社區(qū)自治中地方政府、居委會(huì)、居民角色探討

摘 要：現(xiàn)階段，地方政府、居委會(huì)、居民角色不符合社區(qū)自治發(fā)展，合理定位其角色，方能推進(jìn)社區(qū)自治。目前地方政府職能“越位”、居委會(huì)作用未得到有效發(fā)揮、居民社區(qū)參與意識(shí)淡薄阻礙了社區(qū)自治發(fā)展，應(yīng)對(duì)地方政府、居委會(huì)、居民在社區(qū)自治中的角色進(jìn)行重新定位。

關(guān)鍵詞：地方政府；居委會(huì)；居民；角色

中圖分類(lèi)號(hào)：C912.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A； 文章編號(hào)：1004-1605（2007）11-0043-03

作者簡(jiǎn)介：彭蘇（1979- ），男，湖北京山人，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院地方政府學(xué)研究生，研究方向?yàn)榈胤秸?quán)與基層自治。

社區(qū)自治需要地方政府、居委會(huì)、居民的共同努力，但現(xiàn)階段，地方政府、居委會(huì)、居民都未能合理定位自身角色，這不利于社區(qū)自治。因此，正確定位其角色，是社區(qū)自治的關(guān)鍵。

一、社區(qū)自治面臨的問(wèn)題

社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，社區(qū)自治是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。隨著我國(guó)社會(huì)改革的深入，越來(lái)越多的“單位人”過(guò)渡到“社區(qū)人”。社區(qū)居民物質(zhì)、文化、生活需求日益呈現(xiàn)出多樣化、多層次的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社區(qū)居民的多方面需求，給社區(qū)建設(shè)提出了新的更高要求。但是，伴隨著我國(guó)社會(huì)變遷，有關(guān)社區(qū)建設(shè)的一些問(wèn)題也日益突出，成為社區(qū)自治過(guò)程中不和諧的音符。

（一）地方政府職能“越位”

在我國(guó)的社區(qū)發(fā)展中，存在著一個(gè)值得注意的現(xiàn)象，就是政府對(duì)于社區(qū)建設(shè)的積極性似乎高于社區(qū)中的居民，在政府通過(guò)各種措施大力促進(jìn)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的同時(shí)，許多社區(qū)成員，對(duì)于社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展卻往往抱著一種相當(dāng)冷漠的態(tài)度，甚至不覺(jué)得社區(qū)建設(shè)與自己有什么關(guān)系，或者干脆將社區(qū)建設(shè)看作是一項(xiàng)與自己沒(méi)有什么關(guān)系的政府行為。我們?cè)诳隙ǖ胤秸谏鐓^(qū)建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)推動(dòng)作用的同時(shí)，要注意地方政府的推動(dòng)引導(dǎo)作用，并不意味著地方政府在社區(qū)建設(shè)中大包大攬。否則，這與社區(qū)建設(shè)轉(zhuǎn)變政府職能的本意相違背。當(dāng)前許多城市社區(qū)建設(shè)的一些項(xiàng)目、活動(dòng)和事業(yè)，都離不開(kāi)地方政府的籌劃、組織、資助乃至操辦，造成了社區(qū)自治的困境。它表現(xiàn)為：

地方政府行政職能向社區(qū)彌漫式滲透，擠占社區(qū)自治組織空間，使得正常的自治組織力量和機(jī)制難以發(fā)揮作用。從社區(qū)組織的形式上看，居委會(huì)在法律上是基層居民的自治組織，但它被納入到政府體系中，其獨(dú)立性和法律所規(guī)定的自治性都受到限制。街道辦事處作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)，法律規(guī)定只能對(duì)居委會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)，但實(shí)際上，從居委會(huì)選舉的經(jīng)費(fèi)來(lái)源到工作任務(wù)的確定，都受到街道辦的領(lǐng)導(dǎo)與控制，地方政府組織不僅直接給居委會(huì)下派任務(wù)，而且還確定具體的指標(biāo)進(jìn)行考核，以至于地方政府事務(wù)與自治組織的事務(wù)無(wú)法區(qū)分。

