行政管理改革的現(xiàn)實需求與目標選擇

當前，行政管理體制改革比歷次機構(gòu)改革都更具深刻性和復雜性：面對經(jīng)濟持續(xù)快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾，若力推進行政管理體制改革是實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵；面對全社會公共需求全面快速增長同公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾，著力推進行政管理體刪改革是建立公共服務(wù)體制、逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵；而對行政成本不斷增大、行政效率比較低、機制性腐敗比較突出的問題，著力推進行政管理體制改革是改善公共治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。

一、建立公共服務(wù)體制與行政管理體制改革

當前全社會公共需求全面快速增長對政府管理形成巨大壓力和挑戰(zhàn)。由此，在完善市場經(jīng)濟體制的同時，以滿足廣大社會成員的基本公共需求為目標，加快建立公共服務(wù)體制，是協(xié)調(diào)改革進程中各種利益關(guān)系的根本舉措，是落實科學發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會的重要體制保障。

(一)在全社會公共需求全面快速增長的特定背景下，加快建立公共服務(wù)體制既有現(xiàn)實性，又有迫切性

我國正處在從初步小康向全面小康社會過渡、從生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期?，F(xiàn)實情況表明，廣大社會成員公共需求呈全面快速增長的趨勢。在這個過程中，以人的全面發(fā)展為目標，必須關(guān)注和滿足社會成員的基本公共需求。因此，盡快建立公共服務(wù)體制，提供有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是新階段解決社會矛盾的內(nèi)在要求。

1、當前，公共需求的全而快速增長與公共服務(wù)不到位已經(jīng)成為我國突出的社會矛盾，這對建立公共服務(wù)體制提出了越來越迫切的現(xiàn)實要求。伴隨著經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，我國社會也在加速轉(zhuǎn)型。顯著的標志就是廣大社會成員的公共需求全面快速增長。義務(wù)教育、公共醫(yī)療、就業(yè)與再就業(yè)、社會保障、公共安全、環(huán)境保護以及利益表達的需求越來越成為全社會普遍關(guān)注的焦點。

面對城鄉(xiāng)居民全面快速增長的公共需求，公共產(chǎn)品供給遠不能適應(yīng)這個變化趨勢。從財政支出結(jié)構(gòu)看，近年來財政支出增長速度很快，基本保持在每年15％左右。但科教文衛(wèi)等方面支出占財政總支出的比例，從1992年至2003年卻基本沒有增長。總的來說，由于政府轉(zhuǎn)型的滯后，我們對強化公共服務(wù)職能缺乏深刻的理解和緊迫感，公共產(chǎn)品供給的體制機制尚沒有建立起來，這使得政府的公共服務(wù)功能相對薄弱。

2、適應(yīng)收入分配體制改革的客觀要求，充分估計公共服務(wù)在緩解收入分配差距中的重要作用。在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的過程中，收入分配差距的擴大有其客觀必然性。當前，我國已經(jīng)成為世界上收入分配差距比較嚴重的國家之一，廣大社會成員對緩解收入差距、實施再分配的公共需求比以往任何時期都更強烈。從現(xiàn)實情況出發(fā)，應(yīng)當及時控制并有效緩解收入差距擴大的趨勢。

客觀地分析，要有效緩解不斷擴大的收入分配差距，一方面要靠進一步的市場化改革來規(guī)范初次分配；另一方面，必須高度重視政府的再分配功能。這些年基本公共服務(wù)上的個人承擔費用上漲太快，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度，這是貧富差距持續(xù)擴大的重要原因之一。相關(guān)研究表明，在導致收入分配差距的各種因素中，教育因素占20％左右。目前，城鄉(xiāng)之間的差距不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入方面，更反映在城鄉(xiāng)居民享受基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品方面的差距。應(yīng)當充分認識到，縮小城鄉(xiāng)差距不僅僅是縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟總量的差距，重要的是要逐步縮小城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)方面的過大差距，并通過公共服務(wù)來提高農(nóng)村人口素質(zhì)。因此，各級政府要在控制并緩解收入分配差距方而有所作為，現(xiàn)實的途徑在于加快建立公共服務(wù)體制，米為全體社會成員提供基本的公共產(chǎn)品和逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

