我國食用農(nóng)產(chǎn)品無縫隙化安全監(jiān)管體系研究

[摘要]食品安全關(guān)系到人民的健康、社會的穩(wěn)定和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但我國目前食用農(nóng)產(chǎn)品安全狀況觸目驚心，解決這一問題迫在眉睫。文章分析了我國食用農(nóng)產(chǎn)品安全的現(xiàn)狀和存在的問題，從理論上探討了食用農(nóng)產(chǎn)品安全的外部性和信息不對稱問題，在借鑒發(fā)達(dá)國家食品安全管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)無縫隙組織理論提出構(gòu)建我國食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管體系的構(gòu)想。

[關(guān)鍵詞]食品安全；外部性；信息不對稱；無縫隙組織；監(jiān)管體系

[中圖分類號]F320［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ

[文章編號] １６７３－０４６１（２００8）０2－００18－０5

※基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目（70673012），復(fù)旦大學(xué)“金苗”項(xiàng)目（07JM003）。

一、引 言

2005年4月5日，國家質(zhì)檢總局宣布廣東亨氏辣椒醬含有蘇丹紅后，質(zhì)監(jiān)部門在對全國18個省、市、區(qū)的食品專項(xiàng)檢查后發(fā)現(xiàn)，我國有30家生產(chǎn)企業(yè)的88種食品及添加劑含有蘇丹紅。5月25日，雀巢金牌成長3＋奶粉碘超標(biāo)見諸報(bào)端，6月6日光明回收“過期奶”被臥底記者揭發(fā)。據(jù)商務(wù)部2005年3月發(fā)布的《我國流通領(lǐng)域食品安全狀況的調(diào)查報(bào)告》顯示：我國目前上市蔬菜農(nóng)藥殘留超標(biāo)率為7％，畜產(chǎn)品“瘦肉精”檢出率為1.2％；消費(fèi)者對任何一類食品安全性的信任度均低于50％。2007年上半年又連續(xù)發(fā)生多起針對我國食品安全的國際問題，國際影響很大，為此，國務(wù)院決定從2007年8月起在全國用四個月時間進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項(xiàng)整治。雖然我國各級政府高度重視食用農(nóng)產(chǎn)品的安全問題，采取了多項(xiàng)措施，但食品安全問題卻越來越嚴(yán)重，甚至到了非開展專項(xiàng)治理不可的程度，這不得不引起我們從食品安全監(jiān)管體系層次進(jìn)行深刻反思。

二、我國食用農(nóng)產(chǎn)品安全的現(xiàn)狀分析

（一）我國食用農(nóng)產(chǎn)品安全的現(xiàn)狀

我國政府對食品安全問題越來越重視，實(shí)施了“無公害食品行動計(jì)劃”，并把食品安全列為“國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃”的重要問題來研究，目前在食用農(nóng)產(chǎn)品安全管理方面取得了階段性成果，如：從2003年1月開始，在全國全面推行“無公害食品行動計(jì)劃”。國家質(zhì)檢總局從2005年7月1日起對肉制品、乳制品、罐頭等十類食品強(qiáng)制實(shí)行市場準(zhǔn)入制度，并加貼QS標(biāo)志。農(nóng)業(yè)部從2001年開始對北京、天津等四城市蔬菜中農(nóng)藥殘留和畜產(chǎn)品中“瘦肉精”污染開展了例行監(jiān)測；2002年蔬菜監(jiān)測擴(kuò)大到37個城市、畜產(chǎn)品監(jiān)測擴(kuò)大到16個城市，并開始實(shí)施農(nóng)藥、獸藥及農(nóng)藥、獸藥殘留監(jiān)控計(jì)劃，飼料和飼料添加劑中藥物殘留及有害物質(zhì)污染監(jiān)控計(jì)劃，水產(chǎn)品中藥物殘留監(jiān)控計(jì)劃；2003年又將水產(chǎn)品中氯霉素污染納入例行監(jiān)測范圍，對北京等5城市進(jìn)行監(jiān)測。農(nóng)業(yè)部積極會同有關(guān)部門制定、修訂了《農(nóng)業(yè)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《獸藥管理?xiàng)l例》、《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)。但取得的成績與人民的安全需求還有相當(dāng)大的差距。

