危機決策中的美國府會互動模式

[內(nèi)容提要]自冷戰(zhàn)爆發(fā)以來，國際安全危機頻頻發(fā)生。在應(yīng)對危機的決策過程中，美國府會之間分權(quán)共治的常規(guī)決策模式被打破。由于危機決策的特殊性、加之總統(tǒng)享有對情報的掌控權(quán)，以及對武裝力量的指揮權(quán)，使得總統(tǒng)成為危機決策中近乎獨斷的“領(lǐng)導(dǎo)者”，而國會則基于維護國家安全利益等方面的考慮，扮演了忠實的“服從者”的角色，從而導(dǎo)致府會之間形成了一種獨特的“領(lǐng)導(dǎo)一服從”互動模式。

關(guān)鍵詞：美國政治 國會 總統(tǒng) 府會關(guān)系 決策模式

冷戰(zhàn)爆發(fā)以來，美國屢屢被卷入雙邊或多邊國際安全危機之中。安全危機的頻發(fā)不僅對美國的國家安全構(gòu)成了嚴重威脅，也對美國的全球霸權(quán)和戰(zhàn)略利益形成了不同程度的沖擊。為了有效地應(yīng)對和“管理”危機，美國安全／外交決策的常規(guī)程序遭到大幅修改，總統(tǒng)與國會之間傳統(tǒng)的分權(quán)制衡關(guān)系也被打破，形成了一種獨特的“領(lǐng)導(dǎo)一服從”的府會互動模式。

一 領(lǐng)導(dǎo)與服從：危機決策中的總統(tǒng)與國會

在美國安全／外交決策領(lǐng)域中，總統(tǒng)無疑扮演著最為重要的角色。然而，三權(quán)分立、彼此制衡的政治權(quán)力架構(gòu)，也為國會介入和影響相關(guān)決策程序提供了廣闊的空間。在美國立國之后相當長的一段時期內(nèi)，利用憲法賦予的立法權(quán)、撥款權(quán)、監(jiān)督權(quán)、條約批準權(quán)，以及人事任命權(quán)等一系列強有力的權(quán)力杠桿，國會得以與總統(tǒng)分享安全／外交政策的制定權(quán)，并對總統(tǒng)的決策權(quán)力發(fā)揮了重要的制衡作用。然而，隨著美國在第二次世界大戰(zhàn)后日益深入地卷入國際事務(wù)，以及美蘇兩國對全球霸權(quán)的激烈爭奪，總統(tǒng)對美國安全／外交決策的主導(dǎo)權(quán)與日俱增，而國會的參與和影響力則不斷萎縮。尤其是在美蘇爭霸過程中，美國為了維護自身遍及全球的戰(zhàn)略安全利益，屢屢引發(fā)或是被動卷入劍拔弩張的國際安全危機之中。面對不期而至的安全危機，總統(tǒng)往往大權(quán)獨攬，將國會完全排除在決策程序之外，而反觀國會也對總統(tǒng)的決斷表現(xiàn)得俯首貼耳，鮮少提出反對和修改意見，從而在危機決策過程中形成了一種獨特的“領(lǐng)導(dǎo)一服從”的決策模式。

例如在1950年6月26日，朝鮮內(nèi)戰(zhàn)突然爆發(fā)，杜魯門總統(tǒng)立即決定出兵朝鮮。但是直至美國軍隊業(yè)已登上朝鮮半島之后，杜魯門才召集國會兩院領(lǐng)袖在白宮開會，向他們通報了出兵的決定及軍隊的部署。然而，杜魯門直接動用行政權(quán)力全面介入朝鮮戰(zhàn)爭的行為，不僅沒有遭到國會的任何質(zhì)疑和反對，反而贏得了國會兩院一致的支持。國會眾議院議長薩姆‘雷伯恩(Sam Rayburn)便表示：“如果總統(tǒng)不與國會商討就采取行動，我不會為此而批評他。”而參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖邁克，曼斯費爾德(Mike Mansfield)則認為總統(tǒng)應(yīng)保持其作為武裝部隊總司令的全權(quán)和行動自由，因此“我不愿看到總統(tǒng)削弱憲法授予他的權(quán)力，同樣不愿看到通常掌握在行政部門手中的權(quán)力被國會奪走?！?/p>

