(nóng)民現(xiàn)有知識(shí)和文化的短缺、法制信息的閉塞、教育和科學(xué)的落后、衛(wèi)生和保障的低下等一系列問題。內(nèi)蒙古屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，總?cè)丝?384.4萬(wàn)人，其中農(nóng)牧民1382.1萬(wàn)人。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全區(qū)有貧困人口150萬(wàn)人，其中絕對(duì)貧困人口80萬(wàn)人。從全區(qū)101個(gè)旗縣來看，有國(guó)貧旗縣31個(gè)，區(qū)貧旗縣29個(gè)。在農(nóng)村，傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)是對(duì)五保戶、特困戶實(shí)行不定期、不定量的臨時(shí)救濟(jì)，這雖然在一定程度上緩解了他們的困難，但這種方式有一定的隨意、臨時(shí)性。特別是對(duì)優(yōu)撫對(duì)象的老弱病殘和無勞動(dòng)能力的人，一年一度的年關(guān)臨時(shí)送溫暖難以解決他們長(zhǎng)期生活困難問題。為此，自治區(qū)黨委、政府高度重視解決農(nóng)村困難群眾的基本生活問題，把為農(nóng)村牧區(qū)特殊困難群眾解困工作納入全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，決定從2006年在全區(qū)全面實(shí)行農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度，逐步建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)困難群眾的社會(huì)保障體系。2006年全區(qū)共支出農(nóng)村牧區(qū)低保補(bǔ)助資金1.7億元，保障農(nóng)牧民困難群眾42.75萬(wàn)人，年人均救助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)397元，有37個(gè)經(jīng)濟(jì)條件較好的旗縣區(qū)實(shí)行了分類施保。全區(qū)農(nóng)村牧區(qū)低保補(bǔ)助資金社會(huì)化發(fā)放率已達(dá)到80％，保證了農(nóng)村牧區(qū)低保對(duì)象及時(shí)、足額領(lǐng)到了低保金，保障了農(nóng)村牧區(qū)困難群眾的基本生活，促進(jìn)了自治區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)和諧發(fā)展。

(二)存在的主要問題

1 農(nóng)村家庭收入具體計(jì)算方法尚需規(guī)范

各地在審查、審核困難家庭的收入計(jì)算雖有統(tǒng)計(jì)局提供的計(jì)算農(nóng)村家庭收入辦法，但在實(shí)際執(zhí)行時(shí)把握和確切計(jì)算還有難度，如什么收入應(yīng)納入計(jì)算范圍，什么收入可以不予計(jì)算，目前還缺乏統(tǒng)一規(guī)定，各地在執(zhí)行的過程中存在著差異。具體表現(xiàn)：一是收入難以貨幣化。由于農(nóng)村居民收入中糧食等實(shí)物收入占相當(dāng)比重，在價(jià)值轉(zhuǎn)化過程中，存在較大隨意性。二是收入的不穩(wěn)定性。除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加，也增大了收入的不穩(wěn)定性。三是由于我國(guó)對(duì)居民收入監(jiān)控體系不完善，隱性收入難以核定，特別是農(nóng)牧民的隱性收入不愿如實(shí)反映，給家庭收入的核定帶來了困難。

2 農(nóng)村低保對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)上的困難

在農(nóng)村低保制度對(duì)象確定上，自治區(qū)規(guī)定凡常年居住在當(dāng)?shù)亍⑶揖哂挟?dāng)?shù)貞艨?，上年度家庭收入低于戶籍所在旗縣當(dāng)年農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，均可以納入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障范圍。但和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民家庭收入有其自身特點(diǎn)，使得在收入界定上存在一定困難，導(dǎo)致對(duì)低保對(duì)象審核困難，難以嚴(yán)格界定。在當(dāng)前，一些國(guó)家級(jí)貧困旗縣、自治區(qū)級(jí)貧困旗縣、偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村尚未解決溫飽問題，正常勞動(dòng)力家庭、在正常的年份所獲收入都只能勉強(qiáng)維系基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活的需要，如果遇到自然災(zāi)害、家中有人生病、有孩子上學(xué)，那就會(huì)入不敷出，生活相當(dāng)困難。個(gè)別地方還存在人戶分離，把年老父母與子女分開，單獨(dú)由父母申請(qǐng)低保，而把應(yīng)由子女承擔(dān)的贍養(yǎng)義務(wù)推給政府。農(nóng)村\"32保戶”和特困戶是否納入農(nóng)村低保范圍，全國(guó)還未有統(tǒng)一的政策，為低保對(duì)象確定增加了一定困難。