地方政府包攬社區(qū)事務(wù)導(dǎo)致政府承擔(dān)所有的成本。一方面，基層行政機(jī)關(guān)龐大，行政開(kāi)支上升，而社區(qū)內(nèi)資源卻未得到有效的動(dòng)員和整合；另一方面，居民對(duì)地方政府資源的依賴(lài)日益加深，自行解決問(wèn)題的能力卻沒(méi)有提高。

地方政府成為社區(qū)的唯一資源，社區(qū)居民難以形成對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和責(zé)任感。地方政府的無(wú)限責(zé)任誘發(fā)了社區(qū)的道德風(fēng)險(xiǎn)，不利于社區(qū)自治組織的培育、本地社區(qū)內(nèi)資源的聚集。

（二）居委會(huì)的作用沒(méi)有得到有效發(fā)揮

居委會(huì)理應(yīng)成為地方政府與居民之間的橋梁，但因種種原因，其作用卻未得到有效發(fā)揮。

社區(qū)居委會(huì)行政化傾向嚴(yán)重。根據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》，社區(qū)委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治性組織。但實(shí)際上，現(xiàn)在的社區(qū)組織仍然是地方政府的延伸?！吧厦媲l線，下面一根針”，地方政府的各項(xiàng)行政職能在居委會(huì)都留下了深深的投影。某抽樣調(diào)查顯示，有74.53%的居委會(huì)認(rèn)為完成政府下派的任務(wù)是居委會(huì)的主要工作，65.63%的居委會(huì)反映政府經(jīng)常開(kāi)會(huì)布置工作任務(wù)，而在被調(diào)查的基層政府中，每年給社區(qū)下派工作在20項(xiàng)以上的占被調(diào)查總數(shù)的54.17%，^[1]社區(qū)居委會(huì)整日忙于完成地方政府安排下來(lái)的各項(xiàng)任務(wù)，始終作為地方政府的“腿”而存在，“居民自治”從何談起？現(xiàn)在，地方政府各職能部門(mén)都在強(qiáng)調(diào)“工作向基層延伸，一切工作進(jìn)社區(qū)”，把大量工作都推給居委會(huì)，導(dǎo)致現(xiàn)在社區(qū)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，居委會(huì)成員的大部分工作時(shí)間都忙于行政事務(wù)性工作，儼然成為一級(jí)政府準(zhǔn)行政組織。深入轄區(qū)居民、體察民情的時(shí)候少了，為民辦事的時(shí)候少了，社區(qū)自治的味道越來(lái)越淡。

居委會(huì)現(xiàn)行職能與居民意愿相悖。從社區(qū)居委會(huì)層面上看，雖然所有居委會(huì)成員都是由社區(qū)居民代表大會(huì)選舉出來(lái)的，且對(duì)社區(qū)居民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，進(jìn)行社區(qū)的日常管理和服務(wù)。但在其成員的產(chǎn)生過(guò)程中并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的普選，而且，候選人也大都是街道辦事處所推薦的人選，選舉過(guò)程往往流于形式，這就導(dǎo)致了本應(yīng)作為社區(qū)利益與意志代表者的居委會(huì)人員，卻將自己視為地方政府發(fā)放行政命令的代言人，從向居民負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變成了向地方政府負(fù)責(zé)，在工作中惟地方政府之命是從，背離了維護(hù)社區(qū)居民利益、促進(jìn)社區(qū)自治的出發(fā)點(diǎn)。

程式化的管理體制與社區(qū)自治不適應(yīng)。一方面，管理體制上的傳統(tǒng)作法就是把居民委員會(huì)作為城市街道辦事處對(duì)居民進(jìn)行管理的延伸。這樣，社區(qū)居民委員會(huì)就只站在政府的立場(chǎng)上看待和處理社區(qū)事務(wù)。一般情況下，它能很好地起到“上情下達(dá)”的貫徹執(zhí)行作用，而很難發(fā)揮其“下情上達(dá)”的效應(yīng)。于是，社區(qū)就不能夠很好地服務(wù)于社區(qū)居民，也難以組織、協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)居民進(jìn)行自治。而傳統(tǒng)的以單位為單元實(shí)現(xiàn)公民政治參與的模式，至今在我國(guó)社會(huì)的政治生活中仍發(fā)揮著舉足輕重的作用，嚴(yán)重地阻礙了社區(qū)自治的發(fā)展。另一方面，盡管我們制定了《居民委員會(huì)自治法》、《居民委員會(huì)組織法》，但卻沒(méi)有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，缺乏操作性，從而使一些未能按社區(qū)自治要求作出的決定、決策無(wú)法認(rèn)定和處理，以致影響了居民當(dāng)家作主的積極性，也阻礙了社區(qū)居民自治的進(jìn)程。

