拉丁美洲養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革及其評(píng)價(jià)

摘要：拉丁美洲養(yǎng)老保險(xiǎn)體制目前主要有替代模式、平行模式和混合制模式，這三種改革模式都具有明顯的私有化傾向。在養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的私有化改革過(guò)程中，替代模式轉(zhuǎn)制的速度較快，平行模式和混合制模式轉(zhuǎn)制速度較慢。而且，三種養(yǎng)老保險(xiǎn)體制都沒(méi)有從根本上解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面、遵繳率、基金管理成本、國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)、基金保值增值等問(wèn)題，養(yǎng)老金積累大幅度增加，但是否增加儲(chǔ)蓄仍然難以定論。這些將對(duì)進(jìn)一步改革和完善中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制提供啟示。

關(guān)鍵詞：拉丁美洲；養(yǎng)老金體系；替代模式；平行模式；混合模式

中圖分類(lèi)號(hào)：F13/17.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673－291X(2008)03－0111－03

在拉丁美洲，養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的改革是社會(huì)福利發(fā)展的關(guān)鍵因素。早在20世紀(jì)80年代，智利創(chuàng)建了私人養(yǎng)老基金制度，它對(duì)20世紀(jì)90年代前期其他拉美國(guó)家從根本上改革養(yǎng)老保險(xiǎn)體制產(chǎn)生了巨大的影響。最近，玻利維亞、墨西哥、薩爾瓦多、尼加拉瓜、多米尼亞共和國(guó)、秘魯、阿根廷、烏拉圭、哥斯達(dá)黎加、洪都拉斯、委內(nèi)瑞拉、厄瓜多爾、危地馬拉、巴拿馬和巴拉圭都對(duì)其養(yǎng)老金體制進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性改革，可以說(shuō)一場(chǎng)養(yǎng)老金體制的改革運(yùn)動(dòng)正在席卷拉丁美洲。針對(duì)這場(chǎng)改革而引起的大討論其重要性已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了拉丁美洲地區(qū)，而且越來(lái)越多的其他地區(qū)的計(jì)劃者正在從拉丁美洲養(yǎng)老金體制改革中汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

一、拉丁美洲養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的主要內(nèi)容

一般而言，在拉丁美洲，私人部門(mén)在強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)中占有更大的份額，其養(yǎng)老保險(xiǎn)有三種明顯的改革模式。下面將分三種模式分別介紹其改革內(nèi)容。

(一)替代模式

已經(jīng)有五個(gè)國(guó)家采取了這種改革模式，分別是智利(1981)、玻利維亞(1997)、墨西哥(1997)、薩爾瓦多(1998)、尼加拉瓜(2001)和多米尼加共和國(guó)(2001)。這種模式的改革是把養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的保險(xiǎn)人所起的作用由國(guó)家轉(zhuǎn)向私人部門(mén)。除了規(guī)制和監(jiān)督之外，國(guó)家還承擔(dān)了其他一些責(zé)任，比如保證提供最低養(yǎng)老金或者為貧困老年人提供基本養(yǎng)老金給付。在這種模式下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由許多基金管理公司管理，它們通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)爭(zhēng)取客戶(hù)，并且通過(guò)被保險(xiǎn)個(gè)人的資本形成來(lái)籌集資金即養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)。也就是說(shuō)，被保險(xiǎn)人向其個(gè)人賬戶(hù)供款并形成儲(chǔ)蓄，當(dāng)退休條件滿(mǎn)足時(shí)，個(gè)人繳費(fèi)積累的資本將用于為其提供養(yǎng)老金。向私人養(yǎng)老基金授權(quán)是這一模式的典型特征，但這并不意味著在改革過(guò)程中完全放棄國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)。

(二)平行模式

秘魯(1993)、哥倫比亞(1994)已經(jīng)采用了這種模式。在這種模式下，被保險(xiǎn)人既可以參加國(guó)家養(yǎng)老金計(jì)劃，也可以參加私人養(yǎng)老金計(jì)劃，但是不能一次性同時(shí)參加兩個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，具體選擇哪個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案由個(gè)人選擇。如同在替代模式中一樣，私人養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃部分形成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，這部分養(yǎng)老金采取完全基金制；公共部分養(yǎng)老金即國(guó)家養(yǎng)老金計(jì)劃采用部分基金制；國(guó)家養(yǎng)老金的資金來(lái)源于收入繳費(fèi)和資本儲(chǔ)蓄，養(yǎng)老金赤字由國(guó)家預(yù)算填補(bǔ)。被保險(xiǎn)人從公共部門(mén)獲得養(yǎng)老金的具體數(shù)額由其繳費(fèi)數(shù)額和時(shí)間長(zhǎng)短來(lái)決定。