3、我國正處在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，相當多的社會矛盾和問題都在不同程度上與公共服務(wù)短缺相關(guān)聯(lián)。為此，應(yīng)當充分估計建立公共服務(wù)體制對化解社會矛盾和建立和諧社會的重大作用。隨著市場經(jīng)濟體制的初步形成和不同利益主體的出現(xiàn)，合理、正當?shù)睦姹磉_和利益訴求開始成為廣大社會成員、特別是困難群體的公共需求。比如，在一定程度上勞資關(guān)系失衡的深層次原因是勞動者缺乏基本的利益訴求表達機制。當前失地農(nóng)民問題成為農(nóng)村社會中一個突出矛盾，其關(guān)鍵問題在于農(nóng)民土地權(quán)益得不到有效的保護。在農(nóng)村基本公共產(chǎn)品沒有保障的情況下，失地農(nóng)民的生產(chǎn)與生活均受到嚴重影響，從而引發(fā)了諸多矛盾。在這種情況下，加快建立公共服務(wù)體制將成為有效協(xié)調(diào)勞資關(guān)系、化解農(nóng)村社會矛盾的一項基礎(chǔ)性工程。

4、我國正處在經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，應(yīng)當充分估計公共服務(wù)對提高消費率、促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展的重要作用。在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟增長的主要驅(qū)動力來自于消費。但這些年我國的消費率持續(xù)走低，已經(jīng)逐漸構(gòu)成對經(jīng)濟健康發(fā)展的潛在威脅。消費率下降的重要原因之一在于公共服務(wù)供給不到位，導致城鄉(xiāng)居民的消費預期不穩(wěn)、消費傾向下降。由于教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)的價格上漲速度遠遠超過人均收入的增長速度，城鄉(xiāng)居民不得不把可支配收入中很大一部分用于預防性儲蓄，減少了即期消費，由此導致內(nèi)需不足。如果我們能夠因勢利導地擴大對城鄉(xiāng)居民的公共產(chǎn)品供給，改變基本公共服務(wù)供給中某些不合理的付費機制，就可以在啟動國內(nèi)市場，尤其是農(nóng)村大市場方面有所突破；就可以有效地改變我國當前投資與消費嚴重失衡的局面，逐步實現(xiàn)經(jīng)濟增長由投資主導向消費主導轉(zhuǎn)變，使我國宏觀經(jīng)濟逐步實現(xiàn)良性增長。

(二)站在改革的歷史新起點，把建立公共服務(wù)體制作為改革攻堅的基本目標之一

1、全面把握公共服務(wù)體制的基本內(nèi)涵。公共服務(wù)體制是指以政府為主導、以提供基本而有保障的公共產(chǎn)品為主要任務(wù)、以全體社會成員分享改革發(fā)展成果為基本目標的一系列制度安排。建立公共服務(wù)體制，就是要通過黨和政府的力量實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置，使公共政策能夠有效地克服市場經(jīng)濟的某些缺陷?，F(xiàn)實的突H{矛盾和問題表明，改革不僅需要解決好私人產(chǎn)品供給的體制機制問題，還需要解決好公共產(chǎn)品供給的體制機制問題。改革實踐證明，市場可以在私人產(chǎn)品上發(fā)揮很好的作用，但在公共產(chǎn)品領(lǐng)域中往往會出現(xiàn)“市場失靈”。“公共服務(wù)市場化”不僅難以解決公共產(chǎn)品短缺的問題，還會引發(fā)一系列的社會矛盾和社會問題。為此，建立公共服務(wù)體制，能夠妥善地協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟條件下的利益關(guān)系，使政府能夠迅速回應(yīng)利益主體多元化帶來的挑戰(zhàn)，為提高公共治理水平提供制度保障。

2、公共服務(wù)體制與市場經(jīng)濟體制二者相互補充，相互促進。作為一個發(fā)展中的大國，我們不僅需要通過進一步深化市場化改革來做大“蛋糕”，還需要通過建立公共服務(wù)體制來分好“蛋糕”。必須看到，完善市場經(jīng)濟體制是建立公共服務(wù)體制的基本前提，建立公共服務(wù)體制可以使市場化改革獲得更為廣泛的社會支持。二者相互關(guān)聯(lián)，相互促進。因此，為了應(yīng)對經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型帶來的種種挑戰(zhàn)，我們還必須從現(xiàn)實的社會矛盾出發(fā)，一方面要加大改革力度，另一方面應(yīng)及時確立改革攻堅的新目標。

