德國(guó)空間規(guī)劃的借鑒意義

德國(guó)是世界上公認(rèn)的在制定規(guī)劃時(shí)注重空間結(jié)構(gòu)調(diào)整和空間開(kāi)發(fā)方面做得較好的西方國(guó)家之一，規(guī)劃體制比較成熟，實(shí)施效果較好。深受?chē)?guó)際組織和世界各國(guó)的重視。德國(guó)空間規(guī)劃對(duì)我國(guó)規(guī)劃的編制和實(shí)施具有重要的借鑒意義。

一、德國(guó)空間規(guī)劃的現(xiàn)狀

(一)規(guī)劃體系

德國(guó)空間規(guī)劃可分為聯(lián)邦、州、大區(qū)和市鎮(zhèn)4個(gè)層級(jí)規(guī)劃，主要由城市、交通、土地利用和環(huán)境等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)劃構(gòu)成，對(duì)主要靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府一般不編制規(guī)劃。聯(lián)邦政府根據(jù)法定職能，編制聯(lián)邦政府的規(guī)劃，州政府、大行政區(qū)和地方政府根據(jù)相關(guān)法律編制所轄行政區(qū)的規(guī)劃。一般來(lái)說(shuō)，上一級(jí)的規(guī)劃相對(duì)原則。主要起導(dǎo)向作用；越是下一級(jí)的規(guī)劃，越有操作性和約束力。

(二)空間規(guī)劃

德國(guó)憲法規(guī)定。聯(lián)邦政府必須向各州提供空間發(fā)展方面的導(dǎo)向。目前的形式是提供空間發(fā)展報(bào)告，每4年編一次。該報(bào)告也被認(rèn)為是德國(guó)空間規(guī)劃的框架性文件，主要內(nèi)容包括：描述全國(guó)空間結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，包括城市群地區(qū)、城郊化地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)及居住和交通走廊；城市之間、地區(qū)之間的空間交互關(guān)系：闡述德國(guó)面臨的重要區(qū)域性問(wèn)題；分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)變化對(duì)空間開(kāi)發(fā)的影響，預(yù)測(cè)城市體系和農(nóng)村地區(qū)空間開(kāi)發(fā)的趨勢(shì)；提出空間規(guī)劃如何有效實(shí)施。各主體如何協(xié)作等?？臻g發(fā)展報(bào)告本身沒(méi)有約束力，但其提出的原則如果被某一規(guī)劃或法律采納，就有了約束力。聯(lián)邦政府不直接規(guī)定一個(gè)州該做什么.主要提出空間發(fā)展的原則。但這些原則是各州編制空間規(guī)劃的基本依據(jù)，甚至也是聯(lián)邦政府篩選政府投資項(xiàng)目的依據(jù)。

德國(guó)空間規(guī)劃的法定權(quán)限在各聯(lián)邦州和地方政府，聯(lián)邦政府僅擁有確立空間規(guī)劃總體框架的權(quán)限。所以。德國(guó)沒(méi)有一個(gè)涵蓋全國(guó)的有約束力的空間規(guī)劃。但聯(lián)邦政府和各州共同制定空間開(kāi)發(fā)模式和指導(dǎo)原則，由各級(jí)政府組織實(shí)施開(kāi)發(fā)。聯(lián)邦州以及地方規(guī)劃要將這些開(kāi)發(fā)模式和指導(dǎo)原則細(xì)化為各自具體的規(guī)劃。各地方政府再以具有法律約束力的空間規(guī)劃來(lái)組織實(shí)施?？臻g規(guī)劃的重點(diǎn)在州一級(jí)。越到基層，內(nèi)容越具體。約束性越強(qiáng)。

(三)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和決策

空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)主要通過(guò)部長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制進(jìn)行，聯(lián)邦規(guī)劃的決策權(quán)在內(nèi)閣，但必須征得議會(huì)同意。

德國(guó)的規(guī)劃在決策前都要進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)空間規(guī)劃的部長(zhǎng)和各州負(fù)責(zé)空間規(guī)劃的部長(zhǎng)定期就空間規(guī)劃問(wèn)題召開(kāi)會(huì)議。部長(zhǎng)會(huì)議下屬若干專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，負(fù)責(zé)一些規(guī)劃專(zhuān)題的協(xié)調(diào)，幾乎所有規(guī)劃涉及的問(wèn)題都會(huì)在委員會(huì)進(jìn)行充分討論，聯(lián)邦政府的官員.可以把規(guī)劃草案或法案帶到委員會(huì)討論，各州的官員，也可以把本州的規(guī)劃草案或法案帶到委員會(huì)討論。這樣做，一是便于規(guī)劃通過(guò)后的有效實(shí)施。二是便于在主要由各州代表組成的第二議會(huì)通過(guò)。