(三)混合制模式

實(shí)行混合制模式的國(guó)家有阿根廷(1994)、烏拉圭(1996)和哥斯達(dá)黎加(2001)?；旌现颇Ｊ奖Ａ袅藝?guó)家養(yǎng)老金部分，私人養(yǎng)老金對(duì)其提供相應(yīng)補(bǔ)充。在該模式中，雇員同時(shí)參加國(guó)家養(yǎng)老金計(jì)劃和私人養(yǎng)老金計(jì)劃。因此，混合制模式是一個(gè)兩支柱模式。

以上三種模式使拉丁美洲養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的趨勢(shì)趨向明朗化，使拉丁美洲養(yǎng)老保險(xiǎn)改革具有明顯的私有化傾向。具體來(lái)說(shuō)：加強(qiáng)了雇員供款和受益之間的聯(lián)系；部分國(guó)家使現(xiàn)收現(xiàn)付制下的隱性養(yǎng)老金債務(wù)顯性化；通過(guò)引入基金制削弱或者取消了養(yǎng)老金體制的再分配功能；新體制降低了對(duì)老年撫養(yǎng)比的敏感性；雇員可以有限制地在不同養(yǎng)老保險(xiǎn)支柱中進(jìn)行選擇，確保了養(yǎng)老金體制的競(jìng)爭(zhēng)性；減少或者取消了雇主供款以減少勞動(dòng)力的成本；新的養(yǎng)老金體制獨(dú)立于政治體制之外，加強(qiáng)了財(cái)經(jīng)紀(jì)律，確保私人養(yǎng)老金的安全性和流動(dòng)性。

二、拉丁美洲養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革評(píng)價(jià)

(一)不同改革模式的轉(zhuǎn)制速度不同

大體來(lái)說(shuō)，替代模式轉(zhuǎn)制的速度較快，平行模式和混合制模式轉(zhuǎn)制速度較慢。出現(xiàn)這種差異的原因在于從公共養(yǎng)老金計(jì)劃向私人養(yǎng)老金計(jì)劃轉(zhuǎn)變并不僅僅取決于私人養(yǎng)老金計(jì)劃是否比公共養(yǎng)老金計(jì)劃優(yōu)越，而且還取決于被保險(xiǎn)人留在原有養(yǎng)老金計(jì)劃或轉(zhuǎn)向新養(yǎng)老金計(jì)劃的自由度、養(yǎng)老金體制改革進(jìn)行時(shí)間的長(zhǎng)短以及促進(jìn)轉(zhuǎn)制的法律措施的激勵(lì)程度等因素。

(二)改革并沒(méi)有像預(yù)期那樣擴(kuò)大勞動(dòng)力的覆蓋面

事實(shí)上，基于供款者的勞動(dòng)力覆蓋面已經(jīng)有了大幅度下降，在有些國(guó)家甚至連參加養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃成員資格勞動(dòng)力的覆蓋面也降低了。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因在于在過(guò)去二十多年里，全球化促使拉丁美洲經(jīng)歷了非正規(guī)部門(mén)勞動(dòng)力市場(chǎng)的快速發(fā)展，而養(yǎng)老金改革沒(méi)有適應(yīng)這種變化趨勢(shì)。由于覆蓋面的下降具有負(fù)面效應(yīng)，因此需要研究如何才能克服目前所存在的問(wèn)題。

(三)個(gè)人賬戶(hù)的所有權(quán)以及養(yǎng)老金領(lǐng)取和供款之間的緊密聯(lián)系并沒(méi)有成功地解決欠費(fèi)問(wèn)題

1999年，智利實(shí)際供款者占參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)的比例為53％、墨西哥為87％、薩爾瓦多為58％、秘魯為44％、哥倫比亞為48％、阿根廷為44％、烏拉圭為59％，幾乎有一半成員欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

(四)基金管理公司之間的競(jìng)爭(zhēng)還取決于參保人數(shù)

基金管理公司之間競(jìng)爭(zhēng)的前提是必須有大量的管理者存在，而且它們之間的競(jìng)爭(zhēng)還取決于參保人數(shù)的多少。大國(guó)有較多的參保人數(shù)，因而其基金管理公司的數(shù)量就較多。相反，小國(guó)的參保人數(shù)較少，因而其基金管理公司的數(shù)量就較少。因此，小國(guó)實(shí)際上不存在基金管理公司之間的競(jìng)爭(zhēng)，這對(duì)于正在考慮對(duì)其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革的小國(guó)來(lái)說(shuō)是一個(gè)重要的教訓(xùn)。在改革之初，基金管理公司數(shù)量激增，后來(lái)大部分被兼并，只有小部分在運(yùn)作。即使在那些基金管理公司比較多的國(guó)家，參保人員主要集中在最大的三家基金管理公司，而且這種集中趨勢(shì)還在繼續(xù)。所以，即使在基金管理公司較多的大國(guó)，基金管理公司之間的競(jìng)爭(zhēng)也是不充分的。參保人員選擇這些大的基金管理公司并不是因?yàn)榛鸸芾砉緸樗麄兲峁┝溯^低的手續(xù)費(fèi)以及高回報(bào)率等優(yōu)勢(shì)，而是推銷(xiāo)人員和廣告引導(dǎo)了參保人員的選擇。在僅僅存在私人基金管理公司的國(guó)家，參保人員的集中度要比基金管理公司類(lèi)型多樣化國(guó)家參保人員的集中度高。小國(guó)應(yīng)當(dāng)培育多樣化的基金管理公司，并允許它們用其他機(jī)構(gòu)的既有基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)降低成本和為其進(jìn)入市場(chǎng)提供方便。