（二）目前存在的主要問題

我國食用農(nóng)產(chǎn)品安全全過程監(jiān)管能力不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的要求，主要存在以下問題：

1.食品安全監(jiān)管體系不完善。長期以來，我國對食品實(shí)行多頭管理，一方面執(zhí)法中各部門職責(zé)交叉，都可以執(zhí)法；另一方面則出現(xiàn)模糊或真空地帶，給不法分子可乘之機(jī)[1]。如我國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)被分割在農(nóng)業(yè)、商業(yè)、衛(wèi)生、輕工、工商、進(jìn)出口、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)保等十多個部門，管理機(jī)構(gòu)職能重疊，人浮于事，這就造成了各部門“都管但都管不好”的局面，也為一些部門權(quán)力尋租制造了借口，而一旦發(fā)生問題，各部門只考慮自己的利益，推卸責(zé)任。

2.食品安全管理的法律法規(guī)不健全。與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)沒有適應(yīng)社會的發(fā)展而及時進(jìn)行修訂調(diào)整。最新的《食品衛(wèi)生法》也是1995年10月通過的，存在許多問題，如范圍狹窄，沒有涵蓋從農(nóng)田到餐桌整個生物鏈條；內(nèi)容單薄，對新形勢下的許多新問題尚未涉及，如食品安全評價(jià)制度等；確定的各執(zhí)法主體職責(zé)與現(xiàn)實(shí)情況脫節(jié)，沒有隨著國家機(jī)構(gòu)改革而進(jìn)行必要調(diào)整等[1]。

3.食品安全標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滯后。我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)主要存在以下問題[2][3]：標(biāo)準(zhǔn)總體水平低，許多標(biāo)準(zhǔn)的限量指標(biāo)與食品法典委員會（CAC）的標(biāo)準(zhǔn)限量指標(biāo)差距；標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量少，覆蓋面低，如我國農(nóng)藥殘留量標(biāo)準(zhǔn)只有484項(xiàng)，占CAC的18.8%，占?xì)W盟標(biāo)準(zhǔn)的2.2%；部分標(biāo)準(zhǔn)之間存在交叉甚至相互矛盾，如對乳酸飲料，QB1554-1992規(guī)定鉛含量不超過1.0mg/L，而GB16321-2003規(guī)定鉛含量不超過0.05mg/L；某些重要領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)短缺，標(biāo)準(zhǔn)的前期研究薄弱，標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施較差等。

4.農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)程度低。我國自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以后，每戶農(nóng)民分得幾畝土地，廣大農(nóng)民自主決策生產(chǎn)經(jīng)營，很不利于推行機(jī)械化耕作和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。農(nóng)戶和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)數(shù)目多，規(guī)模小，標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)程度低，尤其很少實(shí)行良好農(nóng)業(yè)規(guī)范(GAP)、良好生產(chǎn)規(guī)范(GMP)和危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)體系(HACCP)，不論在源頭上還是在后期加工，產(chǎn)品安全都沒有得到很好控制，與歐洲等發(fā)達(dá)國家差距很大[4][5]。

5.食品安全的技術(shù)供給不足。過去，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)一直是解決人民的溫飽問題，農(nóng)業(yè)技術(shù)多以增加產(chǎn)量為目標(biāo)，而用于提高農(nóng)產(chǎn)品安全的技術(shù)卻一直沒有得到重視，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品加工技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品保鮮技術(shù)、安全檢測技術(shù)等都不能滿足當(dāng)前食品安全的需要，尤其是隨著食品安全標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高和完善，更加迫切需求實(shí)用的食品安全新技術(shù)。