1954年9月3日，中國人民解放軍炮轟金門，拉開了第一次臺海危機的序幕。艾森豪威爾總統(tǒng)隨即在國會毫不知情的情況下，于9月5日派遣3艘航空母艦進入臺灣海峽，并公開聲稱美國決定“將福摩薩作為基地，為中華民國國民黨軍隊提供軍事裝備和訓(xùn)練以幫助保衛(wèi)這些沿海島嶼。”與此同時，為了應(yīng)付危機，艾森豪威爾連續(xù)召開國家安全委員會會議，經(jīng)過激烈的辯論，最終決定美國不應(yīng)為了金馬等沿海島嶼與大陸爆發(fā)大規(guī)模軍事沖突，但是在另一方面，美國需與蔣介石簽訂《美臺共同防御條約》，以防止“縱容”大陸進攻臺灣。12月2日，美臺在華盛頓草簽《共同防御條約》，明確規(guī)定：“締約各方承認在西太平洋地區(qū)內(nèi)對締約任何一方領(lǐng)土的武裝進攻將危及其本身的和平與安全，并宣告將依其憲法程序采取行動，以對付這一共同危險。”同時，條約第七條授權(quán)美國“可以在臺灣和臺灣周圍的海域部署陸、海、空軍事力量，用來防衛(wèi)臺灣的安全?！痹跅l約草案送交參議院審議之后，素有“條約墳場”之稱的參議院卻以極快的速度批準了該條約，隨著該條約于1955年3月3日正式生效，美臺軍事聯(lián)盟體系得以正式確立。

1955年1月18日，中國人民解放軍一舉奪取一江山島，并取得大陳島周邊制海和制空權(quán)，從而使臺海緊張局勢進一步升級。經(jīng)過與國家安全委員會成員的密集磋商，艾森豪威爾于1月20日決定協(xié)助國民黨軍隊從大陳島撤軍，并協(xié)防金馬諸島。根據(jù)總統(tǒng)的命令，美國駐臺協(xié)防司令部司令普萊德中將隨即于21日派出數(shù)十艘艦艇開赴大陳島海面，同時出動大批美國戰(zhàn)機在大陳島上空進行示威。23日，美國又從菲律賓、日本、香港等地，緊急調(diào)遣以“中途島”號航空母艦為首的四艘航空母艦前往大陳島東南海面游弋。24日，艾森豪威爾向國會提交咨文，要求國會授權(quán)其在他認為必要的時候派遣美國軍隊“保衛(wèi)”臺灣、澎湖列島，以及與之“密切相關(guān)的地區(qū)”。25日和28日，參眾兩院在未對總統(tǒng)決議草案進行任何修改的情況下便分別以410票對3票和84票對3票通過了所謂的《福摩薩決議案》，授權(quán)總統(tǒng)“在他認為對確保和保護臺灣和澎湖列島不受武裝進攻的具體目標是必要的事后，使用美國武裝部隊，這項權(quán)力包括確保和保護該地區(qū)中現(xiàn)在在友好國家手中的有關(guān)陣地和領(lǐng)土，以及包括采取他認為在確保臺灣和澎湖列島的防御方面是必要的和適宜的其他措施。”該決議案的通過不僅使臺澎金馬被正式納入美國的軍事保護傘下，也為總統(tǒng)以武力介入臺海危機，阻撓大陸解放臺灣和沿海諸島開出了一張戰(zhàn)爭“空頭支票”。

二 “注定領(lǐng)導(dǎo)”：危機決策中的總統(tǒng)

伴隨著冷戰(zhàn)序幕的拉開及美蘇兩大陣營的尖銳對立，安全危機的爆發(fā)也成為國際政治舞臺上屢見不鮮的現(xiàn)象。多年來，為了更為有效穩(wěn)妥地應(yīng)對國際安全危機，美國業(yè)已形成了相對穩(wěn)定的決策機制，并發(fā)展出一套較為成熟的決策模式。以總統(tǒng)為核心的國家安全委員會成為美國國家安全危機決策的神經(jīng)中樞，對安全形勢的評估、危機情報的搜集處理、軍事力量的緊急調(diào)動和部署，以及與敵對方和盟國的溝通協(xié)調(diào)等一系列工作均是在總統(tǒng)的直接控制下，在國家安全委員會這一跨部委的決策平臺上展開的?？偨y(tǒng)對危機決策這種近乎于獨斷式的“領(lǐng)導(dǎo)”，也得到了國會的認可和接受。盡管國會時而由于總統(tǒng)的決策需要而有限度地介入其中，例如通過支持總統(tǒng)無限度使用武力的《福摩薩決議案》，以及《東京灣決議案》，但其功能基本上限于對總統(tǒng)決策的“背書”或是“加持”，而很少有機會或者有能力對決策過程施加實質(zhì)性的影響。究其原因，筆者認為主要有以下三點：