(五)基金管理公司的管理成本居高不下

一般情況下，管理成本由參保人員按照工資的一定比例或固定數(shù)額支付。它主要由兩部分組成：一部分是手續(xù)費(fèi)，它是基金管理公司由于管理個(gè)人賬戶(hù)、基金取得的回報(bào)及養(yǎng)老金而向參保人員收取的報(bào)酬。另一部分是保險(xiǎn)費(fèi)，即基金管理公司為了分散殘疾和死亡風(fēng)險(xiǎn)而向參保人員收取的費(fèi)用。從長(zhǎng)期來(lái)看，手續(xù)費(fèi)和保險(xiǎn)費(fèi)表現(xiàn)出不同的變化趨勢(shì)。手續(xù)費(fèi)只占管理成本的一小部分并有下降的趨勢(shì)，而保險(xiǎn)費(fèi)占管理成本的大部分并有上漲的趨勢(shì)，因此總的管理成本呈現(xiàn)出了上漲的趨勢(shì)。管理成本上升是拉丁美洲地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革面臨的最大挑戰(zhàn)。

(六)養(yǎng)老金積累大幅度增加，但是否增加儲(chǔ)蓄仍然難以定論

智利是改革歷史最長(zhǎng)的國(guó)家，其養(yǎng)老金積累在1998～1999年占GDP的52.6％，當(dāng)年阿根廷這一比例為5％，其他國(guó)家約1.7％～3.5％。至于養(yǎng)老金積累是否促進(jìn)了國(guó)民儲(chǔ)蓄的提高還有待進(jìn)一步研究。智利有二十多年的改革歷程，時(shí)間跨度已經(jīng)足夠長(zhǎng)，是目前唯一可以通過(guò)實(shí)證分析來(lái)檢驗(yàn)養(yǎng)老金積累是否增加了國(guó)民儲(chǔ)蓄和促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的國(guó)家。有兩篇著名的論文，一篇是羅伯特·胡茲曼1997提供的，另一篇是艾爾伯特·艾爾娜斯·德麥薩1999提供的，他們對(duì)智利養(yǎng)老金積累是否增加了國(guó)民儲(chǔ)蓄和促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也沒(méi)有得出統(tǒng)一的結(jié)論。

(七)國(guó)家的財(cái)政成本要持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期

國(guó)家的財(cái)政成本主要由三部分構(gòu)成，即公共養(yǎng)老金體系赤字、認(rèn)可債券和最低養(yǎng)老保障金，一些國(guó)家還提供了額外的國(guó)家保證金，低的財(cái)政成本和雇員的福利之間存在著權(quán)衡和替代關(guān)系。根據(jù)拉丁美洲各個(gè)國(guó)家人口的不同特征及其養(yǎng)老金體制產(chǎn)生的時(shí)期不同，財(cái)政成本有可能持續(xù)50～70年。

(八)總回報(bào)率高，凈回報(bào)率低，投資回報(bào)率的長(zhǎng)期趨勢(shì)還不太明顯

阿根廷和智利的養(yǎng)老金投資總回報(bào)率分別為13％和11％，哥倫比亞為10％，其他國(guó)家大約為7％～8％。如果扣除管理成本，凈回報(bào)率較低。經(jīng)濟(jì)危機(jī)曾經(jīng)對(duì)投資回報(bào)產(chǎn)生過(guò)不利影響。投資回報(bào)率的波動(dòng)對(duì)養(yǎng)老金領(lǐng)取者來(lái)說(shuō)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，并且會(huì)對(duì)養(yǎng)老金水平產(chǎn)生影響。對(duì)于混合制模式而言，它由一個(gè)可保證的基本養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金構(gòu)成，這對(duì)于分散投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)是有好處的，但是目前還沒(méi)有辦法檢驗(yàn)這一結(jié)論。