3、從體制機制入手，解決全社會公共產(chǎn)品短缺的問題。從改革實踐看，公共服務(wù)短缺的問題不僅是總量不足、結(jié)構(gòu)失衡等問題，其根源在于體制機制不健全：一是公共服務(wù)供給中沒有形成規(guī)范的分工和問責制，在事實上造成了公共服務(wù)指標的軟化。二是沒有形成公共服務(wù)可持續(xù)的財政支持體制，財政功能性支出比例最大的仍然是經(jīng)濟建設(shè)性支出。實踐證明，如果沒有形成制度化的約束，公共服務(wù)支出并不會隨著經(jīng)濟增長而同步增長。三是城鄉(xiāng)二元分割的公共服務(wù)制度安排，進一步拉大了城鄉(xiāng)實際差距。四是尚未形成公共服務(wù)的多元社會參與機制和有效的監(jiān)管機制。

(三)以推進政府轉(zhuǎn)型為重點，加快建立公共服務(wù)體制

從改革實踐看，我國公共服務(wù)領(lǐng)域存在的問題根源在于政府轉(zhuǎn)型的滯后，由此造成了政府公共服務(wù)職能的缺位?？傮w上說，我國的經(jīng)濟體制仍然具有政府主導型經(jīng)濟增長方式的某些特點，政府在推動經(jīng)濟增長中扮演了重要角色。與此同時，由于長期忽視社會發(fā)展，造成基本公共產(chǎn)品的供給嚴重短缺。因此，建立公共服務(wù)體制重在強化政府在公共產(chǎn)品供給中的主體地位和主導作用。

1、盡快實現(xiàn)中央地方關(guān)系從“以經(jīng)濟總量為導向”向“以基本公共服務(wù)均等化為重點”的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行的中央地方關(guān)系，使各級政府把主要精力放到地區(qū)經(jīng)濟總量和財政收入增加上，經(jīng)濟總量是硬指標，基本公共服務(wù)是軟約束。在這種情況下，建立公共服務(wù)體制是缺乏基本條件的。為此，需要從以下三個方面人手：

規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度。盡快制訂改革日程表，逐步縮小直至取消激勵地方政府追求經(jīng)濟總量的稅收返還和原體制補助，清理和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，使整個轉(zhuǎn)移支付制度符合基本公共服務(wù)均等化的總體要求。

著力調(diào)整中央財政支出結(jié)構(gòu)。要減少中央財政的經(jīng)濟建設(shè)支出比例，明顯增加基本公共服務(wù)支出比例，明顯加大中央財政對農(nóng)村基本公共服務(wù)和中西部基本公共服務(wù)的投入力度。

培育地方政府履行公共服務(wù)職能的穩(wěn)定財源。積極探索開征物業(yè)稅，使其成為地方政府履行公共服務(wù)職能的穩(wěn)定稅源；改革資源稅征收辦法，提高地方政府財力；將地方國有資本預算納入財政預算，增加地方政府可支配財力。

2、嚴格劃分各級政府的公共服務(wù)職責，使各級政府公共服務(wù)的職責與能力相匹配。中央政府原則上應(yīng)當負責公益性覆蓋全國范圍的公共服務(wù)供給，以城鄉(xiāng)和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化為重點，強化再分配職能；各級地方政府主要負責各自轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)供給，應(yīng)當重點關(guān)注轄區(qū)內(nèi)居民的實際需求，強化公共服務(wù)的供給效率；對中央地方共同承擔責任的公共服務(wù)，應(yīng)責任清晰，分工明確。

建議屬于中央職權(quán)范圍內(nèi)的事項由中央垂直管理，屬于地方職權(quán)范圍內(nèi)的事項由地方統(tǒng)一管理。逐步改變雙重管理的做法，避免出現(xiàn)責任不明的現(xiàn)象。

按照事權(quán)與財力相對稱的原則，著力提高縣鄉(xiāng)基層政府財力。使縣鄉(xiāng)基層政府能夠切實承擔起公共服務(wù)職能，切實為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)。