3 低保資金難以落實(shí)到位

目前農(nóng)村低保制度主要是各省市、自治區(qū)根據(jù)實(shí)際的情況主動(dòng)建立的，低保資金也主要由自治區(qū)及盟市、旗縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，中央沒有承擔(dān)任何的支出職責(zé)。對(duì)于內(nèi)蒙古自治區(qū)這樣經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)來說，資金供給保障上顯得捉襟見肘。主觀上，部分基層政府部門對(duì)農(nóng)村低保工作的重要性認(rèn)識(shí)不到位，安排農(nóng)村低保資金不足，甚至造成低保資金的擠占挪用；客觀上，農(nóng)村低保資金來源渠道單一，完全依賴財(cái)政投人。不少困難旗縣的財(cái)政入不敷出，尚屬吃飯財(cái)政，人均財(cái)力很低，難以調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，依靠財(cái)政解決城市低保問題已勉為其難，對(duì)面更廣、量更大的農(nóng)村低保，供需矛盾突出，資金缺口難以彌補(bǔ)，這是制約農(nóng)村低保工作整體推進(jìn)的一個(gè)客觀問題。

4 管理體制難以適應(yīng)形勢(shì)的變遷

在戶籍制度改革、人口流動(dòng)頻繁的新形勢(shì)下，農(nóng)村低保工作的管理難度進(jìn)一步加大，由于農(nóng)村牧區(qū)居民居住地相對(duì)分散，而基層民政部門人員配備較少，工作手段落后，僅由鄉(xiāng)村兩級(jí)逐一調(diào)查核實(shí)低保對(duì)象的工作量較大，導(dǎo)致低保工作程序的粗放。由于工作程序規(guī)定上的不細(xì)致，基層工作監(jiān)督機(jī)制不健全以及農(nóng)村低保工作監(jiān)督客觀的難度，又助長(zhǎng)了基層工作的粗放化，由此導(dǎo)致了申請(qǐng)資格審查、確定保障對(duì)象、執(zhí)行保障標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放保障資金、進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理、保存工作文件和落實(shí)優(yōu)惠等各個(gè)環(huán)節(jié)的隨意性，甚至導(dǎo)致一些違規(guī)事件出現(xiàn)，如低保資金的擠占挪用。

5 農(nóng)村低保制度與相關(guān)制度的配套銜接問題

低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求，缺乏相關(guān)配套的救助措施和優(yōu)惠政策，保障對(duì)象是很難擺脫貧困的，即使暫時(shí)擺脫貧困，也會(huì)因?yàn)槎喾矫嬖蚨胤地毨?，農(nóng)村牧區(qū)因病返貧、因?qū)W返貧等頻繁發(fā)生。如在生產(chǎn)、就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、住房、減免義務(wù)工、從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)等方面給予必要的照顧和政策扶持，并減少或免除政府收費(fèi)以及對(duì)患大病的農(nóng)村“五保戶”和貧困農(nóng)民家庭實(shí)施醫(yī)療救助等。

6 農(nóng)村低保法規(guī)制度建設(shè)不完善

在社會(huì)保障的法律制度建設(shè)方面，農(nóng)村遠(yuǎn)落后于城市，隨著1999年9月《城市居民最低生活保障條例》的出臺(tái)，城市居民最低生活保障權(quán)利以法律的形式得到保障，但對(duì)農(nóng)村低保國(guó)家沒有出臺(tái)統(tǒng)一的法規(guī)和政策。雖然我區(qū)的農(nóng)牧民最低生活保障已初步納入規(guī)范化軌道，但尚未從立法上保障廣大農(nóng)民作為國(guó)家公民所應(yīng)享有的受保障權(quán)利，只是根據(jù)自治區(qū)政府制定的相關(guān)政策開展的，農(nóng)村低保需要進(jìn)一步建立和完善法規(guī)制度。

二、進(jìn)一步完善農(nóng)村低保制度的對(duì)策

在目前我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障體制尚未建立，而國(guó)家財(cái)政又無資金投入的情況下，將城鄉(xiāng)低保工作納入法制化管理軌道，在全區(qū)范圍內(nèi)實(shí)行農(nóng)村最低社會(huì)保障制度，進(jìn)一步完善農(nóng)村低保制度是非常必要的。

(一)探索和完善農(nóng)村特困家庭收入的計(jì)算辦法，嚴(yán)格界定低保對(duì)象，增強(qiáng)政策的可操作性

針對(duì)農(nóng)村牧區(qū)低保實(shí)施中家庭收入難以核定問題，自治區(qū)政府相關(guān)部門要組織專家和工作人員，深入農(nóng)村牧區(qū)，積極開展專題調(diào)研，結(jié)合實(shí)際探索制定農(nóng)牧民家庭收入核定的措施和辦法。嚴(yán)格低保對(duì)象的范圍，經(jīng)過認(rèn)真核實(shí)和調(diào)查，將符合條件的特困群眾全部納入保障范圍。要在全面調(diào)查了解掌握貧困家庭的成員結(jié)構(gòu)、收入水平、生活費(fèi)支出、致貧原因等情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定，分類別、分情況制定出屬于保障對(duì)象的條件與范圍，嚴(yán)格按審批程序進(jìn)行。對(duì)于突發(fā)性自然災(zāi)害造成困難的群眾，在當(dāng)年將按照現(xiàn)行的救災(zāi)救濟(jì)制度，通過救災(zāi)資金給予臨時(shí)救助和救濟(jì)，次年在低保動(dòng)態(tài)管理中，按政策統(tǒng)一評(píng)定低保對(duì)象。