6.確保食用農(nóng)產(chǎn)品安全的基礎(chǔ)設(shè)施不健全。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品的大范圍流通，確保食品安全的運(yùn)輸設(shè)備、儲存設(shè)備、保鮮設(shè)備、市場銷售等基礎(chǔ)設(shè)施都沒有跟上當(dāng)前食品安全的發(fā)展需要，如確保鮮活食品安全的冷藏鏈發(fā)展在我國的發(fā)展一直嚴(yán)重滯后于發(fā)達(dá)國家水平。

7.違法違規(guī)處罰太輕。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對違反食品衛(wèi)生規(guī)范而導(dǎo)致食品安全問題的處罰太輕。如：“對生產(chǎn)經(jīng)營不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品、造成食物中毒或者其他食源性疾病的，責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營，銷毀食品，沒收違法所得，并處以一倍以上五倍以下的罰款”。處罰太輕不足以對不法企業(yè)起到震懾作用，違法所得暴利驅(qū)使不法企業(yè)鋌而走險(xiǎn)。

8.缺乏有效執(zhí)法的長效機(jī)制。在打擊假冒偽劣食品、促進(jìn)食品安全的執(zhí)法過程中，大多數(shù)采用臨時性的突擊檢查方式，往往是在出現(xiàn)重大安全事故后，或者節(jié)假日前，監(jiān)管部門進(jìn)行一陣風(fēng)式的檢查、處理，不法商販早已掌握了規(guī)律，風(fēng)頭一過，不法商販又重操舊業(yè)。這種缺乏連續(xù)性和規(guī)范性的突擊執(zhí)法方式，滋長了不法商販的投機(jī)僥幸心理，亟待建立保障食品安全的長效機(jī)制。

9.缺少全國性的食品安全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。我國應(yīng)充分利用有關(guān)的實(shí)驗(yàn)室、檢測中心、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、大專院校、科研單位的設(shè)備、技術(shù)、人力資源和信息，建立全國性的食品安全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，為政府科學(xué)決策、消費(fèi)者咨詢、發(fā)布食品安全信息及媒體監(jiān)督等提供信息平臺。

10.公眾全員參與明顯不足。從整體來看，我國具有食品安全知識和意識的消費(fèi)者還不多，許多消費(fèi)者缺乏自我保護(hù)意識和能力，同時由于消費(fèi)者反饋食品安全問題的渠道不暢，我國食品安全問題一直得不到公眾全員參與。

三、食用農(nóng)產(chǎn)品安全的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，保障食品安全不能僅靠市場調(diào)節(jié)，政府必須在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時應(yīng)特別重視發(fā)揮第三方的監(jiān)督作用，這是由食品安全的外部性、信息不對稱等特性決定的。

（一）食用農(nóng)產(chǎn)品安全的外部性分析

外部性是指那些生產(chǎn)或消費(fèi)對其他團(tuán)體造成了強(qiáng)迫賦予的成本或給予了無需補(bǔ)償?shù)氖找娴那樾蝃6]。與食用農(nóng)產(chǎn)品安全相關(guān)的外部性有以下幾種情況。

1.現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的外部性?，F(xiàn)代工業(yè)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了必要的生產(chǎn)資料，提高了生產(chǎn)率，但現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)向自然界中排放的“三廢”及由此引起的酸雨等對生態(tài)與自然環(huán)境造成了嚴(yán)重的威脅與破壞，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對自然資源和生態(tài)環(huán)境有極強(qiáng)的依賴性，惡劣的自然生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重影響了農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和安全，現(xiàn)代工業(yè)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)外部性。

2.現(xiàn)代化農(nóng)、牧、漁業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的外部性?；?、農(nóng)藥、地膜等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的使用，雖然可以提高產(chǎn)品產(chǎn)量，但盲目濫用則不可避免地會對環(huán)境與農(nóng)產(chǎn)品本身產(chǎn)生影響。動物飼料及添加劑的濫用不但使畜牧漁產(chǎn)品質(zhì)量下降，更通過生物富集對消費(fèi)者健康造成重大威脅。

