我國(guó)開(kāi)征燃油稅的難點(diǎn)分析及政策建議

所謂燃油稅，最初的考慮是將現(xiàn)今普遍征收的養(yǎng)路費(fèi)和其他費(fèi)用，包括公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)等合并，改征燃油稅，通過(guò)法律約定整合各部門間的利益關(guān)系，從而最大限度地節(jié)省能源和基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)支。作為我國(guó)“費(fèi)改稅”兩大突破口之一的“交通與車輛稅費(fèi)改革”中的一項(xiàng)，提出十多年來(lái)一直廣為國(guó)人所關(guān)注，引起了國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域及有關(guān)部門專家學(xué)者的廣泛探討與研究。

一、燃油稅改革歷程的簡(jiǎn)要回顧

1994年1月1日，我國(guó)在海南省開(kāi)始試行“燃油附加費(fèi)”改革。1997年全國(guó)人大通過(guò)了《中華人民共和國(guó)公路法》，提出以“燃油附加費(fèi)”替代“公路養(yǎng)路費(fèi)”。1999年《公路法》修正法獲得通過(guò)，將“燃油附加費(fèi)”改為“燃油稅”，至此，開(kāi)征燃油稅正式上升到法律層面。之后幾年，燃油稅改革似乎被束之高閣，開(kāi)征燃油稅只是處于理論探討階段。

二、我國(guó)開(kāi)征燃油稅的難點(diǎn)分析

(一)國(guó)際油價(jià)持續(xù)高位運(yùn)行及通貨膨脹的壓力

最近幾年，國(guó)際石油價(jià)格持續(xù)走高：2001年國(guó)際石油價(jià)格是28～30美元/桶，2005年最高價(jià)格已達(dá)70.8美元/桶，這兩年更是都在70～80美元的高位徘徊，截至2007年9月，國(guó)際石油價(jià)格創(chuàng)下了83.87美元/桶的歷史新高。我國(guó)在2003年成為世界第二大石油進(jìn)口國(guó)，國(guó)際油價(jià)的走高會(huì)影響國(guó)內(nèi)油價(jià)的上漲。且燃油生產(chǎn)企業(yè)在稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁上居于優(yōu)勢(shì)，供給彈性較大、需求彈性小，稅負(fù)極易轉(zhuǎn)嫁，最終稅負(fù)大部分會(huì)由用油者承擔(dān)。因而在國(guó)際石油價(jià)格持續(xù)走高的情形下征收燃油稅會(huì)導(dǎo)致以石油做能源及生產(chǎn)資料的相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格上漲，給整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)通貨膨脹壓力。

(二)涉及的各方利益難以協(xié)調(diào)

目前我國(guó)養(yǎng)路費(fèi)年征收總額已超過(guò)1000億元，還有公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)等規(guī)費(fèi)的相當(dāng)一部分也會(huì)進(jìn)入地方政府，滿足地方養(yǎng)路的需要。開(kāi)征燃油稅后，即便將其定為中央和地方共享稅，相對(duì)而言更有利于增加中央財(cái)政收入，而對(duì)地方財(cái)政不利。即使中央公平分配，也存在轉(zhuǎn)移支付不夠及時(shí)的問(wèn)題，且各地得到的補(bǔ)貼很可能小于改革以前的收費(fèi)水平，影響地方公路的維護(hù)與管理；若轉(zhuǎn)移支付不公平，則會(huì)影響用油大省的積極性。

根據(jù)2002年一份《開(kāi)征燃油稅的正負(fù)效應(yīng)研究》的課題報(bào)告，開(kāi)征燃油稅對(duì)交通部門影響很大：一是預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外脫鉤，二是事權(quán)與財(cái)權(quán)分離，交通部門宏觀調(diào)控乏力。因而，很多專家學(xué)者都將開(kāi)征燃油稅的阻力歸于交通部門，但對(duì)開(kāi)征燃油稅的受益者稅務(wù)部門來(lái)說(shuō)，主張開(kāi)征燃油稅的熱情也不高。近年來(lái)，國(guó)家稅收連年以超過(guò)GDP的增長(zhǎng)速度增長(zhǎng)，2005年我國(guó)稅收收入高達(dá)30866億元，比上年增長(zhǎng)20％，而GDP增長(zhǎng)為10.4％。盡管開(kāi)征燃油稅能進(jìn)一步增加稅收收入，但也涉及到大部分養(yǎng)路費(fèi)收費(fèi)人員的接收和安置問(wèn)題，因而無(wú)論是交通部門還是稅務(wù)部門，實(shí)質(zhì)上都希望維持既定的利益格局，并不急切希望開(kāi)征燃油稅。

燃油稅的設(shè)計(jì)從總體上來(lái)講，不會(huì)增加全體消費(fèi)者的稅負(fù)，但對(duì)部分使用油量較多的消費(fèi)單位和個(gè)人來(lái)講，開(kāi)征燃油稅后的負(fù)擔(dān)會(huì)有較大幅度的提高，如公共交通、出租汽車、公路運(yùn)營(yíng)汽車等。以出租車行業(yè)為例，若燃油稅占到油價(jià)的三成，城市出租車每年將多支出近5000元至10000元，這些增加的支出是否全部交由市場(chǎng)調(diào)價(jià)解決?還有作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公共交通業(yè)，其運(yùn)營(yíng)成本的增加是由政府補(bǔ)貼，還是允許他們通過(guò)提價(jià)來(lái)解決呢?

