淺淡我國確立行政合理性司法審查制度的設(shè)想

　　摘要：我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》僅規(guī)定了行政行為合法性的司法審查，對行政行為合理性的司法審查未作明確規(guī)定。這種司法監(jiān)督原則的單一性與行政法治要求的雙重性（合法性原則和合理性原則）不相匹配，從而導(dǎo)致實踐中行政裁量權(quán)濫用、侵犯合法權(quán)益、沒有司法救濟(jì)途徑等情況出現(xiàn)。因此，文章著重對行政行為合理性的司法審查制度在我國的確立作一些分析和探討。
　　關(guān)鍵詞：合理性；司法審查；行政行為
　　
　　一、改革現(xiàn)行的司法體制
　　
　　獨立的司法系統(tǒng)是個人權(quán)利免受政府侵犯的可靠保障，而這種保障的實現(xiàn)主要是通過法院運用不同形式的司法審查權(quán)力。眾所周知，在目前我國憲法框架和司法體制下，我國的人民法院沒有完全獨立性，司法審查的建立缺乏制度依據(jù)。所以我國的司法審查一直難以真正的提上日程。在我國，司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)密切相關(guān)。首先是法院財政由地方行政機(jī)關(guān)所支付，其次法院法官編制亦與地方編制存在某些相同之處。這使法院難以真正做到司法獨立。要使人民法院行使獨立的司法審查權(quán)，改革法院體制，保證司法獨立迫在眉睫。
　　首先，要改變法院隸屬為政府職能部門的現(xiàn)狀。改革人民法院的現(xiàn)行體制系統(tǒng)，可以采用類似國稅及海關(guān)等行政機(jī)關(guān)由中央直屬領(lǐng)導(dǎo)方式，設(shè)定系統(tǒng)內(nèi)自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)而去除法院狹隘的地方觀念和對地方行政的依從關(guān)系，使法院自成體系，這樣才能真正做到司法獨立。
　　其次，要實行法院經(jīng)費的單列。經(jīng)費獨立是審判獨立的物質(zhì)保障，改革現(xiàn)行司法財政體制，使司法機(jī)關(guān)可以自行編制預(yù)算，對司法部門的經(jīng)費實行單項劃撥，由最高司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理全國各級司法機(jī)關(guān)的財政經(jīng)費，由中央財政統(tǒng)一審核，逐級專項下達(dá)。
　　再次，要確保法院內(nèi)部獨立，包括上下級法院及法官之間的獨立，審判組織與司法行政機(jī)關(guān)之間的獨立，法官與其同事之間的獨立。“任何人不能做自己案件的法官”，這一自然正義原則，同樣適用于法院系統(tǒng)內(nèi)部。即使同為審判者，雖然輿論監(jiān)督不可或缺，但同樣要尊重他人，不能隨便對某一案件插手干預(yù)。
　　
　　二、實現(xiàn)立法上的突破
　　
　　（一）修訂法律，確立行政合理性司法審查原則
　　要做到有法可依，使人民法院的裁判有法律權(quán)威，就必須有明確的法律依據(jù)。因此要確立行政合理性司法審查原則就應(yīng)該修改《行政訴訟法》，把行政合理性司法審查原則寫入法律。為此，建議將《行政訴訟法》第5條修改為：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為的合法性與合理性進(jìn)行審查?！蓖瑫r修改各分則中的相關(guān)條款，使其與第5條的規(guī)定相適應(yīng)。特別是第54條第4款，應(yīng)將“行政處罰顯失公正，可以判決變更”改為“具體行政行為顯失公正，可以判決變更?！钡?4條第2款第5項、第3款應(yīng)擴(kuò)大內(nèi)涵，即包括違法形態(tài)和不當(dāng)形態(tài)，才與第5條的規(guī)定相適應(yīng)。
