美國(guó)流動(dòng)人口子女的教育法規(guī)及其對(duì)我國(guó)的借鑒

摘要：美國(guó)流動(dòng)人口的教育法規(guī)比較完善。保護(hù)流動(dòng)人口子女受教育權(quán)是其中重要內(nèi)容。美國(guó)流動(dòng)人口在滿足一定的居住條件之后。就能獲得遷入各州的居民的受教育權(quán)利，其對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒意義。因此，我國(guó)應(yīng)根據(jù)本國(guó)國(guó)情對(duì)流動(dòng)人口子女的受教育權(quán)建立相應(yīng)的法規(guī)。

關(guān)鍵詞：美國(guó)流動(dòng)人口；教育法規(guī)；受教育權(quán)

中圖分類號(hào)：D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673－291X(2008)03－0071－03

美國(guó)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相對(duì)完善的聯(lián)邦制國(guó)家，比較而言，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立較早，美國(guó)對(duì)這一問(wèn)題的解決方法相對(duì)成熟，而且獨(dú)具特色，值得我們研究借鑒。美國(guó)實(shí)行的是分權(quán)的教育體制，雖然聯(lián)邦憲法沒(méi)有提及教育的問(wèn)題，但是，布朗案的判決中明確提出教育是州和地方政府的責(zé)任，聯(lián)邦政府沒(méi)有制定全國(guó)統(tǒng)一的流動(dòng)人口教育政策，這一政策主要留給州政府來(lái)制定。各個(gè)州往往對(duì)流人人口在本州獲得教育利益設(shè)置一定的限制條件，限制其他州的居民單純?yōu)榱藦谋局莴@取教育利益而遷入，以保護(hù)本州常住居民的利益。這又往往導(dǎo)致各個(gè)州矯枉過(guò)正，由此侵害新進(jìn)入本州的居民的教育權(quán)利和遷徙權(quán)利。聯(lián)邦政府和聯(lián)邦法院的主要責(zé)任在于審查各個(gè)州的流動(dòng)人口教育法律和政策是否符合美國(guó)聯(lián)邦憲法的精神，既限制州政府對(duì)新進(jìn)入本州居民的歧視行為，又制止個(gè)人和家庭單純獲取教育利益的不合理遷移。在人口流動(dòng)和遷移中的受教育權(quán)的保護(hù)問(wèn)題上，州政府和聯(lián)邦政府的利益和擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧⒉煌耆恢隆?/p>

一、美國(guó)流動(dòng)人口子女受教育權(quán)的聯(lián)邦法律和憲法依據(jù)

美國(guó)憲法沒(méi)有把受教育權(quán)列為基本的人權(quán)，但是，美國(guó)憲法隱含著遷徙權(quán)利為重要的基本權(quán)利。美國(guó)出于保護(hù)遷徙權(quán)利的需要，來(lái)保護(hù)遷徙和流動(dòng)人口的受教育權(quán)。雖然美國(guó)憲法中也沒(méi)有明確規(guī)定遷徙權(quán)是基本的人權(quán)，但是，遷徙權(quán)跟憲法明確規(guī)定的基本權(quán)利最為接近，憲法隱含著遷徙權(quán)利是基本的人權(quán)?！跋钠ぶZ訴馬斯案”的判決指出：“所有公民都可以自由地在我們國(guó)家的領(lǐng)土范圍內(nèi)旅行而不受那些對(duì)這種移動(dòng)施加不合理限制的法律、裁定和規(guī)章的約束。”該案的判訣意見(jiàn)引用了大法官坦尼在1849年的“乘客系列案”中發(fā)表的意見(jiàn)：“就聯(lián)邦政府得以成立的所有偉大目的而言，我們是一個(gè)民族，生活在一個(gè)共同的國(guó)家里。我們都是合眾國(guó)的公民，并且作為一個(gè)共同體中的成員。必須有權(quán)利不受干擾地進(jìn)出國(guó)家的每一個(gè)地方，如在我們自己的州里一樣?！泵绹?guó)大法官斯圖爾特在“合眾國(guó)訴蓋斯特案”中指出：“從一個(gè)州到另一個(gè)州旅行的憲法權(quán)利……占據(jù)著我們聯(lián)邦概念的基本地位。這種權(quán)利被牢固確立并反復(fù)得到承認(rèn)……無(wú)論如何，在美國(guó)各州之間的旅行自由長(zhǎng)期以來(lái)就已經(jīng)被認(rèn)為是憲法下的一項(xiàng)基本權(quán)利。”