(三)開(kāi)征燃油稅操作上的技術(shù)難點(diǎn)分析

燃油稅的征收環(huán)節(jié)，可以選擇在生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)征收，也可以選擇在零售環(huán)節(jié)。選擇在生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)征收，其優(yōu)點(diǎn)是便于從源頭上控管稅款，減少稅款流失，征管難度較小。但是其弊端也很明顯：一是會(huì)增加生產(chǎn)企業(yè)的稅收，造成其資金周轉(zhuǎn)困難；二是會(huì)加劇燃油走私現(xiàn)象；三是由于燃油生產(chǎn)企業(yè)地區(qū)分布的不平衡，不利于平衡各地方利益。選擇在最后的銷售環(huán)節(jié)課征燃油稅，可以減輕生產(chǎn)企業(yè)負(fù)擔(dān)，還可避免燃油走私現(xiàn)象。但目前我國(guó)加油站布局分散，數(shù)量眾多、成分復(fù)雜，據(jù)商務(wù)部2005年11月公布的數(shù)據(jù)：我國(guó)已有加油站8.4萬(wàn)個(gè)，其中國(guó)有的占53.3％，其他成分占46.7％。我國(guó)燃油銷售渠道很多，機(jī)動(dòng)車輛用油也有一部分不在加油站購(gòu)買，征管難度較大，不利于稅款的足額征收。

若把燃油稅的課稅環(huán)節(jié)設(shè)在生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)，那么征稅對(duì)象就是所有用油者。但是燃油的用途不僅限于車輛，還有許多非車用油行業(yè)：農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、工業(yè)、電力等部門都是用油大戶，這些部門用的油都不使用公路，若同車用燃油一樣納稅，或納一樣的稅，顯然又出現(xiàn)新的稅負(fù)不公平。還有農(nóng)機(jī)(漁船)用油的補(bǔ)償問(wèn)題。目前我國(guó)有上萬(wàn)臺(tái)農(nóng)用機(jī)械，它們并不用繳養(yǎng)路費(fèi)，但其所用柴油占柴油消耗量的50％以上。開(kāi)征燃油稅后，據(jù)測(cè)算每臺(tái)農(nóng)用車每年將多支出上千元，對(duì)這部分額外的負(fù)擔(dān)如何補(bǔ)貼、補(bǔ)貼的錢如何劃撥、如何防止截留，也是一個(gè)難題。

燃油稅開(kāi)征后，將取代現(xiàn)行的公路養(yǎng)路費(fèi)制度，即會(huì)導(dǎo)致公路養(yǎng)路費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)等財(cái)政收入的合并或部分取消。因而燃油稅稅率的制定，至少應(yīng)保證燃油稅的收入高于所取消的稅費(fèi)總額。稅率過(guò)低，不利于保證政府稅收收入，也不利于發(fā)揮燃油稅節(jié)能環(huán)保的作用；但稅率過(guò)高，將大幅增加我國(guó)石油產(chǎn)品的稅負(fù)，不利于石油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)通過(guò)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁，油價(jià)過(guò)高會(huì)給消費(fèi)者帶來(lái)較大的負(fù)擔(dān)。

三、開(kāi)征燃油稅的政策建議

(一)轉(zhuǎn)變思路，擇機(jī)開(kāi)征燃油稅

轉(zhuǎn)變思路是指不再僅將開(kāi)征燃油稅作為“費(fèi)改稅”的重要組成部分，而從調(diào)節(jié)燃油需求、節(jié)能環(huán)保方面來(lái)考慮。這樣在國(guó)際油價(jià)高位的情形下完全可以也更應(yīng)該開(kāi)征燃油稅，油價(jià)越高說(shuō)明油源供應(yīng)緊缺，就越應(yīng)節(jié)約使用。而且在油價(jià)高位時(shí)開(kāi)征燃油稅，國(guó)民也完全能夠接受，燃油稅不是簡(jiǎn)單的加稅，而是上繳方式的一種改變，若稅率確定適當(dāng)，對(duì)絕大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，不會(huì)明顯增加負(fù)擔(dān)。在高油價(jià)位開(kāi)征燃油稅會(huì)增加人們的責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，而在低油價(jià)時(shí)開(kāi)征，看起來(lái)價(jià)格好像不高，但這樣的心理平衡也很脆弱。燃油稅開(kāi)征后，會(huì)導(dǎo)致以燃油為原料、動(dòng)力的行業(yè)相當(dāng)大一部分產(chǎn)品價(jià)格的上漲，所以我們應(yīng)慎重選擇開(kāi)征的時(shí)機(jī)，減少或回避通貨膨脹的壓力。應(yīng)選擇在低通貨膨脹或是略有通貨緊縮時(shí)開(kāi)征燃油稅更為恰當(dāng)。