聯(lián)邦規(guī)劃的決策權(quán)在內(nèi)閣，但必須征得議會(huì)同意。議會(huì)是站在人民代表的立場(chǎng)來(lái)審查規(guī)劃，而不是站在立法機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)來(lái)審批規(guī)劃。各州制定的空間規(guī)劃草案，要提交聯(lián)邦政府過(guò)目，聯(lián)邦政府可以提出意見(jiàn)，但沒(méi)有批準(zhǔn)權(quán)或否決權(quán)。州的規(guī)劃一旦通過(guò)，聯(lián)邦政府也必須受此約束。行政區(qū)的規(guī)劃必須得到州政府的批準(zhǔn)，但州政府一般不是審定規(guī)劃的具體內(nèi)容。主要是審查規(guī)劃編制程序的合法性。地方政府的規(guī)劃必須報(bào)行政區(qū)審批。按聯(lián)邦政府規(guī)定.州與州之間的空間規(guī)劃必須進(jìn)行協(xié)調(diào)。但實(shí)際上州與州之間的協(xié)調(diào)比較困難，沒(méi)有固定的協(xié)調(diào)程序。他們的做法是在規(guī)劃通過(guò)前將規(guī)劃草案送有關(guān)州過(guò)目。

德國(guó)各州都有比較嚴(yán)格的空間規(guī)劃或區(qū)域規(guī)劃法。規(guī)劃法不僅對(duì)規(guī)劃的基本內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)規(guī)劃編制主體、審批主體、規(guī)劃方法和程序等也做了規(guī)定。地方政府編制的土地利用、城市規(guī)劃等也必須符合各州規(guī)劃法的要求。

二、德國(guó)的空間規(guī)劃給我們的幾點(diǎn)啟示

(一)要重視規(guī)劃編制工作

德國(guó)各級(jí)政府十分重視規(guī)劃工作，重視規(guī)劃的編制和實(shí)施。政府中從事規(guī)劃編制、協(xié)調(diào)、實(shí)施監(jiān)督的工作人員占較大比例。以大斯圖加特行政區(qū)為例，其規(guī)劃辦公室有常設(shè)人員14人，占行政區(qū)政府工作人員的50％。他們熟悉本區(qū)范圍內(nèi)每一寸空間的現(xiàn)狀和未來(lái)的發(fā)展，有充足的時(shí)間與上一級(jí)或下一級(jí)的規(guī)劃進(jìn)行銜接，有能力從事規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督、評(píng)估甚至項(xiàng)目審查。

我國(guó)專(zhuān)門(mén)從事規(guī)劃工作的人員少，都是在規(guī)劃編制時(shí)組成臨時(shí)的起草班子，不僅規(guī)劃編制的基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，規(guī)劃的銜接、評(píng)估和監(jiān)督更是無(wú)人負(fù)責(zé)。這種狀況。很難保證規(guī)劃的質(zhì)量。更難保障規(guī)劃的有效實(shí)施。

(二)嚴(yán)格限定政府編制規(guī)劃的領(lǐng)域

德國(guó)盡管每一級(jí)政府都編制規(guī)劃，但規(guī)劃編制的領(lǐng)域被嚴(yán)格限定在需要政府施加影響或進(jìn)行社會(huì)公共管理的范圍，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)，各級(jí)政府一般都不編制規(guī)劃。正因?yàn)榫幹频囊?guī)劃數(shù)量很少.所以，每一級(jí)政府的規(guī)劃工作人員都可以集中力量做好少數(shù)幾個(gè)規(guī)劃。如德國(guó)大斯圖加特行政區(qū)14個(gè)規(guī)劃工作人員就編制一個(gè)規(guī)劃，而且是每10年編一次。

我國(guó)規(guī)劃體系龐雜、數(shù)量過(guò)多過(guò)濫。審批編制程序不規(guī)范。大量規(guī)劃編制完成后便束之高閣，真正可操作、能實(shí)施、起作用的規(guī)劃少之又少。

(三)合理界定各級(jí)政府的規(guī)劃領(lǐng)域，明確各級(jí)政府在規(guī)劃編制上的職責(zé)分工，增強(qiáng)規(guī)劃的層次感和針對(duì)性

德國(guó)各級(jí)政府之間在規(guī)劃編制上有明確的職責(zé)分工，規(guī)劃的層次感、針對(duì)性很強(qiáng)。如德國(guó)聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)跨區(qū)域的交通規(guī)劃，負(fù)責(zé)提出空間結(jié)構(gòu)改善的原則：州政府負(fù)責(zé)落實(shí)聯(lián)邦政府的交通規(guī)劃和行政區(qū)域內(nèi)軌道交通等方面的規(guī)劃，負(fù)責(zé)制定空間規(guī)劃法和編制州的空間規(guī)劃，負(fù)責(zé)審查大行政區(qū)空間規(guī)劃編制程序的合法性；大行政區(qū)的空間規(guī)劃。則是根據(jù)聯(lián)邦和州的空間規(guī)劃原則，具體劃定行政區(qū)內(nèi)各類(lèi)空間功能區(qū)；市縣等地方政府負(fù)責(zé)建筑或其他基礎(chǔ)設(shè)施的具體布點(diǎn)。

