行政性壟斷與我國反壟斷立法

2007年8月30日，《中華人民共和國反壟斷法》(下稱反壟斷法)經(jīng)十屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過。該法第五章專章對行政性壟斷進(jìn)行調(diào)整，這是我國反壟斷立法的一大進(jìn)步，但是該法在適用范圍、法律責(zé)任和執(zhí)法機構(gòu)等方面存在明顯缺陷，給反行政性壟斷的開展制造了諸多障礙。

一、行政性壟斷及其危害

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入，壟斷成為經(jīng)濟(jì)生活中突出的問題，其中行政性壟斷問題尤為嚴(yán)重。人們?nèi)找娓惺艿叫姓詨艛嗟奈：π?。近年來，石化行業(yè)限制民營資本進(jìn)入，節(jié)運火車票漲價售、啤酒銷售的地方保護(hù)等問題，都切實影響著市場運行和人們的日常生活。

(一)行政性壟斷的理論界定

行政性壟斷是行政主體濫用行政權(quán)力實施的排斥或限制市場競爭，破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序的違法行為。行政性壟斷已經(jīng)滲透到我國經(jīng)濟(jì)生活的各個領(lǐng)域，其表現(xiàn)形式多種多樣。就行政權(quán)力的輻射范圍，一般分為地區(qū)壟斷和行業(yè)壟斷兩大類：

其一，地區(qū)壟斷。經(jīng)濟(jì)體制改革以來，隨著各地區(qū)利益的相對獨立，地方保護(hù)主義也隨之產(chǎn)生，與資源的市場化配置存在著嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。地方政府為了本地區(qū)的利益，無視市場規(guī)則，濫用行政權(quán)力。它通過人為的分割市場克服本地區(qū)資源短缺、技術(shù)水平落后的缺陷，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長。由于缺乏統(tǒng)一開放的市場體系，地方市場很難實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和生產(chǎn)技術(shù)水平的提高。

其二，行業(yè)壟斷。主要是政府利用行政權(quán)力限制行業(yè)內(nèi)企業(yè)自主經(jīng)營選擇權(quán)的做法，是中央或地方政府有關(guān)部門對市場所做的縱向分割。行業(yè)壟斷與地區(qū)壟斷不同，行業(yè)壟斷實施者是行業(yè)主管部門，保護(hù)的是行業(yè)利益，結(jié)果是形成條狀封鎖；地區(qū)壟斷實施者是地方政府，保護(hù)的是地方利益，結(jié)果是形成塊狀封鎖。我國目前出現(xiàn)的行業(yè)壟斷體現(xiàn)出國家對社會經(jīng)濟(jì)生活的主動管理，從宏觀調(diào)控的角度而言，適度的行業(yè)壟斷具有積極意義；但是，由于缺乏有效的監(jiān)督機制，行業(yè)壟斷中的壟斷企業(yè)極易濫用壟斷地位，嚴(yán)重擾亂市場競爭秩序。

(二)行政性壟斷的現(xiàn)實危害

首先，行政性壟斷破壞市場的公平競爭秩序。行政性壟斷將市場主體差異化，再加之人為構(gòu)筑的市場壁壘扼殺了競爭，破壞了市場運行機制，使得市場經(jīng)濟(jì)失去了生命力。其次，行政性壟斷阻礙我國統(tǒng)一大市場的形成。行政性壟斷總是以某一地區(qū)或者某一部門的利益為出發(fā)點，采取地方保護(hù)主義政策或行業(yè)部門保護(hù)政策，強行分割市場空間，嚴(yán)重違背了統(tǒng)一市場的基礎(chǔ)性要求。再次，行政性壟斷滋生政治腐敗，造成政府失靈。行政性壟斷是一種行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)利相結(jié)合的壟斷，行政主體進(jìn)行壟斷的過程也是權(quán)力不斷進(jìn)行尋租的過程。同時，在行政權(quán)庇護(hù)下成長起來的企業(yè)其地位不斷強化，影響力逐步增強，影響政府決策，以致政府失效。最后，行政性壟斷違背WTO規(guī)則，不利于參與國際競爭。WTO通過規(guī)定國民待遇原則來促成國際間以及各成員國國內(nèi)的公平競爭秩序，消除歧視性待遇。而行政性壟斷恰恰違背了這一原則，它打破主體平等狀態(tài)，使公平競爭轉(zhuǎn)變成壟斷經(jīng)營。這樣使得進(jìn)入中國的外國經(jīng)營者處于不利地位，無法進(jìn)入市場公平參與競爭，市場環(huán)境惡化導(dǎo)致外商投資減少。