(一)危機決策的特殊性

盡管就廣義的安全／外交決策而言，美國總統(tǒng)與國會是互相合作、彼此制衡的兩個權(quán)力主體，但是安全危機決策則徹底顛覆了府會互動的基本模式，而危機決策本身的特殊性則是導(dǎo)致這一結(jié)果的最根本的誘因。在國際政治研究領(lǐng)域，盡管部分學(xué)者對于危機的定義仍存在分歧，但是對于危機的基本特性則基本趨同，即安全危機是指發(fā)生在一定時間段內(nèi)的一種情境，這種情境至少具有以下三個特性：(1)嚴重性：即威脅到國家的基本價值或核心利益，如國家領(lǐng)土完整、主權(quán)獨立、民眾的安危、經(jīng)濟的繁榮、國家的戰(zhàn)略發(fā)展目標等；(2)危險性：危機涉及到兩個或兩個以上行為體之間已經(jīng)或?qū)⑻幱谝欢ǖ能娛聦χ艩顟B(tài)、處理不當則極有可能導(dǎo)致軍事沖突甚至戰(zhàn)爭；(3)緊迫性：事件的發(fā)生或具有突發(fā)性或為潛在沖突逐漸惡化而導(dǎo)致，決策方往往必須在有限的時間內(nèi)做出快速反應(yīng)和果斷決定。

安全危機的上述特性決定了危機決策必須在極為有限的時間里，針對不斷變化的、對國家安全和戰(zhàn)略利益具有重要影響的事件做出盡可能正確的反應(yīng)，以在最大限度內(nèi)維護國家根本利益。為了實現(xiàn)這一目標，危機決策要求對所有國家資源進行統(tǒng)一的調(diào)配和部署，對信息情報進行集中的整合，需要對瞬息萬變的戰(zhàn)場形勢做出及時和機密的判斷和反應(yīng)，而這些只有作為行政部門“掌門人”的總統(tǒng)才有能力做到。同時，沉重的危機氛圍也迫使國會，乃至全體國民必須團結(jié)在總統(tǒng)周圍，這無疑也賦予了總統(tǒng)以極大的權(quán)力和決策權(quán)威。正如美國政治學(xué)家理查德·諾伊斯塔德(RichardNeustadt)所指出的：“在采取冒戰(zhàn)爭危險的行動時，技術(shù)便修改了憲法?，F(xiàn)在由于保密、情況復(fù)雜和時間的特點限制，總統(tǒng)必然成為現(xiàn)行制度中能做出判斷的人?！泵绹螌W(xué)家羅伯特·達爾(Robert Dahl)也認為：“每當人們普遍感覺到確實已存在緊急事件時，那么只要有人提出，在限制總統(tǒng)權(quán)力方面采取行動是有害國家的、不適當?shù)呐e動，那么潛在的反對總統(tǒng)權(quán)力的人就會猶豫不決，而且容易土崩瓦解，因為輿論通常是渙散的，而且容易動搖；而且國家被認為處于危險之中，或至少需要在軍事上做出決定性的反應(yīng)，因此人們希望所有的忠實的公民團結(jié)在總統(tǒng)的周圍?！?/p>

美國憲法賦予了國會介入安全／外交決策的諸多權(quán)力，其根本目的是為了保證相關(guān)決策程序的民主性。然而在危機情勢下，國家對決策效率的追求壓倒了對民主決策程序的尊重，由此導(dǎo)致在危機決策過程中，“標準的操作程序被嚴重壓縮?！泵鎸ξC，只有作為美國外交機構(gòu)、武裝部隊、情報機構(gòu)，以及行政官僚體系首腦的總統(tǒng)，才有條件、有能力對危機事件做出及時迅速的回應(yīng)，并籍此領(lǐng)導(dǎo)制訂美國的政策，以應(yīng)對危機對美國國家利益所構(gòu)成的嚴峻挑戰(zhàn)。而國會作為立法機構(gòu)，則很難有效地介入危機決策，或是對危機決策施加強有力的影響。在絕大多數(shù)情況下，國會都會尊重總統(tǒng)的決策選擇，“服從”和支持總統(tǒng)的“領(lǐng)導(dǎo)”，并且在總統(tǒng)需要支持的時候“堅定”地站在總統(tǒng)的背后，以體現(xiàn)美國舉國一致的“意志和決心”。