中央政府應(yīng)盡快制訂全國范圍內(nèi)基本公共服務(wù)的最低標準，建立公共服務(wù)的評價體系。盡可能地通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付熨平不同區(qū)域間基本公共服務(wù)的財力差距。努力縮小行政層級。著眼于提高公共服務(wù)供給效率，擴大“省管縣”體制的試點范圍，爭取在縮小行政層級方面有新的突破。

3、加強政府公共服務(wù)機構(gòu)建設(shè)。現(xiàn)行政府公共服務(wù)機構(gòu)設(shè)置與有效履行公共服務(wù)職能的要求不相適應(yīng)。要以保障基本公共服務(wù)供給為重點，強化政府公共服務(wù)機構(gòu)建設(shè)。

在縱向上，要盡快改變公共服務(wù)機構(gòu)“上下一般粗”、職能趨同化嚴重的現(xiàn)象。國際經(jīng)驗表明，加強上下級之間的分工與協(xié)作有利于提高公共服務(wù)供給效率。

在橫向上，要克服公共服務(wù)管理事務(wù)分工過細，有關(guān)部門職能交叉、相互扯皮的現(xiàn)象。應(yīng)盡快整合、優(yōu)化同級政府行政組織資源，按照公共服務(wù)分工的基本規(guī)律科學設(shè)置公共服務(wù)機構(gòu)。

盡快解決政府公共服務(wù)機構(gòu)不健全、公共服務(wù)信息管理系統(tǒng)不科學、公共服務(wù)人才隊伍配備不合理等問題。從我院對西北三省調(diào)研情況看，以計生網(wǎng)絡(luò)為主要平臺整合鄉(xiāng)村公共組織資源，就可以在農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)上盡快取得突破。

4、按照構(gòu)建公共服務(wù)體系的要求，統(tǒng)籌設(shè)計和推進事業(yè)單位改革。事業(yè)單位改革的重要前提在于行政管理體制改革的整體推進。事業(yè)單位是公共服務(wù)的主要承擔者。我國自20世紀80年代以來就開始事業(yè)單位改革，但由于歷史的局限，對公共產(chǎn)品供給基本規(guī)律的認識還不清楚，總的來說成效不大。

事業(yè)單位改革的基本目標是建立有效的公共服務(wù)體系。在公共服務(wù)體系總體方案設(shè)計沒有出臺前，事業(yè)單位改革在實踐中難免以“減少開支、縮減人員”為手段，從而難以達到建立完善公共服務(wù)體系的目標。如果把事業(yè)單位改革置于整個公共服務(wù)體制建設(shè)框架下統(tǒng)籌設(shè)計和安排，這項改革就有可能取得歷史性突破。

5、建立以公共服務(wù)為導向的干部政績考核制度。近幾年的宏觀調(diào)控表明，一些地方政府注重GDP增長而忽視公共服務(wù)的現(xiàn)象并未完全改觀。以招商引資和經(jīng)營城市為目標，“項目市長”、“項目縣長”等現(xiàn)象相當普遍。這些現(xiàn)象反映出的深層次原因，在于干部政績考核制度很難適應(yīng)公共服務(wù)體制建設(shè)的需要。一方面，我國現(xiàn)行的干部考核指標體系中，經(jīng)濟建設(shè)等指標比重較大，某些時候GDP指標甚至對干部的升遷“一票否決”；另一方面，現(xiàn)行干部政績考核制度很難反映老百姓的聲音。

增加基本公共服務(wù)在干部政績考核體系中的權(quán)重。應(yīng)盡快把公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標納入干部政績考核體系中，并逐步增加其權(quán)重。

把群眾滿意度作為干部政績考核的重要因素。在政府履行公共服務(wù)職能的過程中，要防止和克服嘩眾取寵的形式主義、勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄?yīng)當針對公共服務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，建立符合公眾公共服務(wù)需求的表達機制，將公眾滿意度納入干部政績考核體系，使廣大群眾的評價成為影響干部升遷的重要因素。