3.科技進(jìn)步產(chǎn)生的外部性?？萍歼M(jìn)步使一些原先未被認(rèn)識到的產(chǎn)品安全隱患不斷被發(fā)現(xiàn)，這對給食品安全帶來積極影響，但科學(xué)技術(shù)是把雙刃劍，也有其對食品安全不利的一面，科技成果的副作用一旦爆發(fā)，往往會導(dǎo)致巨大的外部負(fù)效應(yīng)，包括生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞及對人類健康的嚴(yán)重威脅。

4.信息不對稱產(chǎn)生的外部性。由于產(chǎn)品市場中存在嚴(yán)重的信息不對稱問題，優(yōu)質(zhì)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者出售的安全產(chǎn)品使那些假冒偽劣者“搭便車”獲得額外收入；另一方面，劣質(zhì)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者出售的假冒偽劣農(nóng)產(chǎn)品除對消費(fèi)者的健康造成影響外，還會使該產(chǎn)品在消費(fèi)者心目中產(chǎn)生負(fù)面影響，對優(yōu)質(zhì)安全食用農(nóng)產(chǎn)品的銷售造成損害。

外部性屬市場失靈范疇，價(jià)格機(jī)制不能發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效率作用。因此，食用農(nóng)產(chǎn)品安全中的外部性不能僅依靠市場力量解決，而需要政府采取直接或間接措施進(jìn)行調(diào)控，如稅收（或補(bǔ)貼）或政府管制等，使生產(chǎn)者或消費(fèi)者產(chǎn)生的外部成本進(jìn)入他們的生產(chǎn)或消費(fèi)決策，由他們自己承擔(dān)，從而彌補(bǔ)外部成本與社會成本的差額。

（二）食用農(nóng)產(chǎn)品安全中的信息不對稱問題分析

食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和流通過程中始終貫穿著信息不對稱的問題。信息不對稱以及缺乏對入市農(nóng)產(chǎn)品行之有效的監(jiān)督管理機(jī)制是出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品安全問題的重要原因[7]。食用農(nóng)產(chǎn)品是一種“經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)品”乃至“后驗(yàn)產(chǎn)品”，即食用農(nóng)產(chǎn)品的安全問題只有在最終消費(fèi)者食用之后才能有所體驗(yàn)和了解，甚至對于農(nóng)藥殘留等問題在一定程度上通過檢驗(yàn)也難于得出結(jié)論，有些潛在危害可能長期存在，短期內(nèi)無法表現(xiàn)出來，但積累到一定程度才會爆發(fā)。同時，食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通的鏈條不斷延長，環(huán)節(jié)不斷增加，每個過程又缺乏可追溯性，而消費(fèi)者致病原因復(fù)雜，很難分辨的真正原因，也滋長了一些生產(chǎn)經(jīng)營者故意隱瞞信息，欺騙消費(fèi)者。圖1為食用農(nóng)產(chǎn)品的一般生產(chǎn)流通鏈，從最初的農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)銷商到消費(fèi)者消費(fèi)的整個過程都可能存在著嚴(yán)重的信息不對稱問題。

1.農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料提供商之間的信息不對稱。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料目前主要由農(nóng)資公司和銷售，農(nóng)資公司長期經(jīng)營農(nóng)資商品，擁有完善的市場網(wǎng)絡(luò)，容易搜集信息，掌握的市場信息比農(nóng)戶豐富得多，出于自身利益的考慮，常常通過誤導(dǎo)、隱瞞、欺詐等手段向農(nóng)戶傳遞虛假信息。在農(nóng)資市場上，農(nóng)戶處于信息劣勢，若農(nóng)民不能辨清真貨與假貨、優(yōu)品與次品，便會出現(xiàn)“劣貨驅(qū)逐良貨”的現(xiàn)象。