（三）社區(qū)居民參與意識(shí)淡薄

當(dāng)前，我國(guó)社區(qū)自治發(fā)展出現(xiàn)的許多問(wèn)題，追根究底就在于社區(qū)成員參與不足。而導(dǎo)致參與不足的原因大致有以下幾點(diǎn)：

原有制度使居民對(duì)社區(qū)缺乏認(rèn)同感。首先，單位制下形成的單位參與意識(shí)在很大程度上阻礙了居民社區(qū)參與意識(shí)的產(chǎn)生。社區(qū)居民長(zhǎng)期依賴(lài)單位，對(duì)社區(qū)缺乏認(rèn)同感和責(zé)任感，因此，參與度很低。其次，行政化的社區(qū)管理方式使居民的政府依賴(lài)心理有增無(wú)減，自治觀念、參與觀念淡薄。本來(lái)，中國(guó)的市民社會(huì)就發(fā)展緩慢，地方政府在社區(qū)建設(shè)中，角色一旦“越位”，過(guò)度包辦，更不利于培育社區(qū)成員的自治能力，導(dǎo)致參與嚴(yán)重不足。

社區(qū)機(jī)構(gòu)單調(diào)枯燥，造成居民社區(qū)參與熱情不高。當(dāng)前社區(qū)機(jī)構(gòu)較單一，服務(wù)、活動(dòng)方法、內(nèi)容較為老套，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足居民個(gè)體化、個(gè)性化、多元化的需求，難以吸引居民參與的興趣，使居民不愿參與，更不利于社區(qū)自治的培育。

社區(qū)成員缺乏共同利益。現(xiàn)階段，單位仍然是控制經(jīng)濟(jì)資源的關(guān)鍵部門(mén)，社區(qū)沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)資源、權(quán)利資源，不能給居民帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的好處，社區(qū)對(duì)居民來(lái)講不過(guò)是生活區(qū)，參不參與社區(qū)活動(dòng)絲毫不影響居民的福利。

二、社區(qū)自治中地方政府、居委會(huì)、居民的角色

在社區(qū)自治過(guò)程中，地方政府、居委會(huì)、居民的作用關(guān)系到社區(qū)自治的成敗，因此，定位地方政府、居委會(huì)、居民角色對(duì)社區(qū)自治至關(guān)重要。

（一）地方政府角色——引導(dǎo)不干預(yù)

在城市社區(qū)管理中要更多地引入市場(chǎng)機(jī)制，并處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。這就要求地方政府將大量可以通過(guò)市場(chǎng)化、企業(yè)化方式運(yùn)作或由中介組織承擔(dān)的事務(wù)分離出去。在可能的條件下，盡量以市場(chǎng)化方式來(lái)解決社區(qū)建設(shè)中的問(wèn)題，以減少居民對(duì)政府資源的依賴(lài)。

引入法律機(jī)制，并使法律成為社區(qū)生活中的首要規(guī)范。要把地方政府的依法行政放在首位。不僅要用法律來(lái)約束公民，更重要的是地方政府行為也必須合法。

發(fā)揮居民自治機(jī)制的作用。社區(qū)建設(shè)不僅要求地方政府起到引導(dǎo)推動(dòng)作用，更重要的是要求地方政府授權(quán)于民，擴(kuò)大社區(qū)居民自治權(quán)利。地方政府要?jiǎng)?chuàng)造各種條件，讓居民學(xué)會(huì)如何自治，讓他們接受自治的基本理念，具備相應(yīng)的行為能力和習(xí)慣。