在1954～1955年臺海危機期間，對于是否出兵臺海、應(yīng)否保衛(wèi)金馬諸島、如何誘使蔣介石接受“?；稹?、催請國會通過《福摩薩決議案》、草簽《美蔣共同防御條約》等所有重大決策，都是在艾森豪威爾總統(tǒng)全面主導(dǎo)的、由行政部門重要領(lǐng)導(dǎo)成員參加的一系列國家安全委員會會議上拍板決定的。在整個危機決策過程中，對于總統(tǒng)提出的應(yīng)對、緩和、結(jié)束危機的諸項決策，國會沒有提出任何異議，而是選擇了“絕對的服從”。在此期間，國會所采取的重大行動只有兩個，即根據(jù)總統(tǒng)的要求通過《福摩薩決議案》，以及批準美蔣《共同防御條約》，前者賦予了總統(tǒng)“在臺灣海峽采取行動的完全自由”，而后者則是以條約形式為總統(tǒng)以武力介入臺海局勢提供了法律依據(jù)。國會之所以會對總統(tǒng)“言聽計從”，從而使府會關(guān)系在危機決策過程中呈現(xiàn)出一種非同尋常的“領(lǐng)導(dǎo)一服從”互動模式，究其原因，固然有冷戰(zhàn)格局的沉重壓力要求府會保持一致的因素，但是危機決策的特殊性則無疑是最具決定性的原因。

(二)總統(tǒng)對信息情報的掌控權(quán)

在紛繁復(fù)雜、瞬息萬變的國際政治博弈中，正確的決斷必然依賴于對大量準確、全面的信息情報的獲得，以及在此基礎(chǔ)上進行的縝密的分析。尤其是在往往緊張得令人窒息的國際安全危機期間，卷入危機的沖突各方既無法實現(xiàn)正常、及時的溝通聯(lián)系，又面臨著危機隨時可能升級甚至失控的緊急局勢，只有及時接觸和掌握盡可能多的來自各方的情報信息，才有可能藉此對危機局勢做出盡可能正確的判斷，以盡可能最為合理恰當?shù)臎Q策行為來應(yīng)對危機，進而在最大限度內(nèi)維護國家安全利益?？梢院敛豢鋸埖卣f，強大的情報保障是危機決策之所必需，而在美國現(xiàn)行的政治架構(gòu)內(nèi)，只有總統(tǒng)才享有對第一手信息情報的掌控權(quán)。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，美國業(yè)已建立起了龐大的情報系統(tǒng)，包括國防情報局(Defense Intelligence Agency)、國家安全局(National Security Agency)、國家圖像測繪局(National Imagery and Mapping Agency)、國家偵察辦公室(National Recon-naissance Office)等10余個部門，每年預(yù)算經(jīng)費高達500億美元左右。鑒于現(xiàn)代外交／安全決策對信息情報的嚴重依賴，美國根據(jù)1947年7月25日通過的《國家安全法》，又專門設(shè)置了中央情報局(CIA)這一直屬于總統(tǒng)的獨立情報機構(gòu)，其局長由美國總統(tǒng)任命，并作為總統(tǒng)的首席情報顧問，直接向總統(tǒng)負責(zé)，同時還是國家安全委員會會議的法定成員。中央情報局的職責(zé)范圍不僅包括自身的情報搜集、整理和分析，而且還負責(zé)匯總、綜合其他各部門搜集來的情報，并就國家安全和情報工作中的重大問題向總統(tǒng)和國安會提供政策咨詢和建議，從而使其成為美國整個情報系統(tǒng)的統(tǒng)管、協(xié)調(diào)機關(guān)。中央情報局的建立，不僅為總統(tǒng)國家安全決策提供了必需的情報基礎(chǔ)，而且也使得總統(tǒng)獲得了幾乎具有排他性的情報知情權(quán)和控制權(quán)。

九一一事件之后，為了加強各相關(guān)部門的情報搜集能力，克服機構(gòu)重疊、各自為政的弊病，提升情報分享和整合的效能，美國國會于2004年12月8日通過了影響深遠的《情報改革與預(yù)防恐怖主義法》(The Intelligence Reform and Terrorism Pre—vention Act)，對美國情報系統(tǒng)進行了近50年來規(guī)模最大的一次調(diào)整。根據(jù)該法，美國成立了獨立的國家反恐情報中心，并設(shè)立了與國務(wù)卿和國防部長同級的國家情報局局長一職。國家反恐情報中心不僅被定位為美情報界唯一的綜合情報分析部門，而且國家情報局局長也一躍成為統(tǒng)管軍方和非軍方16個情報機構(gòu)的統(tǒng)帥，負責(zé)各部門的協(xié)調(diào)與溝通，并取代中央情報局局長擔任總統(tǒng)的首席情報顧問，從而進一步加強了總統(tǒng)對情報系統(tǒng)的掌控。