2.農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)特點(diǎn)導(dǎo)致的信息不對稱。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前期投入在動植物產(chǎn)品生產(chǎn)一段時期以后才能知道投入品的真實(shí)程度，如種籽的好壞，要等到產(chǎn)品收獲后才能知道，化肥的好壞同樣要等施用一段時間才能顯現(xiàn)出來，況且影響農(nóng)產(chǎn)品最終質(zhì)量的因素很多，如復(fù)雜的自然條件和生產(chǎn)工藝等，農(nóng)民常常很難分辨出農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的真正原因。

3.農(nóng)戶和收購者或商販之間的信息不對稱。從收購者的角度，由于信息搜尋成本的存在，收購者往往無法及時了解農(nóng)戶的生產(chǎn)水平和個人信譽(yù)。農(nóng)戶為了追求個人利益，常常隱藏產(chǎn)品的真實(shí)信息，以次充好。但農(nóng)戶也面臨著信息不對稱問題，主要是對市場供求信息的不了解，而食用農(nóng)產(chǎn)品加工流通企業(yè)卻擁有豐富的市場信息，為了獲得更高利潤，對農(nóng)民誤傳、假傳信息的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

4.加工企業(yè)和各級商販之間的信息不對稱。由于食用農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)對于資金和技術(shù)要求不高，行業(yè)進(jìn)入門檻低，食品加工企業(yè)眾多，特別是中小企業(yè)占絕大多數(shù)，這些中小企業(yè)存在許多食品安全隱患，如設(shè)備簡陋、工藝落后、生產(chǎn)環(huán)境差、偷工減料、粗制濫造等。各級商販在追求成本最小的情況下，無法及時或根本不愿花費(fèi)更大成本了解加工企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量。

5.加工企業(yè)之間的信息不對稱。為了增加產(chǎn)品的附加值，初級農(nóng)產(chǎn)品一般要經(jīng)過初加工和若干深加工環(huán)節(jié)，作為供應(yīng)商的初級加工企業(yè)對自己的產(chǎn)品質(zhì)量非常了解，而深加工企業(yè)卻對初級產(chǎn)品不具有信息優(yōu)勢，同樣情況存在于上下游各級加工企業(yè)之間。

6.最終消費(fèi)者和商販或加工企業(yè)之間的信息不對稱。商販和加工企業(yè)往往具有產(chǎn)品質(zhì)量的信息優(yōu)勢，而廣大消費(fèi)者明顯處于信息劣勢地位，在市場監(jiān)管不到位的情況下，消費(fèi)者總是受害者。

產(chǎn)品經(jīng)過的環(huán)節(jié)越多，從產(chǎn)品源頭到最終消費(fèi)者的信息不對稱越厲害。假定每個環(huán)節(jié)的信息真實(shí)率都為K，那么經(jīng)過n個環(huán)節(jié)后，信息的真實(shí)率為Kn，以圖1的食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)流通鏈為例，如果從農(nóng)業(yè)投入品到最終消費(fèi)者每個環(huán)節(jié)的信息真實(shí)率都為0.95，那么經(jīng)過n個環(huán)節(jié)后，信息的真實(shí)率為0.95n，以最短的生產(chǎn)流通路徑A—B—D—J為例，最終消費(fèi)者得到的產(chǎn)品信息真實(shí)率只為0.954=0.8145。食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)流通鏈越長，最終消費(fèi)者的產(chǎn)品信息真實(shí)率越低。因此，減少產(chǎn)品生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)來減少信息不對稱是提高食品安全的有效方法。