二、改善公共治理結(jié)構(gòu)與行政管理體制改革

政府職能的越位和缺位與現(xiàn)行的公共治理結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。近年來，無論從宏觀經(jīng)濟調(diào)控，還是從市場監(jiān)管中暴露出來的矛盾和問題看，公共治理結(jié)構(gòu)的問題已經(jīng)到了非解決不可的地步。

(一)面對政府自身建設(shè)的突出矛盾和問題，改善公共治理結(jié)構(gòu)已成為行政管理體制改革的重大任務(wù)

1、行政效率低下的問題比較突出。我國正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，行政管理體制改革的嚴重滯后是一個基本現(xiàn)實。在這個特定背景下，行政效率低下同市場經(jīng)濟的發(fā)育程度、同政府的治理結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。就是說，市場經(jīng)濟的發(fā)育程度比較高，公共治理結(jié)構(gòu)比較合理，必然會明顯提高行政效率。世界銀行于2006年11月11日在杭州召開的第四屆中國投資環(huán)境論壇上，發(fā)布了中國120個城市競爭力提升報告。根據(jù)世行對這120個城市12400個企業(yè)的最新調(diào)查顯示，在杭州，企業(yè)一年中只需花8天時間與政府部門打交道，在上海需要60天，在西部部分城市則需要90天。這份報告，為我們研究行政效率問題提供了案例。

2、行政成本過快增長。改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，行政費用上漲的速度是相當快的。行政成本問題已引起社會各方面的關(guān)注。

3、機制性腐敗問題有所增加。近些年，利益部門化的問題具有一定的普遍性，并且成為制約和影響政府行為的重要因素之一。2006年9月國家審計署公布的2005年度預算執(zhí)行統(tǒng)計報告中，42個中央部門挪用、擠占財政資金、私設(shè)小金庫、違規(guī)申報投資、虛報、冒領(lǐng)等問題相當嚴重。

(二)改善公共治理結(jié)構(gòu)對行政管理體制改革的現(xiàn)實需求

1、按照決策與執(zhí)行分開的要求，盡快實行大部制。當前，中央部委集決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)于一身的現(xiàn)象比較普遍，有的綜合性部委集中了過多的決策權(quán)，削弱了其他部門的決策權(quán)，不僅降低了政府行政效率，還強化了部門利益，并成為產(chǎn)生機制性腐敗的因素之一。

推行大部制的主要目的不在于精簡機構(gòu)和裁減人員，而在于建立決策、執(zhí)行分開的行政管理體制，確保決策科學、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效。國務(wù)院所屬機構(gòu)可考慮進一步整合，拓寬主要部委的職能，逐步向大部制過渡。例如向大交通、大文化、大農(nóng)業(yè)過渡。

實行“大部制”，要從我國的基本國情出發(fā)。例如，在未來5～10年，我國不宜實行“大衛(wèi)生”體制。這是因為，無論是衛(wèi)生部門，還是人口部門，面對的形勢和任務(wù)都相當復雜、艱巨。如何建立全國覆蓋城鄉(xiāng)的公共醫(yī)療體系，如何合理配置國有醫(yī)療資源，如何形成良好的醫(yī)療市場環(huán)境，這些都對衛(wèi)生部門提出了新的要求。同樣，如何統(tǒng)籌人口發(fā)展，實現(xiàn)人口大國向人力資源大國的過渡，解決好人口與經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，事關(guān)國家經(jīng)濟發(fā)展的大局。從這樣一個現(xiàn)實需求出發(fā)，人口部門不但不應(yīng)削弱，而且還要加強。由此，建議把國家人口與計劃生育委員會改為國家人口發(fā)展委員會，以更好地履行統(tǒng)籌人口發(fā)展的基本職能。

2、建立有效的政府監(jiān)督體制。我國的行政監(jiān)督主體不僅有行政機構(gòu)自身，還有黨、權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、社會團體、公民及社會輿論。監(jiān)督主體多，機構(gòu)多，渠道多，但監(jiān)督力量過于分散，監(jiān)督的協(xié)調(diào)性、配套性比較差。

強化政府行政內(nèi)部監(jiān)督體制。建議在政府行政體制框架內(nèi)，將監(jiān)督機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)、決策機構(gòu)分開，強化監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)威性。要加強廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察，督促政府工作人員廉潔從政，保證政令暢通，防止官僚主義和形式主義。著眼于建立政府履行層級監(jiān)督責任和自我糾錯機制，進一步完善行政復議制度。