在危機決策期間，通過對大量第一手情報的獲取和分析，及時、充分、準確地了解對手的實力、弱點與意圖，對于做出正確的決策判斷具有毋庸置疑的重要性。而總統(tǒng)對情報信息的掌控權(quán)則進一步鞏固了總統(tǒng)對危機決策的主導(dǎo)地位。例如，在第一次臺海危機期間，針對大陸對金門突如其來的炮襲，包括中央情報局在內(nèi)的眾多情報機構(gòu)開足馬力，全力搜集有關(guān)的政治、外交、軍事情報，并圍繞大陸沿海島嶼形勢、大陸可能對美軍行動的反應(yīng)、蔣介石防衛(wèi)金馬的能力與意圖等問題，采用當時可以獲得的最有價值的情報，起草撰寫了大量的《國家情報評估》和《特別國家情報評估》，為總統(tǒng)決策提供事實、分析及決策參考。在1958年“八·二三”炮戰(zhàn)爆發(fā)后，美國決策層盡管迅速做出了出兵臺海的決定，甚至發(fā)出動用核武器以“確保臺灣安全”的威脅，但是美國卻并不愿意因為“福建沿海的幾個小島”而冒與中蘇爆發(fā)全面戰(zhàn)爭的危險，因此也對中蘇兩國可能的反應(yīng)極為關(guān)切。中情局又受命整合各方搜集掌握的情報，在9月16日向總統(tǒng)提交了題為“中國共產(chǎn)黨和蘇聯(lián)在臺灣海峽可能的意圖”的《特別國家情報評估》，做出了“中國和蘇聯(lián)尚未真正準備進攻沿海島嶼或進行全面戰(zhàn)爭”的戰(zhàn)略判斷，從而促使艾森豪威爾政府決定降低沖突調(diào)門，最終促使危機得以逐步緩解。

又如，在第三次臺海危機期間，為了掌握大陸的對臺軍事部署，中情局在解放軍于1995年11月舉行軍事演習(xí)之后，便成立了“監(jiān)視臺海情勢工作專案小組”(taskforce)，24小時監(jiān)控和匯總來自各方面的情報，為指定的政策和情報官員準備每日情報通報，并把具有特別重大意義的情報直接通報給總統(tǒng)。在總統(tǒng)決定向臺海派出兩支航空母艦戰(zhàn)斗群之后，美國國務(wù)院緊急組建了一個特別工作組，全天24小時監(jiān)視信息的流動，包括保持同美國駐華使館的經(jīng)常性通話，以及時探知大陸的反應(yīng)。國家安全委員會也通過在白宮的最先進的通訊設(shè)備，同所有駐外使館、政府機構(gòu)及各戰(zhàn)區(qū)指揮部進行即時聯(lián)系，隨時檢討臺海情勢。尤為重要的是，國家安全委員會還同一位大陸高級外交官和一位臺灣負責(zé)外交事務(wù)的重要官員保持磋商，以保證各方均能夠充分理解美國的政策、戰(zhàn)略、意圖，以及危機解決方案。時任中央情報局局長的約翰·多伊奇(John Deutch)事后曾坦承：美國“每一分鐘”都在監(jiān)視著中國是否有任何軍隊調(diào)動的情況，提防一次失誤就可能引發(fā)一場沖突。搜集和掌握第一手信息情報對于危機決策的重要性由此可見一斑。

(三)總統(tǒng)對軍隊的指揮權(quán)

幾乎所有的安全危機都與軍事行動相伴隨，而卷入危機的沖突各方為了維護自身國家安全利益，防止危機升級甚或失控，或是出現(xiàn)對己方更為不利的安全態(tài)勢，往往都會涉及到對本國軍事力量的緊急調(diào)度和超常規(guī)使用。在古巴導(dǎo)彈危機期間，美國調(diào)集了數(shù)量龐大的各式軍艦和戰(zhàn)機，對古巴周圍海域?qū)嵤┝艘?guī)?？涨暗乃^的“海上隔離”，并對駛往古巴的蘇聯(lián)船只強行進行武裝登船檢查。又如，在上述三次臺海危機期間，美國也均動用了包括多艘航空母艦在內(nèi)的大批艦只，云集臺海，以隨時準備應(yīng)對大陸對臺灣的“武裝進攻”。

危機決策與軍事行動的緊密聯(lián)系，進一步加強了總統(tǒng)在危機決策過程中的優(yōu)勢地位。在美國的憲政框架下，美國總統(tǒng)既是最高行政首長，同時也是武裝部隊總司令。正是這一身份賦予了總統(tǒng)對軍隊進行調(diào)動、緊急部署甚至投入軍事行動的指揮全權(quán)。盡管在平時，國會由于手中握有撥款權(quán)，可以對軍隊規(guī)模、軍備建設(shè)、武器采購等問題擁有一定的發(fā)言權(quán)，進而對軍隊的常規(guī)性部署和調(diào)動(例如軍事基地的獲取和建設(shè)、軍隊的日常部署等)施加影響。但是在突發(fā)性的危機環(huán)境下，濃重的敵對氛圍，以及隨時有可能觸發(fā)大規(guī)模軍事沖突甚至戰(zhàn)爭的高度危險性，在客觀上必然要求軍令和政令的高度集中和統(tǒng)一。也正因如此，尊重和接受作為三軍總司令的總統(tǒng)對軍隊近乎于“獨斷”的指揮權(quán)，成為充分有效地應(yīng)對安全危機的必然選擇，對此，作為立法機構(gòu)的國會則只能退避三舍。