二、反壟斷法對行政性壟斷調(diào)整的不足

(一)納入調(diào)整的行政性壟斷的范圍過窄

一方面，反壟斷法對濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為的范圍規(guī)定過窄。反壟斷法第五章對“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”的行為列舉僅限于商品經(jīng)營者歧視和地域歧視兩個方面。然而，對目前存在的由行政審批導(dǎo)致的交易限制和高“準(zhǔn)入門檻”帶來的市場進(jìn)入限制沒有提及。另一方面，反壟斷法保護(hù)國有行政性壟斷，但對保護(hù)范圍未予明確規(guī)定。反壟斷法第七條明確將“國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)”排除在反壟斷范圍之外。出于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和國家經(jīng)濟(jì)安全的考慮這種保護(hù)是合理的，但保護(hù)范圍不明，具有很大的彈性空間?！案鶕?jù)國資委的最新部署，國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)對關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)保持絕對控制力，包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業(yè)。”但據(jù)統(tǒng)計，國有資本絕對控股的行業(yè)遠(yuǎn)不止于此，還可以擴(kuò)展至銀行、醫(yī)療和教育等其他服務(wù)行業(yè)。這種模糊的界定，會使某些國有企業(yè)借此將壟斷的觸角延伸至本不應(yīng)進(jìn)入的行業(yè)或領(lǐng)域，損害其他經(jīng)營者的利益。

(二)對法律責(zé)任的規(guī)定過輕，缺乏有力監(jiān)督

其一，反壟斷法對責(zé)任類型的規(guī)定，僅有行政處分，缺乏刑事責(zé)任。反壟斷法第五十一條規(guī)定“……對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分……”。然而，僅僅規(guī)定責(zé)任人的行政責(zé)任是不夠的。對行政性壟斷行為給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重危害的，還應(yīng)當(dāng)追究直接責(zé)任人的刑事責(zé)任?！胺磯艛喾ú]有在法律責(zé)任上對行政性壟斷制定新的措施，行政壟斷的違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)要比經(jīng)濟(jì)壟斷的低，甚至可能會導(dǎo)致行政壟斷有恃無恐、變本加厲?！逼涠?，反壟斷法在責(zé)任的追究方式上，排除了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的管轄。據(jù)反壟斷法規(guī)定，行政機關(guān)濫用權(quán)力限制競爭的行為由其上級機關(guān)責(zé)令改正，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)沒有管轄權(quán)只有建議權(quán)。這種上級機關(guān)責(zé)令改正的方式顯然會受到質(zhì)疑。首先，政府機關(guān)的上下級關(guān)系具有天然的“父愛保護(hù)”色彩，上級一般不會對下級的壟斷行為進(jìn)行認(rèn)真監(jiān)督和檢查。其次，任何行政性壟斷的背后都存在地方或部門的經(jīng)濟(jì)利益，很多壟斷行為就是在上級的命令或默許下進(jìn)行的。

(三)反壟斷機構(gòu)的設(shè)置缺陷

首先，反壟斷機構(gòu)的雙層模式及多家執(zhí)法，造成執(zhí)法機構(gòu)職能重疊。反壟斷法規(guī)定了“反壟斷委員會”和“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)”的雙層架構(gòu)模式。根據(jù)其第九條規(guī)定，反壟斷委員會不僅負(fù)責(zé)反壟斷法的細(xì)節(jié)完善工作，還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)反壟斷的執(zhí)行工作，這與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)產(chǎn)生了職能重疊。現(xiàn)實中可能出現(xiàn)這樣的情況，經(jīng)營者在壟斷行為發(fā)生時，不知向誰請求救濟(jì)，或有關(guān)機構(gòu)相互推諉，給司法結(jié)果帶來不可預(yù)測性。其次，反壟斷法第十條未規(guī)定具體由國務(wù)院哪一部門承擔(dān)執(zhí)法職能。目前存在商務(wù)部、國家工商總局和發(fā)改委三家執(zhí)法的局面，這造成了很多復(fù)雜問題。一方面，在執(zhí)法過程中，多家機構(gòu)難免會發(fā)生管轄權(quán)和法律適用沖突。另一方面，這三個部門接受政府的領(lǐng)導(dǎo)并對政府負(fù)責(zé)，對于以政府部門為主體的行政性壟斷缺乏應(yīng)有的權(quán)威性。再次，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的關(guān)系未予明確規(guī)定?！拔覈陔娦?、電力、鐵路、石油、銀行、證券等關(guān)乎于國計民生比較重要的行業(yè)都設(shè)立了主管部門或者監(jiān)管機構(gòu)”當(dāng)這些行業(yè)的企業(yè)實施壟斷行為時，應(yīng)運用行業(yè)監(jiān)管的法律還是反壟斷法，由監(jiān)管部門還是由反壟斷執(zhí)法部門執(zhí)法?