但是，遷徙權(quán)不是孤立的權(quán)利，遷徙權(quán)的核心問(wèn)題是新移居該州的其他公民是否有權(quán)有本州居民所享有的優(yōu)惠與豁免權(quán)。如果遷徙后人們的受教育權(quán)沒(méi)有受到保護(hù)，教育方面的利益沒(méi)有得到保障，必將嚴(yán)重限制公民的遷徙和自由流動(dòng)，損害人們的遷徙權(quán)利。由此，保護(hù)流動(dòng)人口的受教育權(quán)是保護(hù)其遷徙權(quán)的重要內(nèi)容。

美國(guó)法律對(duì)人的權(quán)利的保護(hù)措施，是根據(jù)權(quán)利的重要程度來(lái)確定的，具體來(lái)說(shuō)有三種審查檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)：審查標(biāo)準(zhǔn)極為嚴(yán)格的“嚴(yán)格檢驗(yàn)”；審查標(biāo)準(zhǔn)比較寬松的“合理性檢驗(yàn)”；中等嚴(yán)格程度的檢驗(yàn)。憲法基本權(quán)利受到嚴(yán)格的保護(hù)，將采用嚴(yán)厲的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審查是否侵害了基本權(quán)利，而審查非基本權(quán)利是否受到侵害時(shí)則采用相對(duì)寬松的“合理性檢驗(yàn)”。作為一種憲法基本權(quán)利，遷徙權(quán)受到嚴(yán)格的保護(hù)，審查的標(biāo)準(zhǔn)極為嚴(yán)格。而對(duì)于受教育權(quán)的保護(hù)，在不同的情況下，法院采用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。在“圣安東尼奧案”的審理中采用了“合理性檢驗(yàn)”標(biāo)準(zhǔn)，其他一些案子中也采用“相對(duì)標(biāo)尺檢驗(yàn)”(Sliding Scale Test)，這是馬歇爾大法官在“圣安東尼奧案”的審理中提出的理論，根據(jù)權(quán)利的重要性確定審查標(biāo)準(zhǔn)，而不是簡(jiǎn)單地采用嚴(yán)格的或者寬松的審查標(biāo)準(zhǔn)。教育雖然不是基本的權(quán)利，但仍然是非常重要的，所以，根據(jù)具體情況可以用相對(duì)嚴(yán)格的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審查是不是侵害受教育權(quán)。涉及公民遷徙時(shí)，由于遷徙權(quán)是基本的權(quán)利，往往采取嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)審查是不是侵害受教育權(quán)。一個(gè)著名的案子就是“普列爾案”，在這個(gè)案子中，最高法院認(rèn)定居住在德州的非法移民的孩子也是“其管轄范圍內(nèi)的人”，不能剝奪這些孩子的受教育權(quán)，要求德州允許非法移民的孩子免費(fèi)進(jìn)入公立學(xué)校讀書(shū)。

概括來(lái)說(shuō)，美國(guó)各州都對(duì)遷移到本州的居民設(shè)置一定的條件，滿足這些條件才能獲得本州居民所享有的教育權(quán)利和利益，這些條件大致可歸為三種。

一是“等待期要求”(Durational Residency Requirements)。實(shí)行“等待期要求”政策的州區(qū)別對(duì)待新進(jìn)入本州的居民和原居住居民，新進(jìn)入該州的居民必須居住一般一年后，才能獲得本州長(zhǎng)期居民的待遇。居住不滿一年的大學(xué)生，需要支付較高的高等教育學(xué)費(fèi)。在“期塔恩訴馬克勒遜案”的判決中，最高法院判決支持了明尼蘇達(dá)州的一項(xiàng)法律，大學(xué)生在本州居住滿一年后才有資格獲得獎(jiǎng)學(xué)金。

二是“固定”時(shí)點(diǎn)居住要求(Fixed-point ResidencyRequirements)。固定時(shí)點(diǎn)居住要求即要求在人生的某一特殊時(shí)期是該州的居民，例如，出生時(shí)或者在某一年齡之前(一般為18歲)等。但聯(lián)邦最高法院認(rèn)為這種規(guī)定不合憲法要求，違反了平等保護(hù)條款，侵害了公民遷徙權(quán)。在瓦蘭第期訴科萊因案(Vlandis v.Kline)中，最高法院宣布康涅狄格州的一項(xiàng)法律無(wú)效，因?yàn)檫@項(xiàng)法律永久地禁止非居民學(xué)生為了州立高等教育系統(tǒng)較低學(xué)費(fèi)的原因成為州的居民。最高法院把這種法律規(guī)定概括為非居民的一項(xiàng)永久的、不可駁回的推定，因?yàn)檫@些分類是永久的，使得學(xué)生在大學(xué)就讀期間沒(méi)有任何辦法改變他的居民身份。