(九)養(yǎng)老基金投資組合仍然缺乏多樣性

大多數(shù)國(guó)家仍然將養(yǎng)老基金主要投資于政府債券，而投資于股票的比例非常小。除了智利1999年有12％的養(yǎng)老基金投資于國(guó)外，許多國(guó)家禁止將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資于國(guó)外，因?yàn)橥顿Y于國(guó)外被認(rèn)為與國(guó)家利益不相符。養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革沒(méi)有導(dǎo)致多樣化投資組合，這是改革成功與否的又一大挑戰(zhàn)。

三、對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的啟示

(一)應(yīng)當(dāng)重視養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的激勵(lì)效應(yīng)

從博弈論的觀(guān)點(diǎn)來(lái)看，一種穩(wěn)定的制度必然會(huì)對(duì)應(yīng)著各行為主體相互博弈的均衡。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮到企業(yè)、個(gè)人的理性反應(yīng)，使之成為一種相對(duì)穩(wěn)定的、有效率的制度安排。政策制定者必須考慮其他行為主體的“反映”，重視養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中的個(gè)人、企業(yè)的相關(guān)行為，避免逃費(fèi)行為等道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題的出現(xiàn)。拉丁美洲改革前后的情況就充分證明了這一點(diǎn)。一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的解釋宣傳，加強(qiáng)政府的管制與約束；另一方面，應(yīng)當(dāng)反思設(shè)計(jì)的制度是否從根本上調(diào)動(dòng)了企業(yè)、職工的積極性。

(二)適時(shí)、適度擴(kuò)大統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面

擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面既可以增加養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入，又可以增加養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付，它本身是一把雙刃劍。中國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平不高，存在著大量的非正規(guī)部門(mén)。從政策層面強(qiáng)行擴(kuò)大統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面不會(huì)達(dá)到預(yù)期目的，只會(huì)增大養(yǎng)老金支付規(guī)模和基金缺口，降低遵繳率。目前，統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面應(yīng)當(dāng)包括所有的正規(guī)部門(mén)，而且，為了抑制正規(guī)部門(mén)企業(yè)的逃費(fèi)行為，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本，以打破養(yǎng)老保險(xiǎn)中政府和企業(yè)博弈的囚犯困境。對(duì)于非正規(guī)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)該部門(mén)從業(yè)人員的就業(yè)特點(diǎn)，積極探討并構(gòu)建適應(yīng)其就業(yè)人員要求的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，正規(guī)部門(mén)在增加，非正規(guī)部門(mén)在減少，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步實(shí)現(xiàn)向統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完全過(guò)渡。國(guó)發(fā)[2005]38號(hào)規(guī)定城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶(hù)和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)政策有別于統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在一定程度上證明了統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的擴(kuò)面工作不可能一蹴而就。

(三)加強(qiáng)保障基金管理，確保基金保值增值

我國(guó)目前的基金管理方式是非市場(chǎng)化的內(nèi)部直接投資管理方式，這不利于基金保值增值；不利于公平競(jìng)爭(zhēng)和降低管理成本；不利于建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制；不利于投資收益率的提高。基金的保值增值很大程度上取決于投資管理方式和具體投資管理機(jī)構(gòu)的選擇。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可以借鑒拉丁美洲的改革方式，由外部專(zhuān)業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資管理。建立外部專(zhuān)業(yè)投資機(jī)構(gòu)關(guān)鍵是要建立一套完整的運(yùn)行機(jī)制，以加強(qiáng)保障基金的監(jiān)管和提高基金的投資收益率。首先，建立基金管理公司的準(zhǔn)入機(jī)制，規(guī)定公司的注冊(cè)資本、自有資本、經(jīng)營(yíng)范圍等問(wèn)題。其次，建立經(jīng)營(yíng)機(jī)制，規(guī)定保障基金的投資范圍、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、利益機(jī)制、公司的監(jiān)控機(jī)制、退出機(jī)制等。

(四)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型的成本和消化改革成本的途徑

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型不僅需要付出相應(yīng)的成本，而且可以找到逐步消化改革成本的途徑。可通過(guò)變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)、開(kāi)征新稅種等多種渠道來(lái)籌集轉(zhuǎn)制成本。國(guó)家正在研究用劃撥部分國(guó)有股的形式來(lái)充實(shí)社會(huì)保障基金，解決轉(zhuǎn)制成本；還可以借鑒拉丁美洲的做法，對(duì)“中人”發(fā)放一部分“認(rèn)可債券”。雖然“中人”的債務(wù)規(guī)模不小，但由于對(duì)這部分人的償債期長(zhǎng)，債務(wù)可分散在幾十年中，所以這種方法不會(huì)給政府造成負(fù)擔(dān)，也不會(huì)對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生太大的影響；可開(kāi)征社會(huì)保障稅、餐飲業(yè)消費(fèi)稅等稅種解決轉(zhuǎn)制成本。此外，發(fā)行社會(huì)保障彩票也是一種可行的籌資方式。

[責(zé)任編輯 柯 黎]