　　（二）構(gòu)建行政審判遵循先例制度
　　由于法院、法官、時間不同，以及審查中法官解釋法律之間的差異，一個現(xiàn)實的問題就是同類自由裁量行政行為案件面臨著司法審查結(jié)果大相徑庭的情形，其結(jié)果是法律的統(tǒng)一性危機(jī)、司法的正義性危機(jī)和公眾的司法信仰危機(jī)。因為按照司法公正原則，同種同質(zhì)案件應(yīng)當(dāng)取得法律的相同或者大致相同的處理結(jié)果，只有這樣才能保障法律的統(tǒng)一性，并通過法律的統(tǒng)一性實現(xiàn)司法的公平和正義價值。
　　這一問題在國外大致分為這樣幾種情形：英美等判例法國家，判例以其直觀性、具體性等特點和彌補法律漏洞、創(chuàng)制新的規(guī)則等功用指導(dǎo)著司法審查活動，很多情況下避免了抽象的法律條文帶來的解釋的不統(tǒng)一、審查結(jié)果的不統(tǒng)一和司法的不公正問題；法國等典型成文法國家，在司法審查領(lǐng)域?qū)嵭信欣ǎ坏聡?、意大利等在司法審查領(lǐng)域?qū)嵭谐晌姆ǖ膰?，目前最高行政法院的判決對下級法院的司法審查活動的權(quán)威性接近判例，如公眾發(fā)現(xiàn)下級法院的判決違背最高法院判決，可以上訴。我國在堅持成文法指導(dǎo)的同時，應(yīng)當(dāng)積極引入國外經(jīng)驗，盡快建立行政審判遵循先例制度，在已經(jīng)形成的最高法院司法判例對全國司審判工作具有越來越大的現(xiàn)實影響力的基礎(chǔ)上，由最高法院定期遴選一批行政行為司法審查判例，并修正判決不規(guī)范之處、判詞不準(zhǔn)確之處以及必要時附注更為明確的法律分析語言的基礎(chǔ)上，組織匯編成系統(tǒng)的卷冊，下發(fā)各級法院指導(dǎo)審判實踐工作，以使自由裁量行政行為的司法審查原則和標(biāo)準(zhǔn)有先例可循。
　　
　　三、建立行政行為合理性司法審查的標(biāo)準(zhǔn)
　　
　　行政裁量行為“合理”的具體標(biāo)準(zhǔn)既是行政機(jī)關(guān)“合理”使用行政裁量權(quán)的尺度，同樣也是司法機(jī)關(guān)予以司法審查的標(biāo)準(zhǔn)。一方面，合理性原則的目的在于對“合法”范圍內(nèi)的行政裁量權(quán)行為予以有效控制，所以其標(biāo)準(zhǔn)必須寬泛，否則很難防止會意裁量；另一方面，合理的標(biāo)準(zhǔn)又不能無限擴(kuò)大，不然會與道德標(biāo)準(zhǔn)相混淆，加重司法審查的負(fù)擔(dān)。在這種兩難境地之下，很多學(xué)者認(rèn)為確立“合理”標(biāo)準(zhǔn)的唯一出路就是以全民眾共同的標(biāo)準(zhǔn)—法律為基礎(chǔ)，要求“合理”必須圍繞法律，以立法的目的作為判斷的出發(fā)點，并輔助以長期以來的司法實踐中形成的經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)。
　?。ㄒ唬┦欠穹狭⒎康暮途?br/>　　任何法律的制定都是基于一定的社會需要，為了達(dá)到某種社會目的。所有的法律規(guī)范都是服務(wù)于該目的的。無論是法律授予行政機(jī)關(guān)某種權(quán)力，或者是規(guī)定某種行為的具體內(nèi)容，都是為了實現(xiàn)該立法目的。因此，無論有無法律的明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時，首先要考慮法律的目的何在，必須符合法律的目的。
