內(nèi)蒙古生態(tài)建設(shè)的財(cái)政政策選擇

內(nèi)蒙古森林資源總量不足，且分布不均。不能滿足國(guó)土生態(tài)安全和生態(tài)改善的需要。內(nèi)蒙古自治區(qū)目前林業(yè)用地為3266.7萬(wàn)hm²其中，森林面積1866.7萬(wàn)hm².宜林地1133萬(wàn)hm2。森林覆蓋率17.57％。內(nèi)蒙古的森林資源分布自東向西呈遞減狀態(tài)。森林主要集中在東北的大興安嶺林區(qū)?？偯娣e1066.7萬(wàn)hm²，除大興安嶺原始林區(qū)以外，內(nèi)蒙古東北還有大量次生林區(qū)，是內(nèi)蒙古后備森林資源基地。內(nèi)蒙古西部地區(qū).植被覆蓋度低.森林覆被率僅為3.9％，盡管大面積植樹(shù)造林。但由于自然原因和缺少管護(hù)。在一定時(shí)期內(nèi)，覆被率不會(huì)有大的提高。

內(nèi)蒙古草原資源面臨的主要問(wèn)題是草場(chǎng)退化、土壤風(fēng)蝕沙漠化問(wèn)題嚴(yán)重。內(nèi)蒙古現(xiàn)有草地面積7880萬(wàn)hm²。是我國(guó)草地分布面積最大的區(qū)域。但由于自然條件惡劣.生態(tài)環(huán)境脆弱，草場(chǎng)退化、土壤風(fēng)蝕沙漠化嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)。草原帶退化、沙化、鹽堿化面積累計(jì)已達(dá)1544萬(wàn)hm²，占可利用草原面積的38.7％，其中沙化面積為747萬(wàn)hm²，占到天然草場(chǎng)面積的16％?，F(xiàn)在平均每年仍有70萬(wàn)hm²草原不同程度地發(fā)生退化現(xiàn)象。

內(nèi)蒙古還是全國(guó)土地荒漠化最嚴(yán)重的省區(qū)之一.有沙化土地和潛在沙化土地3600萬(wàn)hm²。其中較嚴(yán)重的水土流失面積1867萬(wàn)hm²。目前，荒漠化土地仍在以每年667多萬(wàn)hm²的速度擴(kuò)展。全區(qū)有2/3的農(nóng)田、60％的草牧場(chǎng)仍不同程度地遭受到風(fēng)沙侵襲。

一、生態(tài)建設(shè)引入財(cái)政政策的必要性

(一)生態(tài)資源具有公共性

在現(xiàn)實(shí)生活中。大氣、江河湖泊、海洋等都被認(rèn)為是一種可以無(wú)償使用的公共資源；而對(duì)于土地、森林、礦山資源。雖然法律規(guī)定歸國(guó)家所有，但由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，在所有者與使用者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系非常模糊，在實(shí)踐中也被當(dāng)作公共資源來(lái)使用。

生態(tài)資源的公共所有屬性，使每一個(gè)使用者會(huì)最大限度地從中獲得資源，對(duì)此，美國(guó)學(xué)者哈丁在其著名論文“公用地的悲劇”中做了論述。哈丁在文中描述了這樣一種情形：有一個(gè)對(duì)所有人開(kāi)放的牧場(chǎng)，每個(gè)理性的放牧者都想在公共牧場(chǎng)中放養(yǎng)盡可能多的牲畜.因?yàn)槊總€(gè)放牧者從其牲畜那里獲得直接利益，只承擔(dān)過(guò)度放牧所產(chǎn)生的成本的一部分。當(dāng)每個(gè)人都這樣做時(shí)，牧場(chǎng)由于過(guò)度放牧造成退化的災(zāi)難就會(huì)發(fā)生。哈丁總結(jié)道：“這就是悲劇所在。每個(gè)人都被鎖在一個(gè)迫使他在有限范圍內(nèi)無(wú)節(jié)制地增加牲畜的制度中。毀滅是所有人都奔向的目的地?！薄肮玫氐谋瘎　本哂邢喈?dāng)?shù)钠毡樾?。從中可以得到一個(gè)結(jié)論：公用資源在使用中會(huì)被過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，最終造成公共資源的破壞。