三是“真誠(chéng)居住要求”(bona fide Residency Requirements)。所謂“真誠(chéng)居住”就是現(xiàn)在實(shí)際居住，并且打算無(wú)限期的居住下去。這與“等待期要求”和“固定時(shí)點(diǎn)居住要求”不同，“等待要求”和“固定時(shí)點(diǎn)居住要求”根據(jù)開(kāi)始在本州居住的情況區(qū)分居民，“真誠(chéng)居住要求”則在本州居民和非本州居民之間作出區(qū)分，一旦某個(gè)被確認(rèn)為本州的真誠(chéng)居住者，這個(gè)人就可以立即享受本州居民的待遇，獲得本州居民的教育福利，免費(fèi)進(jìn)入基礎(chǔ)教育公立學(xué)校讀書(shū)，在高等教育中可以獲得學(xué)費(fèi)優(yōu)惠。

二、我國(guó)流動(dòng)人口子女受教育權(quán)面臨的問(wèn)題

一是我國(guó)處于城市化、工業(yè)化的進(jìn)程中，大量人口從農(nóng)村進(jìn)入城市，流動(dòng)人口尤其是民工子女的受教育問(wèn)題是一個(gè)普遍的社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)教育機(jī)會(huì)主要是根據(jù)戶口進(jìn)行分配，教育機(jī)會(huì)跟戶口相聯(lián)系，青少年和兒童只有在戶口所在地才取得參加高考的資格或者獲得進(jìn)入公立學(xué)校讀書(shū)的機(jī)會(huì)。我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度人為地把公民分為“農(nóng)民”和“城市居民”兩種身份，這種身份是與生俱來(lái)的，城市居民在選舉權(quán)、被選舉權(quán)、教育、就業(yè)、社會(huì)福利等方面享有高于農(nóng)民的權(quán)利。二是我國(guó)農(nóng)村人口與城市人口比例不協(xié)調(diào)。目前，農(nóng)村人口占我國(guó)人口總數(shù)的76％，到2010年將減到40％，大量的農(nóng)村人口將離開(kāi)土地尋找新的職業(yè)。三是我國(guó)人多地少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在6000萬(wàn)到2億之間，而且每年以1000萬(wàn)的速度增加，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的輸出成為必然趨勢(shì)。四是我國(guó)中西部地區(qū)和東部地區(qū)間的差距繼續(xù)擴(kuò)大，城市和鄉(xiāng)村的收入差距進(jìn)一步加大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力下降，所以，全國(guó)范圍的人口流動(dòng)成為一種無(wú)法遏止的趨勢(shì)。

流動(dòng)人口的產(chǎn)生背景決定了我國(guó)人口流動(dòng)的趨勢(shì)是從中西部地區(qū)向東部地區(qū)和沿海地區(qū)流動(dòng)，從農(nóng)村向城鎮(zhèn)流動(dòng)，從第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)流動(dòng)。我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量龐大，據(jù)專家不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)流動(dòng)人口的規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，目前，流動(dòng)人口總量達(dá)1.2億左右。

據(jù)中國(guó)婦女活動(dòng)中心在2003年11月發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)兒童調(diào)查狀況調(diào)查研究報(bào)告》中稱：全國(guó)有流動(dòng)人口子女近200萬(wàn)人，一直未上學(xué)的占6.83％，輟學(xué)者占2.45％，合計(jì)9.3％；8～14歲兒童失學(xué)者占15.4％；12～14歲流動(dòng)兒童中，超過(guò)60％已經(jīng)工作。而我國(guó)《義務(wù)教育法》規(guī)定：“所有適齡兒童都應(yīng)接受義務(wù)教育”，流動(dòng)人口的子女理應(yīng)獲得平等的受教育權(quán)，然而由于種種原因，流動(dòng)人口的子女卻無(wú)法享受到同等的義務(wù)教育權(quán)利。

從教育平等理想的要求看，追求平等是當(dāng)今人類社會(huì)教育發(fā)展的根本趨勢(shì)，也是世界各國(guó)教育改革和發(fā)展的基本出發(fā)點(diǎn)和共同目標(biāo)。而教育公平所蘊(yùn)涵內(nèi)容的核心部分是教育機(jī)會(huì)均等。教育機(jī)會(huì)均等作為現(xiàn)在的基本理念，具有鮮明的價(jià)值取向，即是改變處于不利地位的社會(huì)弱勢(shì)群體的教育現(xiàn)狀，而城市流動(dòng)人口子女更是弱勢(shì)群體中的一部分，他們的受教育問(wèn)題更容易被忽視。因此，妥善處理好他們的受教育問(wèn)題是能否在我國(guó)真正依法實(shí)施九年義務(wù)教育，真正保障人民的權(quán)利和社會(huì)公平的問(wèn)題，也是實(shí)際上達(dá)到教育平等的重要指標(biāo)。