(二)科學(xué)確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)

確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的基本要求是，既要能保障農(nóng)村牧區(qū)貧困人口的最低生活，又要能防止保障標(biāo)準(zhǔn)過高而形成養(yǎng)懶漢的傾向。其主要考慮因素，一是維持農(nóng)牧民最基本生活的物質(zhì)需要。各地要在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確測(cè)算出貧困對(duì)象年人均消費(fèi)水平和人均基本生活費(fèi)支出。二是農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。主要考慮當(dāng)?shù)氐娜司鶉?guó)民生產(chǎn)總值、農(nóng)民人均純收入等指標(biāo)。三是地方財(cái)政的承受能力。四是物價(jià)上漲指數(shù)。由于以上因素是不斷變化的，保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著這些因素的變化而每年調(diào)整一次。各地也應(yīng)在綜合考慮以上因素的基礎(chǔ)上，確定一個(gè)科學(xué)可行的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的參照系數(shù)。

(三)合理籌集農(nóng)村最低生活保障資金

在實(shí)際工作中，保障資金可由自治區(qū)和地方各級(jí)政府合理分擔(dān)，社會(huì)捐贈(zèng)和社會(huì)互助等作補(bǔ)充。各級(jí)政府應(yīng)將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算。自治區(qū)要加強(qiáng)監(jiān)督和檢查，繼續(xù)抓好地方負(fù)擔(dān)的資金的落實(shí)，確保地方低保資金如數(shù)進(jìn)入專戶，保證低保金及時(shí)足額發(fā)放。同時(shí)，要根據(jù)低保資金管理有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步研究和完善自治區(qū)低保資金獎(jiǎng)勵(lì)和約束辦法，建立農(nóng)村低保資金投入長(zhǎng)效機(jī)制。要積極采取措施，爭(zhēng)取中央的財(cái)政或政策支持。解決這一問題的根本出路在于征收社會(huì)保障稅，建立社會(huì)最低生活保障專項(xiàng)基金。

(四)完善農(nóng)村低保管理體制

借鑒城市低保管理工作的成功經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村低保工作可實(shí)行政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)、民政統(tǒng)一歸口管理、部門盡責(zé)聯(lián)動(dòng)的管理模式。一是加強(qiáng)基層管理結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保信息網(wǎng)絡(luò)化；二是堅(jiān)持工作中心下移，夯實(shí)低保工作基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保管理規(guī)范化；三是嚴(yán)格貫徹屬地管理原則，即以戶口所在地作為低保救助管理的基本單元，無論困難人員在何地，工作單位歸屬何處，都必須納入戶口所在地的街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保管理屬地化。

(五)落實(shí)農(nóng)村低保配套措施

各級(jí)民政部門加強(qiáng)同財(cái)政、勞動(dòng)保障、工商、稅務(wù)、教育、衛(wèi)生、房管及水、電等部門的溝通與協(xié)調(diào)，探索實(shí)行住房救助、醫(yī)療救助和教育救助等辦法和措施，使全區(qū)的低保工作真正形成部門齊抓共管、社會(huì)互助互濟(jì)的良好社會(huì)氛圍。努力做到農(nóng)村最低生活保障方式靈活多樣，既可發(fā)放救濟(jì)金，又可發(fā)放實(shí)物，亦可給予優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)多方扶貧和救助，讓改革開放取得的成果惠及農(nóng)牧民，切實(shí)解決農(nóng)村牧區(qū)特困人口的生活困難，收到良好的社會(huì)救助效果。

(六)建立和完善農(nóng)村低保政策法規(guī)

最低生活保障制度本質(zhì)上就是由法律賦予每個(gè)公民在不能維持最低生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供最低物質(zhì)生活需要的社會(huì)保障制度。它是現(xiàn)代社會(huì)每個(gè)公民應(yīng)該享有的生存權(quán)利，也是國(guó)家對(duì)其公民的義務(wù)。因此，國(guó)家和自治區(qū)要盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)村低保制度實(shí)施主體的權(quán)責(zé)作出明確規(guī)定與說明，使之走上法制化軌道。如國(guó)家盡快出臺(tái)農(nóng)村低保條例，以法規(guī)的形式將農(nóng)村低保納入社會(huì)保障的保護(hù)范圍，并及時(shí)促使自治區(qū)出臺(tái)相應(yīng)的具體實(shí)施辦法，上升到法律的層面，通過相關(guān)的制度和辦法來加大農(nóng)村低保建設(shè)的力度，規(guī)范農(nóng)村低保的操作，保障農(nóng)村居民的合法權(quán)益。