此外，冷戰(zhàn)期間，為了有效地應(yīng)對前蘇聯(lián)的安全威脅，美國啟動和實施了一系列軍事制度改革，也為總統(tǒng)充分有效地行使軍事指揮權(quán)提供了機制上的保障。例如，面對美蘇對抗的沉重戰(zhàn)略壓力，為了完善美國國防預(yù)算控制體系，提高美國軍事／安全決策的效能，杜魯門政府于1947年成立了統(tǒng)管三軍的國防部，并別出心裁地創(chuàng)設(shè)了參謀長聯(lián)席會議這一機構(gòu)。隨后，美國國會又于1949年通過《國家安全法》修正案，進一步擴大和加強了國防部長的權(quán)力，并增設(shè)參謀長聯(lián)席會議主席職位，以主持參聯(lián)會的日常運作。作為美國武裝力量的最高軍事長官，參謀長聯(lián)席會議主席既是法定的總統(tǒng)“首席軍事顧問”，也是國家安全委員會的法定成員。其職責(zé)就是根據(jù)總統(tǒng)的命令，通過國家軍事指揮系統(tǒng)，直接向各戰(zhàn)區(qū)司令部發(fā)出戰(zhàn)略和作戰(zhàn)行動命令，從而保證總統(tǒng)的軍事決策能夠得到高效的履行和全面地落實。如此種種，均進一步強化了總統(tǒng)作為武裝部隊總司令對武裝力量的指揮權(quán)。

1958年7月，就在第二次臺海危機爆發(fā)前夕，白宮獲悉大陸有大批戰(zhàn)機轉(zhuǎn)場至臺灣對面，艾森豪威爾總統(tǒng)遂準許美方戰(zhàn)機可酌情升空還擊，隨后中美軍機發(fā)生多次空戰(zhàn)。在“八·二三”炮戰(zhàn)前一天，即8月22日，艾森豪威爾便斷然下令向臺灣提供更多的火炮和防空設(shè)備，并向臺灣附近海域派遣了6艘航空母艦和5個戰(zhàn)斗機中隊，以防不測?！鞍恕ざ迸趹?zhàn)爆發(fā)后，艾森豪威爾政府立即做出反應(yīng)。當天，國務(wù)卿杜勒斯便發(fā)言指責(zé)大陸的行為“構(gòu)成了對該地區(qū)和平的威脅”。24日，國防部遵照總統(tǒng)的指令，命令美軍開始部署并做好臨戰(zhàn)準備，并從地中海、美國西海岸以及菲律賓等地抽調(diào)了美軍第6艦隊近一半的艦只趕赴臺海，馳援負責(zé)西太平地區(qū)防務(wù)的第7艦隊，以準備為臺灣向金門、馬祖運送補給的船只護航。25日，艾森豪威爾主持召開國家安全委員會議，決定加強第七艦隊力量和臺灣防空，并在公海為國民黨向金門運輸給養(yǎng)提供護航。此后，在短短的10天時間里，艾森豪威爾政府調(diào)集重兵進入臺海，在臺灣海峽集結(jié)了包括7艘航空母艦在內(nèi)的100余艘軍艦，并出動4000余名美國海軍陸戰(zhàn)隊隊員登陸臺灣，準備“協(xié)防臺灣”。8月27日，艾森豪威爾公開宣稱：“美國將不放棄他承擔的以武力阻撓中國人民解放軍解放臺灣的責(zé)任”，并聲稱他將行使1955年國會《福摩薩決議案》所授予的權(quán)力，命令美軍協(xié)防金馬。29日，美空軍配備有原子彈的“混合空中打擊編隊\"(Composite Air Strike Force)奉命進駐臺灣，一時間，美軍在臺海地區(qū)集結(jié)了200余架可攜帶原子彈的戰(zhàn)機。9月3日，美國防部表示美軍已“做好準備”阻止解放軍進攻金馬。9月4日，白宮再次發(fā)出戰(zhàn)爭威脅，聲稱臺澎金馬同為“自由中國”范圍，根據(jù)美臺《共同防御條約》和國會所通過的有關(guān)聯(lián)合決議，總統(tǒng)已獲授權(quán)保衛(wèi)上述地區(qū)，而美軍已做好一切準備以采取“適時而有效地”的行動。9月7日，美海軍艦艇開始奉命護送蔣艦向金門運送給養(yǎng)，直至第二次臺海危機結(jié)束。