因此，地方政府在社區(qū)建設(shè)中的引導(dǎo)作用表現(xiàn)為：倡導(dǎo)，動(dòng)員，一定的經(jīng)濟(jì)和政策支持，監(jiān)督，評(píng)價(jià)和經(jīng)驗(yàn)的推廣，用政策去促進(jìn)社區(qū)建設(shè)資源的聚集和社區(qū)的持續(xù)發(fā)展。例如：在社區(qū)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)方面，建設(shè)公共設(shè)施，開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)都需要經(jīng)費(fèi)投入。這就需要地方政府給予一定的誘導(dǎo)性投入。這種投入不僅是支持，更重要的是希望借此動(dòng)員更大的社區(qū)資源投入，而不是大包大攬。由此可見(jiàn)，地方政府發(fā)揮引導(dǎo)推動(dòng)作用直接目標(biāo)是支持具體社區(qū)活動(dòng)的開(kāi)展，而深層目標(biāo)則是促進(jìn)社區(qū)資源的開(kāi)發(fā)和動(dòng)員，促進(jìn)社區(qū)成員的參與。決不可“越位”，過(guò)度參與包辦。

（二）居委會(huì)角色——主導(dǎo)多溝通

居委會(huì)要成為居民參與意識(shí)的調(diào)動(dòng)者。首先，確保居民參與社區(qū)事務(wù)決策，切實(shí)培育居民參與意識(shí)。居民的參與意識(shí)來(lái)自于其對(duì)自己在社區(qū)中的主體地位的確立，而主體地位的確立只有在參與社區(qū)事務(wù)的決策過(guò)程中才能實(shí)現(xiàn)。因此，居委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，從關(guān)系居民切身利益的事入手，組織居民開(kāi)展自治和決策。通過(guò)讓居民自治和決策來(lái)增強(qiáng)居民的社區(qū)參與意識(shí)，最終推動(dòng)社區(qū)居民走上自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的道路，樹(shù)立社區(qū)主體觀念。其次，發(fā)展社區(qū)志愿者隊(duì)伍，造福社區(qū)居民。給社區(qū)居民帶來(lái)實(shí)惠，是社區(qū)居委會(huì)義不容辭的職責(zé)，這樣可以進(jìn)一步加深居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，使社區(qū)工作贏得居民的擁護(hù)和支持，居民參與社區(qū)活動(dòng)的自覺(jué)性越來(lái)越強(qiáng)，參與程度越來(lái)越深，形成“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”的良好自治氛圍。第三，提高社區(qū)基層干部的素質(zhì)，建立專(zhuān)業(yè)化的社區(qū)工作隊(duì)伍。當(dāng)前社區(qū)成員參與程度低與社區(qū)機(jī)構(gòu)工作不力也有很大關(guān)系。只有提高社區(qū)基層機(jī)構(gòu)與自治組織中工作人員的素質(zhì)，采用新穎靈活的工作方法，才能有效調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)活動(dòng)的積極性。

居委會(huì)要做居民利益的維護(hù)者。居委會(huì)要健全完善社區(qū)居民提案制度、聽(tīng)證制度、評(píng)議會(huì)制度、居民小組制度，定期開(kāi)展活動(dòng)，聽(tīng)取社區(qū)居民的意見(jiàn)建議，從居民滿(mǎn)意的事情做起，從居民不滿(mǎn)意的事情改起。只有這樣，社區(qū)自治才能逐步實(shí)現(xiàn)。

居委會(huì)要會(huì)同多樣化社區(qū)自治組織，推動(dòng)社區(qū)自治。社區(qū)自治組織是社區(qū)自治建設(shè)的有效載體，社區(qū)自治是以組織為載體來(lái)進(jìn)行的，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)真正自治，需要建立和完善多樣化的社區(qū)自治組織及其運(yùn)行機(jī)制。如：業(yè)主委員會(huì)、志愿者協(xié)會(huì)、興趣愛(ài)好類(lèi)社團(tuán)等。居委會(huì)要利用自己的傳統(tǒng)權(quán)威優(yōu)勢(shì)，會(huì)同其他社區(qū)自治組織共同推動(dòng)社區(qū)自治，化解各類(lèi)不和諧的音符，真正做到“下情也能上達(dá)”。在城市生活日益現(xiàn)代化的今天，多元化的自治組織可以提高社區(qū)文化素質(zhì)，增進(jìn)感情交流，充實(shí)市民生活，提升社區(qū)的生活水平。