由于生態(tài)保護(hù)具有明顯的公共產(chǎn)品的特性。因此生態(tài)保護(hù)也只能由政府來(lái)實(shí)施。但政府要進(jìn)行生態(tài)保護(hù)。應(yīng)該向生態(tài)環(huán)境的所有受益者強(qiáng)制性地收取一個(gè)價(jià)格，而生態(tài)稅收就是這個(gè)價(jià)格較為理想的體現(xiàn)形式。通過(guò)稅收一方面滿足了政府為公眾提供公共產(chǎn)品的財(cái)力需要；另一方面也為治理公共產(chǎn)品的外部性提供了必要的資金。

(二)生態(tài)保護(hù)具有正外部性

正外部效應(yīng)是指某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)其他人帶來(lái)了利益，當(dāng)出現(xiàn)正外部效應(yīng)時(shí)，生產(chǎn)者的成本大于收益.利益外溢。卻得不到應(yīng)有的利益補(bǔ)償。

正外部效應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的影響是極其重要的。正效應(yīng)的生產(chǎn)者由于不能從中得到補(bǔ)償。從而使社會(huì)收益大于私人收益.其結(jié)果導(dǎo)致過(guò)少生態(tài)保護(hù)出現(xiàn)。生態(tài)保護(hù)是一種為社會(huì)提供集體利益的公共物品和勞務(wù)，它往往被集體加以消費(fèi).基本上屬于社會(huì)公益事業(yè).是具有正外部性很強(qiáng)的公共產(chǎn)品。因此.政府應(yīng)該在這方面加大財(cái)政投入力度。

(三)生態(tài)破壞具有負(fù)外部性

負(fù)外部效應(yīng)說(shuō)明的是某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)其他人帶來(lái)?yè)p失的現(xiàn)象。當(dāng)出現(xiàn)外部負(fù)效應(yīng)時(shí)。生產(chǎn)者的成本小于收益。受損者得不到損失補(bǔ)償。因而市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就不可能形成理想的效率配置。

外部負(fù)效應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境影響也是嚴(yán)重的。負(fù)效應(yīng)的生產(chǎn)者由于不支付必要的代價(jià)，從而使私人邊際成本小于社會(huì)邊際成本。其結(jié)果導(dǎo)致過(guò)多生態(tài)破壞活動(dòng)產(chǎn)生。比如。過(guò)度放牧，過(guò)伐森林資源造成生態(tài)環(huán)境的日益惡化等等。由于這些負(fù)效應(yīng)都不包括在生產(chǎn)者的成本里，對(duì)這些不利活動(dòng)也不付出任何代價(jià)。因而這些對(duì)生態(tài)保護(hù)的有害活動(dòng)也不會(huì)自然降溫。當(dāng)出現(xiàn)外部負(fù)效應(yīng)時(shí)，政府可以采取行政法律手段，關(guān)?；蛳奁谥卫?；也可以采取財(cái)政稅收手段.征稅或提供補(bǔ)貼。

(四)生態(tài)保護(hù)具有信息不對(duì)稱性

生態(tài)保護(hù)的信息不對(duì)稱性主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是由于對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)有限或者對(duì)生態(tài)破壞問(wèn)題的影響缺乏了解，人們往往做出不利于環(huán)境的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，造成了生態(tài)系統(tǒng)惡化；二是由于信息的公共性和人的機(jī)會(huì)主義行為傾向。處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的破壞者往往對(duì)處于不利地位的受害者進(jìn)行信息封鎖，導(dǎo)致了信息的不對(duì)稱。生態(tài)保護(hù)中的信息不對(duì)稱性也要求政府財(cái)政有所作為，加大信息宣傳.溝通力度。

