對我國基本國策若干問題的分析和建議

基本國策這個詞在政策領(lǐng)域的分量顯而易見——應該是立國、治國之策當中最基本的政策；在公眾心目中也淺顯易懂——應該與國計民生關(guān)系最大。但事實上基本國策到底指哪些政策。有何確定標準。是否建立了相關(guān)制度，實施情況如何?本文試對這些基本問題作一些探討。

一、我國基本國策的界定及其基本情況

(一)判定我國基本國策的實然和應然標準

基本國策到底是什么政策?這是一個從未在任何國家級公文里得到定義的概念，也是一個在許多場合都被隨口授予的概念。因此?；緡咴诿耖g的誤傳很多。例如。相當數(shù)量的人認為我國只有計劃生育和環(huán)境保護兩項基本國策，還有一些人認為我國的基本國策很多，諸如科教興國、一國兩制、保護知識產(chǎn)權(quán)等。形成這種局面的原因是我國的基本國策歷來只是一個提法，沒有明確的界定標準。

必須把國家有關(guān)文件中的明文規(guī)定作為確定基本國策的實然標準。當然。這種明文也是有層次的?？紤]各種“文”的通過方式和效力不同，至少可分為法律規(guī)定、跨年度重要文件規(guī)定和工作文件規(guī)定三個層次：

嚴格意義而言，某方面的政策上升到基本國策必須法定——不僅因為這樣才具有長期性和穩(wěn)定性。還因為這樣才能確保在實施中“依法行政”。在法律規(guī)定中。憲法當然是最高層次。然而，我國的憲法中雖然規(guī)定了政府必須承擔的若干重要事務(wù)(計劃生育、環(huán)境保護、文化遺產(chǎn)保護、男女平等、衛(wèi)生、教育等)，卻沒有明確基本國策概念。同時，并非列在憲法中的國家的目標條款都能稱為基本國策——《憲法》尤其是《憲法》“總綱”里有許多規(guī)定只是闡述了國家應該承擔、倡導的事務(wù)，并不能將其都稱為基本國策。一般而言，其中少數(shù)具有明確針對性且具有急迫性的“國計民生”問題，才通過領(lǐng)導講話、文件規(guī)定(黨和國家領(lǐng)導人在黨的全國代表大會和全國人民代表大會上的主題工作報告、經(jīng)全國人民代表大會通過的“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃綱要”等一般也視為文件)以及法律規(guī)定等方式逐漸發(fā)展成了對應的基本國策。而更多的。則只是一個部門負責的工作而已?？紤]到《憲法》以及各種基本法中都沒有明文規(guī)定“基本國策”，只能將單項法的規(guī)定作為最高層次的基本國策確定方式；而跨年度重要文件。需經(jīng)國家的最高權(quán)力機關(guān)——全國人民代表大會或黨中央批準通過并對現(xiàn)實工作有較強、較長的指導效力；相形而言，黨中央、國務(wù)院具體部署某一工作的指導性文件就是層次最低但也算得上“白紙黑字有據(jù)可依”的確定方式。

一般而言，某方面的政策應該滿足以下三個標準才可能成為基本國策：①基本國策應是基本國情決定的某類具有全局性、長期性、戰(zhàn)略性意義的問題的系統(tǒng)對策，具有高層次、長時效、廣范圍等特點。任何一方面的基本國策制定、實施得如何，都會對國家全局的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會安定產(chǎn)生重大影響。因此，基本國策在整個政策體系中應處于最高層次，規(guī)定、制約和引導著一般的具體政策的制定和實施，并為相關(guān)領(lǐng)域的政策協(xié)調(diào)提供依據(jù)；②基本國策并非籠統(tǒng)的宏觀指導原則或政策取向，而應針對某類在經(jīng)濟發(fā)展中容易被忽視的基本國情，并和國家的基本發(fā)展理念(比如科學發(fā)展觀這種必須在方方面面都體現(xiàn)的發(fā)展理念)與時俱進，能更全面地反映發(fā)展質(zhì)量。例如。由于改革開放以來我國長期以經(jīng)濟建設(shè)為中心，在“又快又好”的發(fā)展理念下積累了不少發(fā)展質(zhì)量問題。因此，我國近年出臺的基本國策開始體現(xiàn)出“又好又快”傾向，以具有解決問題的針對性；③基本國策之間應該是平等的，不應再有包含關(guān)系或指導關(guān)系。有些政策取向，例如堅持四項基本原則是我國的立國之本，事關(guān)國家政體。是中國治國的基本原則，也是指導基本國策實施的原則，所以一般不再單獨列為基本國策。