四、構(gòu)建安全監(jiān)管體系的理論支撐-無縫隙組織理論

構(gòu)建我國食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管體系的基本理論可以采用近年來在西方發(fā)達(dá)國家剛剛興起的無縫隙組織（Seamless Organization）理論。20世紀(jì)90年代以來，針對全球范圍內(nèi)技術(shù)、政治、全球經(jīng)濟(jì)、公民需求和偏好等各個領(lǐng)域發(fā)生的巨大變化，西方發(fā)達(dá)國家的政府開展了一場靜悄悄的公共管理革命，Linden于1990年創(chuàng)造了“無縫隙組織”這一概念，是指可以用流動的、靈活的、彈性的、完整的、透明的、連貫的等詞語來形容的組織形態(tài)；它以滿足顧客無縫隙需要為目標(biāo)的一種組織變革[8]。無縫隙組織理論為政府和其他公共部門再造提供了迫切需要的理論指導(dǎo)：一種面向未來的公共機(jī)構(gòu)自我改革的模式。無縫隙組織理論在發(fā)達(dá)國家的公共部門再造得到廣泛應(yīng)用，而我國對這一理論的研究還很少，2001年林大海通過翻譯Linden的著作把無縫隙組織理論引入我國，李偉寧和藍(lán)常高[9]、王其穎[10]、龍朝暉[11]等人先后探討了無縫隙組織理論在我國稅收征管上的應(yīng)用，趙來軍2007年探討了無縫隙組織理論在我國危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理、火災(zāi)安全監(jiān)管上的具體應(yīng)用[12]。無縫隙組織理論的“全局的”、“整體的”、“集成的”、“無縫隙服務(wù)”等核心理念和結(jié)果導(dǎo)向、過程導(dǎo)向等基本原則非常適合我國食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管體系構(gòu)建。

五、構(gòu)建我國食用農(nóng)產(chǎn)品無縫隙化安全監(jiān)管體系

（一）發(fā)達(dá)國家食品安全管理經(jīng)驗(yàn)分析

根據(jù)聯(lián)合國衛(wèi)生組織公布的資料，每年由于食源性病原引起100人以上食物中毒事件竟多達(dá)10 萬起。鑒于食品安全問題的重要性，發(fā)達(dá)國家都建立了嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管體系，以保證人們的食品安全和衛(wèi)生[13][14]。而近些年世界各地頻繁發(fā)生的食品安全事件，如英國的瘋牛病、口蹄疫，比利時的二惡英，亞洲的禽流感等，迫使各國不斷采取各種措施對其進(jìn)行補(bǔ)充和完善。這些發(fā)達(dá)國家中，尤以美國、歐盟、日本的措施最為得力，其食品安全監(jiān)管體系也最具有代表性。發(fā)達(dá)國家有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品安全的管理體系有以下幾方面主要特點(diǎn)[15][16]。

1.在法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)方面。通過立法來防止食品污染，保障消費(fèi)者“健康權(quán)”已成為發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管的主要特點(diǎn)。①食用農(nóng)產(chǎn)品安全法律法規(guī)體系成網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，最大限度地覆蓋與食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)的各個方面，寧可交叉、重復(fù)，也不留“死角”。像美國既有《食品質(zhì)量保護(hù)法》《公共衛(wèi)生服務(wù)法》等綜合性法律，也有《蛋制品檢驗(yàn)法》等非常具體的法律。②食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面寬、數(shù)量大。③各國食用農(nóng)產(chǎn)品安全法律法規(guī)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)都處于不斷地修訂、完善之中。

2.在管理方式方面。發(fā)達(dá)國家的食用農(nóng)產(chǎn)品安全管理機(jī)構(gòu)都比較健全，運(yùn)作比較規(guī)范，通過推行HACCP和食品可追溯制度確保消費(fèi)者“知情權(quán)”。①實(shí)施產(chǎn)品標(biāo)識和認(rèn)證制度，使消費(fèi)者了解食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的全面信息，同時也對生產(chǎn)者造成壓力。②以風(fēng)險(xiǎn)分析為基礎(chǔ)，推行HACCP體系，強(qiáng)化GAP和GMP管理，加強(qiáng)對食用農(nóng)產(chǎn)品食品全過程監(jiān)控。③實(shí)行食品召回制度。④大力推廣食品可追溯制度。通過可追溯制度可以追查到生產(chǎn)過程中的各種質(zhì)量記錄，了解作業(yè)過程的條件和操作人員。一旦發(fā)現(xiàn)問題，能迅速查明原因并采取措施。