從國(guó)家的法律和政策來(lái)看，受教育權(quán)是國(guó)際人權(quán)法保障公民的一項(xiàng)基本權(quán)利?！堵?lián)合國(guó)憲章》、《世界人權(quán)宣言》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》都有確認(rèn)和保護(hù)公民權(quán)的內(nèi)容。我國(guó)《中華人民共和國(guó)憲法》第46條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)國(guó)民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?！蔽覈?guó)《教育法》第9條也規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)?！绷鲃?dòng)人口作為中華人民共和國(guó)的公民理應(yīng)享受到受教育權(quán)利。而且《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》也明確規(guī)定，要重視解決流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育問(wèn)題，要采取多種形式，依法保障流動(dòng)人口接受義務(wù)教育的權(quán)利。

三、美國(guó)流動(dòng)人口子女受教育權(quán)問(wèn)題對(duì)我國(guó)的借鑒

綜上所述，我們必須盡快改革和完善流動(dòng)人口子女的教育制度，借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和做法，我們提出以下建議。

1、應(yīng)該把遷徙自由權(quán)立法。這將有利于流動(dòng)人口的受教育權(quán)保護(hù)，有利于農(nóng)村人口向城市遷移和流動(dòng)。人口流動(dòng)和遷移中受教育權(quán)的保護(hù)不僅僅是教育權(quán)利本身的問(wèn)題，涉及很多其他方面的權(quán)利。雖然我國(guó)憲法確認(rèn)受教育權(quán)是基本權(quán)利，但是，憲法沒(méi)有認(rèn)定遷徙權(quán)利是基本權(quán)利，這給受教育權(quán)的保護(hù)造成了困難。嚴(yán)格保護(hù)公民遷徙權(quán)，有助于解決流動(dòng)人口的教育問(wèn)題。

2、進(jìn)一步完善對(duì)流動(dòng)人口子女受教育權(quán)的法律保障。1998年3月，由教育部、公安部聯(lián)合頒布了《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》，第4條規(guī)定：“流入地人民政府應(yīng)為流動(dòng)兒童少年創(chuàng)造條件，提供接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)。流入地教育行政部門(mén)應(yīng)具體承擔(dān)流動(dòng)兒童少年接受義務(wù)教育的管理職責(zé)。流動(dòng)兒童少年就學(xué)，應(yīng)保障完成其常住戶籍所在地人民政府的有關(guān)規(guī)定?！钡捎谖覈?guó)實(shí)行的是“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”，即基礎(chǔ)教育由縣、鄉(xiāng)管理的教育管理體制。這就容易使流入地政府多以財(cái)政的原因推卸解決外來(lái)人口子女的上學(xué)問(wèn)題，因此，我們有必要制定具體的教育法規(guī)對(duì)流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范。這方面，我們可以借鑒捷克教育家夸美紐斯的普及義務(wù)教育思想，他認(rèn)為要提高普及義務(wù)教育，最重要的就是要提出具體措施，具體解決辦法。因此，我國(guó)的《義務(wù)教育法》中可以明確規(guī)定流動(dòng)人口子女就學(xué)問(wèn)題的責(zé)任界定、受教育權(quán)利、教育的投入保障機(jī)制等方面的問(wèn)題，新修改的《義務(wù)教育法》在解決流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的問(wèn)題上有所突破。

3、改革戶籍限制，實(shí)行適齡兒童按居住地入學(xué)的原則。流動(dòng)人口子女上學(xué)難問(wèn)題即是受戶籍制度影響的結(jié)果，沒(méi)有現(xiàn)居住地戶籍或離開(kāi)戶籍所在地適齡兒童在現(xiàn)居住地很難得到同等的受教育機(jī)會(huì)。它嚴(yán)重影響了兒童接受教育的權(quán)利和有關(guān)教育公平的原則。在這一點(diǎn)上我們可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，改革流動(dòng)人口獲得流入地教育利益的條件，把“戶籍遷入期要求”改為“實(shí)際居住期要求”，使?jié)M足居住期要求的流動(dòng)人口享受居住地居民的教育權(quán)利。因此，我們必須改變這種不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展的二元戶籍制度，建立常住人口、現(xiàn)居住地人口為依據(jù)的戶籍管理體制，實(shí)行適齡兒童按居住地原則接受義務(wù)教育。這樣既保護(hù)了流動(dòng)人口的受教育權(quán)，又保護(hù)了流入地居民合法的教育利益，也可以阻止人們單純?yōu)榱双@取教育利益而發(fā)生的教育移民和高考移民行為。

[責(zé)任編輯 姜 野]