三、反壟斷法對行政性壟斷規(guī)制的完善

(一)概括式和列舉式相結(jié)合，明確界定行政性壟斷

由于反壟斷法對行政性壟斷的范圍以列舉的方法界定，其規(guī)定的行政性壟斷的范圍極為狹窄。從國外經(jīng)驗來看，我國采用概括式和列舉式相結(jié)合的方式為宜。一方面，明確列舉行政性壟斷的表現(xiàn)形式。同時，將目前存在的行政審批導(dǎo)致的交易限制和高“準(zhǔn)入門檻”帶來的競爭限制納入調(diào)整范圍。這樣，不僅可以使反壟斷執(zhí)法機構(gòu)能夠迅速對行政壟斷行為做出判斷，而且可以使政府及其所屬部門明確是與非、合法與非法的界限，從而對其行為的后果有預(yù)見性。另一方面，由于列舉方式不可能窮盡現(xiàn)有或未來的行政性壟斷形式，對行政性壟斷進(jìn)行明確定義，由反壟斷機構(gòu)根據(jù)具體情況做出合理解釋。此外，明確界定關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)范圍。例如，根據(jù)相關(guān)權(quán)威數(shù)據(jù)，確定軍工、電力、石油、電信、煤炭、民航、航運七大行業(yè)的壟斷受法律保護(hù)，禁止擴(kuò)張性解釋。并對這些行業(yè)受保護(hù)的范圍和程度進(jìn)行界定，對非法擴(kuò)展自己壟斷范圍的行為進(jìn)行制裁。

(二)建立完善的法律責(zé)任體系

目前，我國行政性壟斷主體的法律責(zé)任單一，起不到懲戒作用。就各國立法來看，行政性壟斷主體承擔(dān)法律責(zé)任的主要形式是行政責(zé)任和刑事責(zé)任。在行政責(zé)任方面，既要規(guī)定行政性壟斷主體的行政責(zé)任，又要規(guī)定直接責(zé)任人的行政責(zé)任。因為直接責(zé)任人往往是決策者和實施者，不規(guī)定個人責(zé)任，他們就會在利益的驅(qū)使下無視法律肆意妄為。反壟斷法規(guī)定過于籠統(tǒng)，應(yīng)予以細(xì)化。在刑事責(zé)任方面，我國現(xiàn)行刑法規(guī)定單位承擔(dān)責(zé)任的形式只有罰金這一種。然而，行政主體的經(jīng)費來源主要是國家和地方財政，如果判處罰金，從某種意義上說是由納稅人來承擔(dān)這種處罰。我們可以在制度安排上進(jìn)行一些靈活設(shè)計，以避免追究行政性壟斷主體的刑事責(zé)任，而追究其責(zé)任人員的刑事責(zé)任。此外，不能僅賦予反壟斷機構(gòu)建議權(quán)，還要賦予其查處案件和追究責(zé)任的實質(zhì)性權(quán)力。

(三)設(shè)立具有獨立性和權(quán)威性的反行政性壟斷執(zhí)行機構(gòu)

首先，借鑒國外經(jīng)驗，如美國的聯(lián)邦貿(mào)易委員會，日本的公正交易委員會等，盡管各具特色但都具有高度的獨立性和權(quán)威性。我國“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)”應(yīng)獨立于行政機關(guān)，人事和財務(wù)不受限制，能獨立執(zhí)法。該機構(gòu)設(shè)立在國務(wù)院，獨立于其他部委，除依法接受國務(wù)院管理外，不受其他行政機關(guān)的干預(yù)。由于我國領(lǐng)土廣闊，只設(shè)立中央一級很難應(yīng)對大量的反壟斷事務(wù)，可設(shè)立中央和省級兩級機構(gòu)，省級機構(gòu)只受理本行政區(qū)域的案件，中央機構(gòu)管轄跨省案件。其次，由于反行政性壟斷的對象是強勢的行政機關(guān)，應(yīng)充分賦予該機構(gòu)強大的執(zhí)行權(quán)力。一方面，反行政性壟斷機構(gòu)應(yīng)具有調(diào)查權(quán)、審核批準(zhǔn)權(quán)、行政處分權(quán)；另一方面，該機關(guān)還應(yīng)當(dāng)有權(quán)對國家立法機關(guān)制定的涉及行政性壟斷的法律草案以及政府部門制定的相關(guān)行政法規(guī)提出自己的建議和見。最后，在行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的關(guān)系上，可采取反壟斷執(zhí)法機構(gòu)行使管轄權(quán)及行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)行使建議權(quán)的模式。對于被監(jiān)管行業(yè)的壟斷案件應(yīng)由反壟斷機構(gòu)統(tǒng)一管轄。這些案件中的法律適用問題由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)根據(jù)反壟斷法和行業(yè)監(jiān)管法進(jìn)行，而對于一些行業(yè)內(nèi)專業(yè)性較強的技術(shù)性問題，則由行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)認(rèn)定并形成書面意見作為反壟斷機構(gòu)處理的技術(shù)性依據(jù)。