采煤塌陷地復墾投資機制研究

摘要：在我國的煤炭開采生產(chǎn)中，造成的土地破壞以塌陷地為主，大部分塌陷地需要恢復治理后才能重新利用。在我國，耕地資源緊缺，為改善生態(tài)環(huán)境，保護耕地，國家加大了土地復墾工作的力度。但是，塌陷地復墾的投資機制不完善，制約著復墾工作的順利進行。立足采煤塌陷地復墾的投資機制現(xiàn)狀，從資金管理制度、復墾土地產(chǎn)權(quán)、建立塌陷地復墾市場體系、完善政策法規(guī)著手，完善采煤塌陷地復墾投資機制。

關(guān)鍵詞：采煤塌陷地；復墾；投資機制

中圖分類號：F832.48 文獻標志碼：A 文章編號：1673－291X(2008)03－0051－02

煤炭開采破壞土地的類型有三種：塌陷地、挖損地和占壓地。在我國的煤炭開采生產(chǎn)中，造成的土地破壞以塌陷地為主，每萬噸煤造成塌陷的土地面積為3～5畝。塌陷地是煤礦地下開采的一個突出的環(huán)境問題，它導致相應位置內(nèi)的地面建筑、管道、鐵路、公路和橋梁等設(shè)施變形以至破壞，大片土地陷落和裂縫，農(nóng)田灌溉失效。塌陷地除部分土壤深厚，稍加平整可耕種外，50％的耕地都會大幅度減產(chǎn)絕產(chǎn)，需要恢復治理后才能重新使土地進入可利用狀態(tài)。

一、問題的提出

我國正處于工業(yè)化快速發(fā)展的階段，對能源的需求逐年快速增長。煤炭作為我國最重要的戰(zhàn)略能源，由于其資源豐富，煤種齊全，分布范圍廣等特點，在我國的經(jīng)濟發(fā)展中具有舉足輕重的地位。然而大規(guī)模的煤炭開采造成了大面積的土地塌陷、荒蕪、返堿、退化等土地破壞現(xiàn)象，對礦區(qū)土地的開發(fā)利用也產(chǎn)生不利影響，特別是對平原地區(qū)的煤炭開采，造成地表面嚴重不均勻的土地塌陷，使得大片耕地失去耕種價值。

為改善生態(tài)環(huán)境，保護耕地，國家加大了土地復墾工作的力度。自1989年國務(wù)院頒布實施《土地復墾規(guī)定》后，采煤塌陷地復墾工作已逐漸引起各級政府、有關(guān)部門的重視，采煤塌陷地復墾取得了一些成效?！锻恋貜蛪l例》(草案)頒布后。土地復墾相關(guān)的立法工作將進一步深入。但是，塌陷地復墾的投資機制不完善，制約著復墾工作的順利進行。

二、采煤塌陷地復墾投資機制現(xiàn)狀分析

1、采煤塌陷地復墾資金缺乏

土地復墾的核心問題是資金問題，造成資金缺乏的原因有三：一是投資主體單一，目前資金主要來源于政府投資；二是采煤塌陷地復墾項目難度的加大；三是采煤塌陷地復墾任務(wù)重。

2、復墾后土地產(chǎn)權(quán)不清晰

煤礦企業(yè)從事地下采煤工作，待地表發(fā)現(xiàn)沉降后，這些國家征用后的塌陷地是歸煤炭企業(yè)使用，還是歸地方政府或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用，沒有統(tǒng)一的規(guī)定。各利益主體之間土地產(chǎn)權(quán)不清、糾紛頻繁，土地權(quán)屬關(guān)系難以理順，協(xié)調(diào)工作繁重，缺乏采煤塌陷地復墾的動力，造成生產(chǎn)建設(shè)單位履行土地復墾義務(wù)困難。

3、采煤塌陷地復墾投資激勵機制不完善

煤礦土地復墾技術(shù)復雜，工程量大，需要雄厚的資金，而復墾后的土地經(jīng)濟效益相對非常之小，煤礦企業(yè)不愿意投資復墾。相應的復墾投資機制不完善，不能進行有效地激勵，造成投資主體和復墾后土地經(jīng)營方式單一。