總之，居委會(huì)不能純粹為地方政府辦事，還要成為居民參與意識(shí)的調(diào)動(dòng)者，居民利益的維護(hù)者，并積極籌建、發(fā)展社區(qū)團(tuán)體，主導(dǎo)社區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）居民角色——配合創(chuàng)自治

地方政府、居委會(huì)的角色定位，將為社區(qū)自治發(fā)展提供良好氛圍。社區(qū)居民自治的核心問(wèn)題是社區(qū)居民參與度問(wèn)題。在基層街區(qū)或居民區(qū)中，只有當(dāng)公民自發(fā)組織起來(lái)，對(duì)有關(guān)其切身利益的社區(qū)事務(wù)進(jìn)行共同管理，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的社區(qū)自治。要實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，居民應(yīng)從以下幾點(diǎn)出發(fā)：

利用社區(qū)逐步完善的公共設(shè)施，增加對(duì)社區(qū)自治的認(rèn)同感。人們對(duì)社區(qū)的歸屬感與其對(duì)社區(qū)的滿(mǎn)意度有很強(qiáng)的相關(guān)性，社區(qū)公共設(shè)施的不完善導(dǎo)致居民社區(qū)滿(mǎn)意度的降低，也影響了居民的社區(qū)歸屬意識(shí)。因此，在目前的城市化過(guò)程中，居民積極參與社區(qū)規(guī)劃，為地方政府建設(shè)完善社區(qū)的硬件公共設(shè)施出謀劃策，同時(shí)，利用地方政府提供的良好社區(qū)公共設(shè)施，如環(huán)境優(yōu)美的公園、鍛煉身體的廣場(chǎng)等，以加強(qiáng)居民間情感交流，強(qiáng)化自身對(duì)社區(qū)自治的認(rèn)同感。

積極參與社區(qū)各類(lèi)團(tuán)體活動(dòng)，逐步增強(qiáng)自治意識(shí)。在社區(qū)建設(shè)中，政府、居委會(huì)等組織的作用始終是有限的，它很難滿(mǎn)足居民參與社區(qū)活動(dòng)的組織化要求。因此，居民積極參與一些社區(qū)非營(yíng)利組織、民間團(tuán)體的活動(dòng)，并推動(dòng)其發(fā)展，有利于加強(qiáng)社區(qū)居民間的溝通，形成合力，完成雙贏?！班徖锝M織、合唱隊(duì)、合作社、體育俱樂(lè)部、大眾性政黨，等等，這些……公民參與網(wǎng)絡(luò)……在一個(gè)共同體中，此類(lèi)網(wǎng)絡(luò)越密，其公民就越有可能進(jìn)行為了共同利益的合作?！?sup>[2]居民通過(guò)參加社團(tuán)活動(dòng)，還能夠培養(yǎng)平等主義的意識(shí)，形成相互合作的契約主義精神，增強(qiáng)自身自治的能力。

融自身利益于社區(qū)利益之中。利益是參與的最重要的驅(qū)動(dòng)力，居民要逐步從成長(zhǎng)中的社區(qū)感受到社區(qū)與自身利益的息息相關(guān)，參與社區(qū)自治則能有效維護(hù)自身利益。進(jìn)而配合地方政府，推動(dòng)社區(qū)自治。不斷強(qiáng)化自身與社區(qū)之間的利益關(guān)系，增強(qiáng)社區(qū)自治的參與意識(shí)。

總之，社區(qū)自治光靠地方政府、居委會(huì)是不夠的，還需要居民積極利用逐步完善的公共設(shè)施，認(rèn)同社區(qū)，并參與社區(qū)團(tuán)體增強(qiáng)自治意識(shí)，同時(shí)把自己的利益和社區(qū)利益結(jié)合起來(lái)，社區(qū)自治才能真正實(shí)現(xiàn)?！酹?/p>

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責(zé)任編輯：黃 杰