三 從“盲從”到“有條件的服從”：國會的反思與調(diào)整

自美國立國以來，國會與總統(tǒng)之間的權(quán)力爭奪便始終沒有停止。在相當長的一段歷史時期內(nèi)，國會對美國的內(nèi)政、外交政策的制定擁有無與倫比的影響力，甚至一度導(dǎo)致所謂“國會政體”的出現(xiàn)。然而，第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)使府會權(quán)力天平在國家安全決策領(lǐng)域開始向前者傾斜，總統(tǒng)逐漸成為主導(dǎo)美國政治體制的“王者”。美蘇冷戰(zhàn)的展開尤其是頻繁發(fā)生的國際安全危機，則不僅使總統(tǒng)在國家安全決策領(lǐng)域的權(quán)力得到不斷強化，而且通過一系列新的機構(gòu)的建立，如國家安全委員會、國防部、參謀長聯(lián)席會議及中央情報局，為總統(tǒng)決策權(quán)提供了強大的機制上的保障，從而徹底打破了府會平等互動的決策模式，使得“帝王式的總統(tǒng)”開始凌駕于國會之上，成為國家安全決策領(lǐng)域“近乎獨裁的領(lǐng)導(dǎo)者”，而國會則淪為言聽計從的“盲從者”。

1964年8月4日，約翰遜政府以北越對美國在東京灣公海上的海軍艦艇發(fā)起攻擊為借口，下令美軍戰(zhàn)機立即對北越發(fā)動“報復(fù)性轟炸”。8月5日，約翰遜將幾位國會領(lǐng)袖邀請到白宮，告之其美艦“遭襲”事件，并明確告知國會兩院領(lǐng)袖，在美國遭到攻擊的時刻，局勢需要緊急、迅速地表示出全國的團結(jié)一致，即表現(xiàn)出府會的一致。隨后，約翰遜將早已擬好的授權(quán)決議草案，即著名的《東京灣決議案》(the Gulf ofTonkin Resolution)，提交國會審議，要求國會授權(quán)總統(tǒng)“采取一切必要的措施(包括動用軍隊)，以擊退對美國軍隊的任何武裝進攻，并阻止進一步的侵略?！钡诙?，國會兩院便在草草辯論之后分別以88票對2票和416票對0票通過了該決議案，從而將戰(zhàn)爭決定權(quán)完全交到了約翰遜總統(tǒng)的手中。盡管當時有極少數(shù)的議員曾希望對總統(tǒng)的權(quán)力加以必要的限制，但卻一概遭到否決。對此，時任參議院外交委員會主席的威廉·富布賴特(William Fulbright)的解釋頗具代表性，即國會認為“目前當務(wù)之急是毫不含糊地確認我們的團結(jié)一致，這壓倒了對立法上的正確性和精密度的考慮?！诱`是不可取的，因為它會把我們堅決果斷、團結(jié)一致行動的整個銳氣都毀掉。”也正是為此，國會對總統(tǒng)在危機決策過程中的“絕對權(quán)威”給予了幾乎無條件的支持。

隨著美國因深陷越戰(zhàn)泥潭而不可自拔，加之“水門事件”的爆發(fā)，國會開始對“帝王式總統(tǒng)”的權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn)，并逐漸由“盲從”向“有條件的服從”轉(zhuǎn)變。1970年6月，參眾兩院投票終止了《東京灣決議案》的法律效力，從總統(tǒng)手中收回了戰(zhàn)爭授權(quán)，并通過限制撥款等方式，迫使行政當局于1974年結(jié)束了曠日持久的越南戰(zhàn)爭。1973年11月，國會推翻尼克松總統(tǒng)的否決，強行通過了《戰(zhàn)爭權(quán)力法}(War PowerResolu—tion)，明文規(guī)定總統(tǒng)在對海外用兵(進入戰(zhàn)爭或有戰(zhàn)爭之虞狀態(tài)、進入戰(zhàn)爭可能波及的國家領(lǐng)域準備作戰(zhàn))時，應(yīng)事先與國會咨詢或在事后48小時內(nèi)向國會報告。國會則有權(quán)決定是否授權(quán)總統(tǒng)使用軍隊，如果國會拒絕授權(quán)，總統(tǒng)則必須撤軍。1982年6月，以色列發(fā)動入侵黎巴嫩的戰(zhàn)爭，中東地區(qū)再次陷入危機，里根隨即在未經(jīng)國會授權(quán)的情況下便派遣美軍進入黎巴嫩，引起國會強烈不滿。在國會的壓力下，里根總統(tǒng)于1983年10月12日簽署《多國部隊黎巴嫩決議案》(Multinational Force in Leb—anonResolution，P.L.98～119)，同意遵照《戰(zhàn)爭權(quán)力法》的要求于當年底開始逐步從黎巴嫩撤軍，并于次年3月將美軍全部撤出。如此種種，均顯示出國會開始拒絕“盲從”，進而對總統(tǒng)的危機決策權(quán)力加以限制的跡象。