完善行政外部監(jiān)督體制。推行政務(wù)公開，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、司法機關(guān)和新聞輿論的監(jiān)督作用，認真接受群眾監(jiān)督。為強化人大的監(jiān)督作用，建議將國家審計部門設(shè)在全國人大。

3、規(guī)范各級政府的經(jīng)濟職能與社會職能，加強行政系統(tǒng)的統(tǒng)一性。1980年8月18日，鄧小平同志在政治局擴大會議上指出，“要建立從國務(wù)院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統(tǒng)”。當前，實現(xiàn)這一目標的要求與改革開放初期有所不同。改革開放初期，政府工作系統(tǒng)的基本任務(wù)是強化經(jīng)濟建設(shè)職能。當前的問題是，科學發(fā)展觀已經(jīng)成為改革發(fā)展的總體指導方針，但從整個行政系統(tǒng)內(nèi)部情況看，各級政府的主要任務(wù)仍是履行經(jīng)濟職能，而履行社會職能的權(quán)力相對分散，也相對薄弱。因此，應(yīng)進一步規(guī)范和理順政府的經(jīng)濟職能和社會職能，以強化行政系統(tǒng)自上而下的一致性。

4、嚴格規(guī)范行政立法程序。據(jù)統(tǒng)計，20年來全國人大通過的法律有75％～85％是由國務(wù)院各部門提出來的。此外，行政部門還出臺了大量的行政法規(guī)和部門規(guī)章，具有類似于法律的約束力。在行政立法程序尚不規(guī)范的情況下，行政立法很難擺脫部門利益、行業(yè)利益的局限，也給改革攻堅造成了很大的難度。

嚴格限定行政立法的范圍。嚴格限定授權(quán)行政部門的立法起草范圍，限制行政部門訂立行政法規(guī)和部門規(guī)章的范圍，從總體上控制行政立法的規(guī)模。

建立規(guī)范的行政立法程序。建議全國人大制定程序法，規(guī)范行政立法的程序。推行開門立法、建立立法回避制度、立法公開制度和立法參與制度，擴大行政立法過程中的公眾參與機制。

建立行政法規(guī)和部門規(guī)章的審查機制。應(yīng)盡快建立審查和撤銷機制，廢除那些不適當體現(xiàn)部門和行業(yè)利益的法律法規(guī)。在審查程序中，應(yīng)當充分發(fā)揮各級人大和人大常委會的作用，有效地遏制行政立法權(quán)的濫用。建議在全國人大設(shè)立專門委員會，對行政立法進行監(jiān)督和審查。

(三)改善公共治理結(jié)構(gòu)涉及利益關(guān)系的深刻調(diào)整，需要進行改革的總體設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

改善公共治理結(jié)構(gòu)不僅涉及到政府部門利益關(guān)系的調(diào)整，還涉及到中央與地方利益關(guān)系的調(diào)整。當前，部門利益、區(qū)域利益、行業(yè)利益已呈現(xiàn)逐步強化的趨勢，并且部門利益在一定程度上影響了部門的行政行為，這已經(jīng)成為我國在改善公共治理結(jié)構(gòu)中迫切需要解決的問題。就是說，利益關(guān)系調(diào)整，已成為影響行政管理體制改革實際進程的關(guān)鍵性因素。

為此，在形成行政管理體制改革總體方案的同時，應(yīng)建立高層次的改革設(shè)計和協(xié)調(diào)機構(gòu)，推進行政管理體制改革的實質(zhì)性突破。當前的行政管理體制改革既需要高層次、利益超脫的改革協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)計改革的總體方案，又需要權(quán)威性的改革協(xié)調(diào)機構(gòu)在改革的實際進程中打破局部利益和既得利益的約束。為此，建議在中央層面規(guī)范各類議事機構(gòu)和協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立利益超脫的改革協(xié)調(diào)機構(gòu)，從全局的角度規(guī)劃和協(xié)調(diào)改革。由此，在積極穩(wěn)妥地推進行政管理體制改革中，塑造政府良好形象，提高政府公信力。

(作者系中國(海南)改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長)