這三個標準只是理論上的基本國策“理想模型”，是一種應然的卻沒有被制度化的標準。由于缺乏相關(guān)制度規(guī)定，現(xiàn)實中其既沒有成為確定基本國策的充分條件也沒有成為必要條件，即前述三個層次的“明文規(guī)定”中的基本國策不一定都符合這三個標準，反之亦然?？膳e例如下：多年來在多種場合被反復明確的基本國策——對外開放，就是一種政策取向，與堅持四項基本原則類似，嚴格意義而言不能稱為解決某類基本國情所致問題的對策。但因其意義重大而在改革開放之初就被領(lǐng)袖賦予“基本國策”之名以引起重視，以致約定俗成；再如，水土保持政策屬于具有重大意義的部門工作，按前述應然標準不應該上升到基本國策層次。但由于1990年代初的形勢使然，也在國務(wù)院頒發(fā)的文件中被明確為基本國策。

(二)我國的基本國策的基本情況

從實然標準看，可以認為我國現(xiàn)有七個基本國策。

計劃生育(含“控制人口”)：是我國第一個被明文規(guī)定的基本國策。1956年，毛澤東在最高國務(wù)會議上提出：“我們這個國家有這么多人，這是世界上各國都沒有的。要提倡節(jié)育，要有計劃地生育”。1978年，鄧小平指出：“人口增長要控制，應該立法”。1982年中共十二大報告中明文：“實行計劃生育是我國的一項基本國策”。2001年《人口和計劃生育法》第二條第一款：“我國是人口眾多的國家，實行計劃生育是國家的基本國策”。

男女平等：1995年江澤民在世界婦女大會上講話：“我們十分重視婦女的發(fā)展與進步，把男女平等作為促進我國社會發(fā)展的一項基本國策?！?001年國務(wù)院頒布的《中國婦女發(fā)展綱要(2001～2010)》：“貫徹男女平等的基本國策，推動婦女充分參與經(jīng)濟和社會發(fā)展，使男女平等在政治、經(jīng)濟、文化、社會和家庭生活等領(lǐng)域進一步得到實現(xiàn)。”2005年《婦女權(quán)益保障法》第二條：“實行男女平等是國家的基本國策?！?/p>

十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地：第一個法律明確的基本國策。1992年，李鵬題詞：“十分珍惜和合理利用每寸土地。切實保護耕地，是我國必須長期堅持的一項基本國策?！?984年五屆全國人大四次會議政府工作報告指出：“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地。應該是我國的國策”。1998年新修訂的《土地管理法》中規(guī)定“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。

對外開放：1984年，鄧小平指出：“對內(nèi)經(jīng)濟搞活，對外經(jīng)濟開放，不是短期的政策，而是長期的政策”。1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》：“十一屆三中全會以來，我們把對外開放作為長期的基本國策。作為加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略措施，在實踐中已經(jīng)取得顯著成效”。2007年修改的《中國共產(chǎn)黨章程》“總綱”中明文規(guī)定：要堅持對外開放的基本國策，吸收和借鑒人類社會創(chuàng)造的一切文明成果。

環(huán)境保護：1983年，李鵬在全國環(huán)境保護大會上宣布：“環(huán)境保護是中國現(xiàn)代化建設(shè)中的一項戰(zhàn)略任務(wù)，是一項基本國策”。1990年《國務(wù)院關(guān)于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》(國發(fā)[1990]65號)“保護和改善生產(chǎn)環(huán)境與生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害，是我國一項基本國策”。

水土保持：1997年，江澤民在黨的十五屆一中全會上指出：“大江大河上中游地區(qū)的水土保持和流域治理，是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的根本措施。必須高度重視。做好規(guī)劃，堅持不懈，長期奮斗?！?993年，《國務(wù)院關(guān)于加強水土保持工作的通知》指出：“水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，是國土整治、江河治理的根本，是我們必須長期堅持的一項基本國策。”