我國(guó)各級(jí)政府的規(guī)劃上行下效、簡(jiǎn)單重復(fù)，規(guī)劃體系缺乏層次性，規(guī)劃內(nèi)容缺乏針對(duì)性。應(yīng)通過(guò)必要的法律或行政法規(guī)約束地方政府的規(guī)劃。規(guī)定地方規(guī)劃在什么領(lǐng)域、在什么情況下，不能與中央政府的規(guī)劃有；中突。在此基礎(chǔ)上，賦予地方政府。特別是基層的市縣政府更大的規(guī)劃?rùn)?quán)限，將市、縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)、土地、水利、交通、環(huán)境、公共服務(wù)以及其他確需政府規(guī)劃的領(lǐng)域納入到統(tǒng)一的規(guī)劃中，形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與空間布局融為一體的規(guī)劃。

(四)強(qiáng)化空間規(guī)劃，注重協(xié)調(diào)空間結(jié)構(gòu)和空間開(kāi)發(fā)秩序

德國(guó)的規(guī)劃體系是以空間規(guī)劃為主體的，其他歐洲國(guó)家如英國(guó)、荷蘭也是如此，歐盟委員會(huì)也于1999年發(fā)表了《歐洲空間發(fā)展前景規(guī)劃》?？梢?jiàn)，協(xié)調(diào)空間結(jié)構(gòu)和空間開(kāi)發(fā)秩序。越來(lái)越成為發(fā)達(dá)國(guó)家編制規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和規(guī)劃的主要內(nèi)容。

我國(guó)可開(kāi)發(fā)的空間不夠?qū)捲?，空間結(jié)構(gòu)不夠合理，空間開(kāi)發(fā)秩序較混亂。如不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)和地區(qū)差距、城市地下水超采帶來(lái)的地面沉降、超載放牧帶來(lái)的草原沙化。山地、林地、濕地過(guò)度開(kāi)墾帶來(lái)的石漠化和水土流失，開(kāi)發(fā)區(qū)和農(nóng)村建房遍地開(kāi)花帶來(lái)的耕地不合理占用，城市、鎮(zhèn)和村規(guī)劃缺乏前瞻性和深度導(dǎo)致的反復(fù)拆遷，人口大流動(dòng)帶來(lái)的交通干線(xiàn)擁擠，部分區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，特大城市無(wú)限度“攤大餅”帶來(lái)的“城市病”等。這些問(wèn)題若不能很好地解決，不僅影響我們當(dāng)代人的生存和生活空間，影響動(dòng)植物的生存空間，更將影響后代人的生存和發(fā)展空間。忽視對(duì)空間開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)和約束，以及空間規(guī)劃不協(xié)調(diào)，已經(jīng)不適應(yīng)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求。

(五)完善規(guī)范編制過(guò)程，用“低效率”的編制換取高效率的實(shí)施

德國(guó)的規(guī)劃編制都有非常完善的過(guò)程，重點(diǎn)解決規(guī)劃編制中不同方面規(guī)劃和利益的協(xié)調(diào)，以取得共識(shí)。避免矛盾；編制一個(gè)規(guī)劃一般要三年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。盡管看起來(lái)編制過(guò)程的效率較低，但一是可有效地避免規(guī)劃決策時(shí)的麻煩；二是避免實(shí)施過(guò)程中的矛盾。他們的觀念是。用“低效率”的編制換取高效率的實(shí)施。這也是值得我們學(xué)習(xí)的。盡管“十一五”規(guī)劃編制時(shí)，對(duì)規(guī)劃編制過(guò)程作了很大改進(jìn)，但仍有改進(jìn)余地。一是可以考慮把規(guī)劃編制時(shí)間拉長(zhǎng)至三年；二是可以相對(duì)地減少“寫(xiě)”規(guī)劃的時(shí)間，增加用于銜接規(guī)劃的時(shí)間；三是進(jìn)一步規(guī)范編制程序，減少不必要的“扯皮”時(shí)間。

(六)制定規(guī)劃編制條例，加強(qiáng)規(guī)劃的法制化建設(shè)，提高規(guī)劃的法律地位

規(guī)劃工作應(yīng)納入依法行政的范疇，這也是德國(guó)的做法。為了使規(guī)劃工作納入法制軌道，我國(guó)國(guó)務(wù)院于2005年10月以國(guó)發(fā)[2005]33號(hào)文件出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見(jiàn)》。通過(guò)規(guī)劃條例，明確中央政府各部門(mén)和各地方政府在規(guī)劃方面的基本職能和主要工作領(lǐng)域，確定中央和地方政府之間在規(guī)劃方面的分工，規(guī)范各類(lèi)規(guī)劃編制過(guò)程中的協(xié)調(diào)程序、協(xié)調(diào)主體和協(xié)調(diào)內(nèi)容，使規(guī)劃編制過(guò)程中不同級(jí)規(guī)劃、同級(jí)規(guī)劃、不同地區(qū)的規(guī)劃之間協(xié)調(diào)有章可循。