二、內(nèi)蒙古生態(tài)建設(shè)中的財(cái)政政策局限性

(一)財(cái)政資金投入不足

近幾年來(lái)國(guó)家對(duì)內(nèi)蒙古生態(tài)建設(shè)的投入顯著增加，生態(tài)建設(shè)取得了突出成效。自1998年開(kāi)始。國(guó)家累計(jì)投入資金200多億元，先后在內(nèi)蒙古實(shí)施了生態(tài)環(huán)境綜合治理、退耕還林、退牧還草和天然林資源保護(hù)等八大生態(tài)建設(shè)工程。經(jīng)過(guò)多年的不斷治理，內(nèi)蒙古的生態(tài)建設(shè)已取得了明顯效果。但是內(nèi)蒙古幅員遼闊。生態(tài)建設(shè)任務(wù)艱巨，而且生態(tài)重建工程是一項(xiàng)長(zhǎng)期、長(zhǎng)效工程，涉及的地區(qū)廣，部門(mén)多，要求配套資金也多。所以。內(nèi)蒙古目前各級(jí)財(cái)政在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理的投資還是難以滿足內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境根本改善的目標(biāo)。

(二)資金投入結(jié)構(gòu)單一

長(zhǎng)期以來(lái)，生態(tài)建設(shè)主要依靠國(guó)家財(cái)政資金。并吸引了國(guó)債資金。生態(tài)建設(shè)雖然要求地方財(cái)政提供配套資金，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，特別是有些地區(qū)財(cái)政相對(duì)困難，很難按照方案要求全額配套。另外。生態(tài)建設(shè)的正外部性。使得民間資本很少進(jìn)入。同時(shí).地處生態(tài)環(huán)境惡劣區(qū)的農(nóng)牧民自身積累資金的能力又相當(dāng)有限。在生態(tài)建設(shè)方面的投入更是微乎其微。稀少的資金，單一的資金投入主體顯然不能很好促進(jìn)生態(tài)建設(shè)的順利進(jìn)行。

(三)稅收制度不健全

生態(tài)建設(shè)中的一個(gè)重要問(wèn)題是缺乏系統(tǒng)的保護(hù)生態(tài)和環(huán)境的稅收政策。沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的生態(tài)稅種。生態(tài)稅又稱環(huán)境稅。是指國(guó)家為實(shí)現(xiàn)特定的生態(tài)環(huán)保目標(biāo)，籌集生態(tài)環(huán)保資金，并調(diào)節(jié)納稅人相應(yīng)行為而開(kāi)征的有關(guān)稅收的總稱。目前，我們還沒(méi)有真正意義上的生態(tài)稅，只存在與環(huán)保有關(guān)的稅種.如資源稅、消費(fèi)稅、耕地占用稅、車(chē)船使用稅和土地使用稅等。盡管這些稅種的設(shè)置為保護(hù)環(huán)境提供了一定的激勵(lì)和資金。但其本身并不以保護(hù)生態(tài)和環(huán)境為目的，難以形成穩(wěn)定的專(zhuān)門(mén)治理生態(tài)和環(huán)境的稅收收入來(lái)源，從而弱化了稅收對(duì)保護(hù)生態(tài)和環(huán)境的調(diào)控作用。

三、內(nèi)蒙古生態(tài)建設(shè)的財(cái)政政策取向

(一)積極爭(zhēng)取更多的國(guó)家財(cái)政投入，減少地方配套資金比例

各地實(shí)施生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程都不同程度地存在資金短缺問(wèn)題。由于工程區(qū)大多屬于貧困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)較為落后.地方財(cái)政可支付的財(cái)力有限。地方財(cái)政的配套資金難以落實(shí)，造成各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)很難完成，影響了工程整體的進(jìn)度、質(zhì)量及效益的發(fā)揮。為此，建議國(guó)家對(duì)生態(tài)保護(hù)工程規(guī)劃方案進(jìn)行調(diào)整，充分考慮地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，加大國(guó)家投資比例，適當(dāng)降低地方配套資金的比例。