節(jié)約資源：江澤民在1999年中央人口、資源、環(huán)境工作座談會上指出：“必須在保持經(jīng)濟增長的同時，控制人口增長，保護自然資源。保持良好的生態(tài)環(huán)境。這是根據(jù)我國國情和長遠發(fā)展的戰(zhàn)略目標而確定的基本國策?！?005年《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》明文：“要把節(jié)約資源作為基本國策，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，保護生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”。2007年《節(jié)約能源法》第四條：“節(jié)約資源是我國的一項基本國策?！?/p>

二、我國基本國策的實施現(xiàn)狀

(一)名稱遭濫用

一方面，由于基本國策冠名能彰顯重要意義，而又無相關(guān)法規(guī)限定對這一詞組的使用，因此在許多公眾場合。各級領(lǐng)導、專家乃至傳媒工作者將許多事務(wù)性工作冠名為基本國策，導致了公眾對基本國策認識較為混亂；另一方面，這一概念被隨意使用。也沖淡了真正的基本國策應有的影響力，有關(guān)方面和公眾對基本國策容易失去應有的尊重和敏感。

(二)實施被擱置

只有籠統(tǒng)的“應該怎么辦”，卻沒有建立政策制定和實施環(huán)節(jié)的保障機制。例如，環(huán)境保護在相當長的時期內(nèi)一直處于邊緣化狀態(tài)，在人、財、物等資源配置和干部政績考核等落實基本國策必需的保障措施上都沒有硬性規(guī)定。以致環(huán)境保護目標無法完成。即便基本國策在有關(guān)保障機制上有所體現(xiàn)，但由于是否遵守基本國策的利益關(guān)系差別巨大且保障機制仍然存在漏洞(如對領(lǐng)導干部的責任追究機制不健全)而落實不力。例如，在快速城市化過程中，征地和賣地之間的價差巨大，甚至成為地方政府主要預算外經(jīng)費來源。以致地方政府對將耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地有強烈的違規(guī)動機。盡管農(nóng)民承包的土地，具有生產(chǎn)資料、家庭財產(chǎn)、生活保障三種功能，侵占農(nóng)民的土地，也就剝奪了農(nóng)民生產(chǎn)生活的來源。但這種危機因為和經(jīng)濟建設(shè)的短期利益、地方利益相沖突，且不能迅速、有力地體現(xiàn)在政績考核上，因而使保護耕地基本國策遭到陽奉陰違。

(三)沖突待協(xié)調(diào)

第一類是條文沖突，即某些政策從字面上就直接有與基本國策相違背的地方；第二類是導向沖突，某些政策形成了對基本國策執(zhí)行效果的不利導向。這可以計劃生育為例加以說明。例如，2004年開始實施的教育“兩免一補”政策，尤其是2006年開始全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學雜費，在相當程度上降低了群眾撫育子女的成本。由于享受政策的八類人群的劃分標準主要就是“經(jīng)濟困難”，這樣的惠民政策反而可能激勵部分低收入家庭超生的效果。類似這樣的政策導向沖突，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護之間、在城市發(fā)展與保護耕地之間還可以找出許多實例。

三、基本國策實施問題的制度成因分析

基本國策落實困難有其內(nèi)在的可能性：基本國策代表了國家的長期利益，而經(jīng)常會出現(xiàn)個人、地方短期利益與國家全局、長遠利益不一致的現(xiàn)象，這種情況下忽視甚至違背基本國策就具有了主觀可能性。從制度層面來說，還有以下兩個方面的成因：

(一)理念沒有真正落實、保障制度存在漏洞

盡管基本國策是對應于一定的基本國情的國之要事，但其能否真正在國家發(fā)展決策和政策實施中占據(jù)應有的位置，卻取決于其是否能與治國主流理念相和諧。例如1 980年代初提出環(huán)境保護是一項基本國策，但在“口號——又快又好、標準——以經(jīng)濟建設(shè)為中心、干部考核——GDP是主要指標”這樣一套發(fā)展模式下，除了對外開放這樣與經(jīng)濟建設(shè)必然存在正相關(guān)的基本國策，其它需要協(xié)調(diào)的基本國策難免為經(jīng)濟發(fā)展速度讓步：環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展還是分隔狀態(tài)；產(chǎn)業(yè)部門和環(huán)保部門分別決策，經(jīng)濟問題和環(huán)境問題分別處置。這樣的結(jié)果，就是中國的總體環(huán)境污染近于“失控”狀態(tài)。到1990年提出可持續(xù)發(fā)展理念后，才使環(huán)境保護理念與經(jīng)濟發(fā)展決策結(jié)合起來。直到“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”得到重新詮釋、科學發(fā)展、社會和諧成為治國主流理念，環(huán)境保護在國家發(fā)展中才可能完成三個轉(zhuǎn)變：保護環(huán)境與經(jīng)濟增長并重。環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展同步，綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題。