3.在支持體系方面。支撐體系是發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管體系的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)保障。如：提供經(jīng)費(fèi)保障，支持科學(xué)研究，加強(qiáng)宣傳，鼓勵公眾參與。

（二）我國食用農(nóng)產(chǎn)品無縫隙化安全監(jiān)管體系設(shè)計(jì)

由于我國的食用農(nóng)產(chǎn)品管理起步較晚，基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)、流通及消費(fèi)等方面都存在突出問題，安全監(jiān)管的體制、法制、標(biāo)準(zhǔn)等方面存在缺陷，目前的安全監(jiān)管體系已不能適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求，本文在借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，根據(jù)無縫隙組織理論的基本原理，結(jié)合我國的實(shí)際情況，探討我國食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管體系。

1.確立我國食用農(nóng)產(chǎn)品無縫隙化安全監(jiān)管體系的總體目標(biāo)。遵循食用農(nóng)產(chǎn)品安全管理工作規(guī)律，加強(qiáng)立法、司法和執(zhí)法能力建設(shè)，強(qiáng)化食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)流通全程監(jiān)控，全面提升食用農(nóng)產(chǎn)品安全管理能力和水平，確保食用農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)和消費(fèi)，提高食用農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，這是對我國食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管體系進(jìn)行無縫隙組織再造的總體目標(biāo)。

2.我國食用農(nóng)產(chǎn)品無縫隙化安全監(jiān)管體系的總體框架。根據(jù)總體目標(biāo)，構(gòu)建我國食用農(nóng)產(chǎn)品無縫隙化安全監(jiān)管體系的總體框架，如圖2所示，通過立法、執(zhí)法和司法部門的分工，保證體制上的公平、公正、公開；通過健全地方性法規(guī)，明確產(chǎn)、供、售各環(huán)節(jié)的責(zé)任和權(quán)利；通過各部門的聯(lián)合監(jiān)督管理，控制食用農(nóng)產(chǎn)品安全各個環(huán)節(jié)；通過生產(chǎn)者、消費(fèi)者和政府的共同參與、通力合作，立法、司法和執(zhí)法部門在各自的權(quán)限內(nèi)各盡其職、互相監(jiān)督，確保整個食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管體系的透明、穩(wěn)定、高效、無縫隙運(yùn)行。

（1）立法部門通過制定國家法律法規(guī)明確食用農(nóng)產(chǎn)品鏈中各主體及政府的權(quán)利和安全責(zé)任，約束各主體行為。食品安全的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)是整個管理體系的基石，是執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)調(diào)節(jié)糾紛的依據(jù)。我國目前的有關(guān)食品安全的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)并沒有覆蓋如圖2所示的食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)流通鏈的整個過程，因此，我國立法機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快全面清理和修訂現(xiàn)有的食用農(nóng)產(chǎn)品安全法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，制定科學(xué)性、全面性、系統(tǒng)性和可操作性的新體系。主要包括：加快建立健全農(nóng)業(yè)質(zhì)量法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系及加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品安全認(rèn)證的開展工作。