(二)進(jìn)一步完善生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制

對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù).其目的是為了最大限度地發(fā)揮生態(tài)資源的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。由于生態(tài)環(huán)境這種“公共產(chǎn)品”在消費(fèi)上不具有競(jìng)爭(zhēng)性，在占有上也沒(méi)有明顯的排他性，無(wú)法進(jìn)行市場(chǎng)交換。因此。保護(hù)生態(tài)資源進(jìn)行的投資，就不能從市場(chǎng)上得到補(bǔ)償。為了保持生態(tài)性森林資源的持續(xù)經(jīng)營(yíng)。必須增加計(jì)劃?rùn)C(jī)制的作用，即建立完善的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。把生態(tài)環(huán)境效益推入市場(chǎng)，體現(xiàn)誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)的原則.由受益主體向投資主體進(jìn)行補(bǔ)償.才能彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在生態(tài)建設(shè)中的失靈。生態(tài)效益補(bǔ)償制度的生態(tài)保護(hù)工程的客觀要求，是生態(tài)保護(hù)工程實(shí)施的前提和保證。

當(dāng)前我國(guó)生態(tài)效益補(bǔ)償資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政直接撥款方式，由于國(guó)家財(cái)政能力所限資金數(shù)額不大，難以滿足生態(tài)效益補(bǔ)償資金需要。目前，應(yīng)以國(guó)家財(cái)政投入進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膰?guó)家干預(yù)方式為引導(dǎo)，推動(dòng)市場(chǎng)化建設(shè)，逐步建立以市場(chǎng)投入為主、國(guó)家財(cái)政撥款為輔的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。

從目前內(nèi)蒙古的實(shí)際情況看，可以從以下幾方面進(jìn)行補(bǔ)償金的提取。首先是各級(jí)政府從每年財(cái)政安排的林業(yè)資金中。抽取一定比例用作生態(tài)的建設(shè)、保護(hù)和管理；其次是從各級(jí)政府每年安排用于綜合治理水土流失的生物措施經(jīng)費(fèi)中提取一定比例；第三是將部分生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)工程列入財(cái)政預(yù)算內(nèi)的基本建設(shè)投資計(jì)劃。

(三)積極采取措施拓寬生態(tài)建設(shè)資金的融資渠道

目前，我國(guó)居民儲(chǔ)蓄數(shù)量龐大，為利用資本市場(chǎng)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)融資成為可能，可以通過(guò)提高利息率的辦法使這些閑置的資金流向生態(tài)領(lǐng)域。國(guó)債要繼續(xù)加強(qiáng)環(huán)保投入。同時(shí)可以考慮發(fā)行專(zhuān)門(mén)用于環(huán)境保護(hù)的國(guó)債，也可以發(fā)行專(zhuān)門(mén)的綠色彩票。為生態(tài)建設(shè)籌集資金。

(四)完善生態(tài)稅收制度

以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的的生態(tài)稅收制度的建立和完善，是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵內(nèi)容。為此，必須借鑒國(guó)外先進(jìn)國(guó)家利用稅收手段防治污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，建立和完善符合實(shí)際的生態(tài)稅收制度。具體措施有：第一。擴(kuò)大資源稅的征收范圍。目前可先把森林資源和草場(chǎng)資源列入資源稅的征收范圍，以避免和防止生態(tài)破壞行為；第二。完善消費(fèi)稅。從環(huán)保目標(biāo)出發(fā).把對(duì)生態(tài)環(huán)境造成一定危害的消費(fèi)品都納入消費(fèi)稅征稅范圍，如：對(duì)一次性商品列入消費(fèi)稅的征稅范圍。此外。還可以進(jìn)一步完善稅收優(yōu)惠政策，對(duì)于促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的行為給予稅收優(yōu)惠。