還必須看到，基本國策本身只是一個概念，必須再經(jīng)過政策保障制度的轉(zhuǎn)化才能落實。具體說。必須有成龍配套的一系列工作文件將基本國策細化為具體的思路、目標并明確有關(guān)保障制度，基本國策才可能轉(zhuǎn)化為實際工作。

(二)政策過程欠缺、沒有建立協(xié)調(diào)制度

一個完整的政策過程包括政策制定、政策實施、政策評估、政策反饋四個環(huán)節(jié)。但我國的基本國策政策過程是欠缺的——這是指基本國策應如何形成、形成后應如何指導其它政策、如何通過對基本國策執(zhí)行效果的考察來修訂完善基本國策。這些都沒有形成制度。如果沒有從政策過程中反映基本國策在政策體系中的重要性。就難以保證基本國策的落實效果。而目前，在政策過程的四個環(huán)節(jié)中，七個基本國策都有所欠缺，影響最大的計劃生育和環(huán)境保護政策的欠缺如表所示：

由于政策制定環(huán)節(jié)沒有明確基本國策在政策體系中的地位，政策評估和反饋環(huán)節(jié)又缺失或無力，因此即便是計劃生育，也還是遇到很普遍的政策協(xié)調(diào)問題。考慮基本國策針對的是基本國情帶來的普遍問題，代表國家的全局、長遠、戰(zhàn)略利益，本來應該在政策體系中具有上位性，即其它相關(guān)政策在制定和實施中應該以基本國策為依據(jù)主動尋求政策協(xié)調(diào)。但因為其基本性和上位性沒有法定，不能體現(xiàn)在政策制定環(huán)節(jié)和政策反饋環(huán)節(jié)，以致產(chǎn)生了政策條文沖突和導向沖突現(xiàn)象。

四、完善我國基本國策制定和實施制度的政策建議

對應于基本國策在實施中的三方面問題，建議從以下兩方面人手，完善我國的基本國策制定和實施制度：標準法定、過程完整；國策上位、保障健全。

(一)標準法定、過程完整

首先是政策制定環(huán)節(jié)應該完整、規(guī)范，在有關(guān)法律或國務(wù)院文件中明確基本國策的確定標準和這一概念的使用標準，將其制定過程制度化，并規(guī)定基本國策的實施環(huán)節(jié)、評估環(huán)節(jié)和反饋環(huán)節(jié)的體現(xiàn)方式。在法定應然標準的基礎(chǔ)上，梳理現(xiàn)行七個基本國策。做到有增有減、內(nèi)容規(guī)范，確保基本國策都是通過完整、標準、嚴格的程序由全國人民代表大會或國務(wù)院這樣可以代表國家的權(quán)力機關(guān)明文產(chǎn)生的，基本國策一旦產(chǎn)生就必須在政策過程的四個環(huán)節(jié)都得到體現(xiàn)。

(二)國策上位、保障健全

國策上位就是要明文規(guī)定基本國策在政策體系中的基礎(chǔ)性地位，保證其它政策在制定時以基本國策作為依據(jù)之一并主動實現(xiàn)與基本國策在條文、導向等方面的協(xié)調(diào)。保障健全就是要在政策保障制度的各要素中都創(chuàng)造有利于落實基本國策的環(huán)境。

尤其要注意的是，在中國現(xiàn)有國情下，要加強原有以“強力人治”為特征的制度保障，確保落實國策和政策協(xié)調(diào)。建議將能體現(xiàn)基本國策且容易被忽視的指標(如環(huán)境保護、男女平等方面的)盡量納入領(lǐng)導干部政績考核評價指標體系，而且權(quán)重應得到保證。