(二)燃油稅稅率浮動(dòng)，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和零售環(huán)節(jié)同時(shí)征收

目前，美國(guó)對(duì)汽油征收30％的稅率。考慮到我國(guó)政府宏觀調(diào)控的能力和消費(fèi)者的心理承受能力及環(huán)保節(jié)能的需要，我國(guó)可先暫行一個(gè)相對(duì)低些的稅率水平，并根據(jù)國(guó)際市場(chǎng)石油價(jià)格的變動(dòng)保持稅率浮動(dòng)。根據(jù)海南省征收燃油附加費(fèi)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)征稅，燃油走私現(xiàn)象嚴(yán)重，1995年走私燃油和偷漏燃油附加費(fèi)占到燃油附加費(fèi)總額的20％。而目前我國(guó)93％以上的加油站已經(jīng)安裝了稅控機(jī)，使得在零售環(huán)節(jié)征收燃油稅具有可行性。為了發(fā)揮燃油稅調(diào)節(jié)燃油需求的作用、防止“倒油”等問(wèn)題的出現(xiàn)，可先對(duì)燃油的生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)統(tǒng)一征收15％的稅；為減輕燃油走私對(duì)燃油稅的沖擊、防止出現(xiàn)新的稅負(fù)不公，可在零售環(huán)節(jié)再加征20％的車用燃油稅。對(duì)生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)的燃油稅稅率不做較大幅度調(diào)整，主要浮動(dòng)零售環(huán)節(jié)的燃油稅稅率。

(三)合理劃分中央與地方的稅權(quán)，平衡各部門之間利益

為保證中央政府平衡地區(qū)間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的能力，促進(jìn)全國(guó)協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)將燃油稅設(shè)計(jì)為中央和地方共享稅。由國(guó)稅部門征收，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)稱原則，合理在中央政府與地方政府之間分成，發(fā)揮地方政府公路建設(shè)和維護(hù)的積極性。實(shí)行特別轉(zhuǎn)移支付制度，中央政府給予專項(xiàng)撥款以支持，促進(jìn)全國(guó)公路的均衡發(fā)展。燃油稅開(kāi)征后，應(yīng)加大對(duì)交通部門的財(cái)政分配力度，妥善安置養(yǎng)路費(fèi)收費(fèi)機(jī)構(gòu)近30萬(wàn)的交通稽征人員，對(duì)下崗分流人員，給予政策優(yōu)惠，鼓勵(lì)自謀職業(yè)，積極實(shí)施再就業(yè)。對(duì)專業(yè)的汽車運(yùn)輸行業(yè)，應(yīng)放開(kāi)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，主要采取調(diào)整運(yùn)價(jià)的方式，慎重發(fā)放補(bǔ)貼或稅款返還。鼓勵(lì)公共交通業(yè)提價(jià)，完善公交Ic卡制度，逐漸取消月票，增加消費(fèi)者對(duì)出租車漲價(jià)的接受程度。

(四)建立、健全對(duì)農(nóng)用(漁用)燃油的稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼機(jī)制

對(duì)開(kāi)征燃油稅給農(nóng)業(yè)(漁業(yè))帶來(lái)的沉重的負(fù)擔(dān)，如何實(shí)施稅收優(yōu)惠政策或進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，比較可行的辦法是，建立對(duì)部分弱勢(shì)群體給予適當(dāng)補(bǔ)貼的機(jī)制：對(duì)農(nóng)民，統(tǒng)籌考慮柴油、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲的影響，通過(guò)直補(bǔ)予以補(bǔ)償。以遼寧省為例，2006年農(nóng)民的糧食補(bǔ)貼為60元/畝，開(kāi)征燃油稅后，可將在生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)征收所得稅款大部分用于補(bǔ)貼農(nóng)民，使得每畝地的糧食補(bǔ)貼水平有一定幅度的提高。對(duì)漁業(yè)用油的補(bǔ)貼，可以比照農(nóng)業(yè)用油補(bǔ)貼辦法，按機(jī)械漁船的馬力和每小時(shí)耗油量予以直接補(bǔ)償。