4、采煤塌陷地復墾的政策法規(guī)不健全

到目前為止，國家尚沒有出臺一部完整的采煤塌陷地復墾投資法規(guī)，僅有的《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地復墾條例》(草案)等的法律規(guī)定，還不能涉及具體的采煤塌陷地復墾投資問題，對確保采煤塌陷地復墾投資機制的形成以及良性運作的要求還相差甚遠，各級國土資源部門執(zhí)法依據(jù)不足，缺少相應的制度來規(guī)范。

三、完善煤炭塌陷地復墾投資機制的對策

1、完善復墾資金管理制度

為解決當前項目資金渠道不暢和到位遲緩的弊端，一方面，疏通資金撥付渠道，切實提高資金流速。對中央投資的項目，資金應當直接撥付給項目實施法人單位，考慮到財政監(jiān)管，項目資金也可先由財政部直接撥付到省級財政部門，再由省級財政部門直接撥付給項目實施法人單位。國土資源管理部門做好項目實施監(jiān)管與任務(wù)完成確認工作。對地方投資的項目，其資金由地方財政部門直接撥付給項目實施法人單位。根本的辦法是，在改進老辦法的基礎(chǔ)上，聯(lián)合相關(guān)部門制定一個專門的文件規(guī)定，統(tǒng)一規(guī)范、管理與監(jiān)督項目資金，保障資金安全，提高資金效率。另一方面，應建立多元投融資渠道。積極探索以地入股、新增耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、政府貼息貸款、提供信用支持等途徑，廣泛吸納社會資金和民間資金，逐步形成采煤塌陷地復墾的多元化投融資機制。

2、完善采煤塌陷地使用權(quán)制度

針對采煤塌陷地產(chǎn)權(quán)不明確，塌陷土地產(chǎn)權(quán)的非專一性和責權(quán)利的不對稱性，搭便車行為，缺乏投資復墾的動力等問題，根據(jù)合理進行產(chǎn)權(quán)分割，則可以提高資源的利用效率的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學理論，完善采煤塌陷地使用權(quán)制度，可增強產(chǎn)權(quán)安全性和可實施性。同時，完善塌陷及復墾采煤塌陷地合理利用的政策，并以法律的形式固定下來，使采煤塌陷地復墾投資者具有穩(wěn)定的預期。建立塌陷及復墾的采煤塌陷地轉(zhuǎn)讓、出租、交換，形成社會多元化投資的機制，實現(xiàn)采煤塌陷地的可持續(xù)利用。

3、建立采煤塌陷地復墾市場體系

采煤塌陷地復墾是一項專業(yè)性、技術(shù)性很強的工作，只有專業(yè)化復墾公司按照土地總體規(guī)劃的要求，制定詳細的復墾專項規(guī)劃及設(shè)計，采用先進設(shè)備和技術(shù)進行復墾，實現(xiàn)土地復墾集約化，才能降低復墾成本，提高復墾工程質(zhì)量，避免各單位小規(guī)模的盲目復墾，粗放利用。組建專業(yè)化的土地復墾公司，各破壞土地單位可以通過支付復墾費的形式，將復墾任務(wù)交給土地復墾公司，由復墾公司統(tǒng)一復墾，使采煤塌陷地復墾社會化、市場化、企業(yè)化和專業(yè)化，以提高采煤塌陷地復墾的科學化水平和經(jīng)濟效益。同時，培育和發(fā)展統(tǒng)一、開放、競爭、有序的采煤塌陷地復墾市場體系，充分發(fā)揮市場機制對資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)作用。

4、完善相關(guān)政策法規(guī)

配套的政策法規(guī)是復墾投資機制順利運行的重要保障。1989年實施的《土地復墾規(guī)定》在我國土地復墾工作中發(fā)揮了重大作用，但隨著復墾工作形勢的變化，一些條款已經(jīng)不適應市場經(jīng)濟和實際工作的需要?！锻恋毓芾矸ā贰ⅰ兜V產(chǎn)資源管理法》、《環(huán)境保護法》等法律雖然都有土地復墾方面的規(guī)定，但是比較籠統(tǒng)，操作性不強。因此，應加快《土地復墾條例》的修編，研究制定《土地復墾基金管理辦法》等相關(guān)配套政策。

采煤塌陷地復墾是確保中國耕地總量動態(tài)平衡的有效途徑之一。完善煤炭塌陷地復墾投資機制，保障塌陷地復墾的順利開展，對實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的目標具有重要意義。

[責任編輯 姜 野]