（2）食用農(nóng)產(chǎn)品安全管理涉及產(chǎn)供售等眾多環(huán)節(jié)，需要調(diào)動各相關(guān)執(zhí)法部門力量，如農(nóng)業(yè)、商業(yè)、環(huán)保、質(zhì)檢、工商等部門，齊抓共管，形成合力，因此必須成立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，組織、領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)各執(zhí)法部門的工作，改變各部門權(quán)利分散、各自為政的現(xiàn)象，堵塞監(jiān)管漏洞，按照責(zé)權(quán)一致的原則，建立食品安全監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制，提高食用農(nóng)產(chǎn)品安全管理工作的力度與效率。主要包括以下內(nèi)容：建立食用農(nóng)產(chǎn)品安全聯(lián)合監(jiān)管部門，如國務(wù)院成立或授權(quán)成立跨部委的全國統(tǒng)一食品安全管理委員會，建立全國性監(jiān)測與區(qū)域性監(jiān)測互為補(bǔ)充的食用農(nóng)產(chǎn)品安全信息網(wǎng)絡(luò)，建立食用農(nóng)產(chǎn)品安全問題突發(fā)應(yīng)急系統(tǒng)，以及加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品可追溯制度建設(shè)。

（3）司法部門對執(zhí)法部門的行為進(jìn)行監(jiān)督，并解決執(zhí)法過程中產(chǎn)生的爭端與法律糾紛，以保持執(zhí)法過程的公正。司法部門應(yīng)加強(qiáng)對執(zhí)法部門的監(jiān)督，消除食用農(nóng)產(chǎn)品安全管理中存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力現(xiàn)象，使各執(zhí)法部門嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求盡職盡責(zé)。

（4）對整個食用農(nóng)產(chǎn)品鏈進(jìn)行無縫監(jiān)控，加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品、生產(chǎn)過程、流通過程和市場環(huán)境等環(huán)節(jié)的管理。每個環(huán)節(jié)都應(yīng)該有明確的標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)、法律，環(huán)節(jié)之間都應(yīng)有相應(yīng)執(zhí)法部門監(jiān)督、執(zhí)法，確保食用農(nóng)產(chǎn)品鏈的各生產(chǎn)流通主體都處于嚴(yán)密監(jiān)管之下運(yùn)行，確保各生產(chǎn)流通主體規(guī)范操作、有法可依、有法必依。主要包括：加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境管理，強(qiáng)化投入品市場的監(jiān)督管理，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作和HACCP管理，以及加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品流通和市場環(huán)境建設(shè)。

（5）加強(qiáng)支撐體系建設(shè)，建立政府主導(dǎo)、行業(yè)協(xié)同、公眾參與的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理格局，主要包括：經(jīng)費(fèi)保障、社會中介組織建設(shè)及宣傳教育等。

六、結(jié) 論

保證食品安全從農(nóng)田到餐桌的全程控制需要多方共同努力，政府、企業(yè)和消費(fèi)者都有責(zé)任，根據(jù)無縫隙組織理論構(gòu)建無縫隙監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。各級政府部門主要是科學(xué)研究、制定法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)并貫徹實(shí)施；企業(yè)主要是按照標(biāo)準(zhǔn)形成良好操作規(guī)范，建立質(zhì)量控制和保證體系。而消費(fèi)者應(yīng)不斷增強(qiáng)食品安全的意識，監(jiān)督和反饋食品安全各環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題。食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管體系是一個不斷變化的動態(tài)體系，需要及時修改與完善，只有“與時俱進(jìn)”，才能為我國的食用農(nóng)產(chǎn)品安全撐起保護(hù)傘。

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A Research on Safety Monitoring and Managing System of Chinese Edible Farm Products

Zhao Laijun1， Tang Xiaoping2， Xiao Zhijie1

(1.School of Management，F(xiàn)udan University，Shanghai 200433， China； 2. Shanghai Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Shanghai 200135，China)

Abstract: Food safety is crucial to people health，society stabilization and economic development. Insuring edible farm products safe is urgent because the problem of edible farm produce safety in China is tremendously serious. Authors firstly analyze actuality and problems of Chinese edible farm products safety. Then externality and information asymmetry on edible farm produce safety is analyzed. Chinese edible farm products' safety monitoring and management system is put forward based on management experiment of developed countries' food safety in the end.

Key words: food safety; externality; information asymmetry; monitoring and managing system

（責(zé)任編輯：張改蘭）