然而，在審視國會決策權(quán)力復(fù)興的同時，也應(yīng)清醒地認識到，對于總統(tǒng)在危機決策中的“領(lǐng)導(dǎo)”地位，盡管國會的態(tài)度經(jīng)歷了由“盲從”到“有條件服從”的調(diào)整和轉(zhuǎn)變，但是就府會互動的本質(zhì)而言，兩者之間“領(lǐng)導(dǎo)一服從”的基本模式并沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變。安全危機決策屬于攸關(guān)重大國家安全利益的緊急決策，在其決策過程中，由于決策程序的高度機密，決策速度高度緊迫，以及對準確情報的高度依賴，因此只有以總統(tǒng)為首的行政部門才有能力針對瞬息萬變的局勢發(fā)展做出實時決策，并根據(jù)事態(tài)的發(fā)展不斷做出微妙甚至重大的調(diào)整。而一旦出現(xiàn)決策延宕、局勢誤判或是決策信息泄漏等問題，都將會對美國的核心利益造成重大損害。也正是為此，當總統(tǒng)強勢主導(dǎo)危機決策，甚至單方面采取重大軍事行動的時候，國會往往會基于維護國家安全戰(zhàn)略利益、維持總統(tǒng)的決策權(quán)威等方面的考慮，“服從”總統(tǒng)在安全危機中的決策安排。誠如原國會眾議院國際關(guān)系委員會主席李·漢密爾頓(Lee Hamilton)所言：安全危機“使得(國會)依賴于總統(tǒng)采取行動、支持他成為一種自然的趨勢?！?/p>

盡管自20世紀70年代以來，由于越戰(zhàn)的失利促使國會逐漸提高了對危機決策的參與程度。然而，值得注意的是，國會參與的目的主要是為了強調(diào)自身所應(yīng)扮演角色的地位，希望得到總統(tǒng)的尊重，而非真正要肩負危機決策的責(zé)任。對此，總統(tǒng)可以說也是了然于胸。為此，每當危機爆發(fā)后，歷任總統(tǒng)依然會根據(jù)情勢的需要，自主地、甚Ni\"獨斷地”做出決策，包括采取行動部署軍隊或使用武力，而基本上不會顧及國會的立場和反應(yīng)，至多是出于“禮貌”對國會予以“通報”。例如，當克林頓于1996年3月9日做出派遣兩艘航空母艦到臺灣東部海域游弋的決定之際，就根本未與國會進行任何磋商，以至于當一些國會參眾兩院議員得知上述決定時，紛紛打電話給白宮詢問是否屬實。直至3月20日，克林頓邀請參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖多爾(Bob Dole)及眾議院議長金里奇(Newt Gingrich)至白宮討論新財年預(yù)算方案時，才向兩人簡報了臺海危機的進展情況，但此時航母早已出動并在臺海附近完成部署，克林頓只不過是“事后通知”，而絕非“事前磋商”。由此可見，“危機管理依然是總統(tǒng)的特權(quán)”，國會也仍然處于危機決策的邊緣地帶。

綜上所述，在美國“二元民主”外交權(quán)力架構(gòu)之下，總統(tǒng)與國會本是彼此獨立、相互平等、“分享權(quán)力”的兩個行為主體，府會之間圍繞外交／安全決策權(quán)力的爭奪也是屢見不鮮。然而，面對風(fēng)險極高、關(guān)系重大的安全危機決策，手握情報掌控權(quán)和軍隊指揮權(quán)的總統(tǒng)成為“當仁不讓的領(lǐng)導(dǎo)者”，而國會則一反常態(tài)，心甘情愿地扮演了忠實的“服從者”的角色。盡管越戰(zhàn)失利的慘痛教訓(xùn)打破了“帝王式總統(tǒng)”的決策光環(huán)，而伴隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，也使得美國所面臨的戰(zhàn)略安全壓力得到迅速緩解，從而不僅為國會發(fā)揮政策影響力提供了更為廣闊的空間，也使得國會對總統(tǒng)危機決策的“服從”程度相應(yīng)有所降低，但是卻并沒有導(dǎo)致府會在國家安全決策領(lǐng)域的“領(lǐng)導(dǎo)一服從”互動模式出現(xiàn)根本性的改變。究其原因，部分是由于美國的國家安全決策機制使然，而更主要的則在于危機決策環(huán)境的情勢所迫。