　　其實行政裁量權(quán)并不是出現(xiàn)于法律的盡頭，相反，它是由法律明示或默示授予的，法律授權(quán)的目的是對行政裁量權(quán)的一種重要限制。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律授權(quán)的目的，在被授權(quán)的范圍之內(nèi)，針對具體情況，選擇最符合行政目的的決定。越來越多的學(xué)者和法官已達(dá)成以下共識：“行政機(jī)關(guān)若是違背了法律賦予其行政裁量權(quán)的目的，應(yīng)按濫用權(quán)力論處”。事實上，違背法律目的行使行政裁量權(quán)一般都與惡意動機(jī)相連，因此有學(xué)者提出了較為常見的惡意動機(jī)，如牟利、徇私、報復(fù)陷害、滿足虛榮心等。某些行政機(jī)關(guān)及其工作人員作出實施某種行為的決定和選擇某種方式是為了給本人或本單位帶來某種經(jīng)濟(jì)利益或者某種好處，或者是為了打擊與己有隙的人，或者是為了表現(xiàn)其才能、政績等等，那么這樣的行政行為就帶有明顯的任意性傾向。這種行政裁量行為肯定與立法目的或法的精神實質(zhì)不符，即為濫用行政裁量權(quán)。
　?。ǘ┦欠窨紤]了相關(guān)因素
　　所謂相關(guān)因素是指與所處理事件有內(nèi)在聯(lián)系并可以作為決定根據(jù)的因素。未正確考慮相關(guān)因素，表現(xiàn)為兩方面：其一，考慮了不相關(guān)因素，如英國1926年著名的“紅發(fā)案件”中，校長因一教師頭發(fā)為紅色而將她免職。法院判決稱：此處分已考慮了不相干因素，違反合理性原則而無效；其二，忽略了相關(guān)因素，如婚姻登記機(jī)關(guān)認(rèn)定某對公民離婚證無效時，沒有充分考慮法定的必要因素—沒有查明所謂的相對人“騙取離婚證”之證據(jù)。又如行政機(jī)關(guān)在量罰時未考慮法定的從重、從輕、加重、減輕或酌情理罰等具體情節(jié)。
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　　法律授予行政機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)的目的，就在于使行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況、具體對象作出公正合理的選擇和判斷，準(zhǔn)確地貫徹立法本意，而不是讓行政機(jī)關(guān)在法律留給的空間隨心所欲，任意所為。實施法律的目的不在于它本身，而在于實現(xiàn)公正的價值?！靶姓昧繖?quán)應(yīng)當(dāng)成為公平正義的寓所，而不能成為濫用職權(quán)的淵藪許多學(xué)者認(rèn)為公正法則的內(nèi)容至少包含兩點：平等對待無偏見；不歧視。平等是人與人的對等對待的社會關(guān)系。平等對待包括兩方面，一是同時面對多個行政相對人時的平等對待。行政機(jī)關(guān)在行使行政裁量權(quán)時，對同等情況應(yīng)同等對待。如果行政機(jī)關(guān)在行使行政裁量權(quán)時，抱有私心或偏見，對處于同一條件下的公民、法人或其它組織給予不同的對待，公然偏袒一部分行政相對人而歧視另一部分行政相對人，強(qiáng)制性地使行政相對人承受了與其行為極不相稱的法律義務(wù)，便屬違背社會公正法則，構(gòu)成濫用行政裁量權(quán)。二是行政行為前后一致，對先后面對的多個行政相對人平等對待。這樣，行政相對人就可以根據(jù)行政機(jī)關(guān)已作出的行政裁量的決定預(yù)見他們自己行為的后果，并在此基礎(chǔ)上建立他們對行政機(jī)關(guān)的期待。如果行政機(jī)關(guān)在相同的情況下，對先前所作的行為和以后的行為采取不同方式處理，前后不一致，那么就會使行政相對人手足無措。美國的法官認(rèn)為，用專斷的或反復(fù)無常的方式行使行政裁量權(quán)就是濫用行政裁量權(quán)。遵循比例不失衡，即要求行政機(jī)關(guān)實施某種行為時，應(yīng)適當(dāng)?shù)仄胶鈱ο鄬θ嗽斐蓳p害與社會獲得利益之間的關(guān)系，不得實施對相對人個人的損害超過對社會獲得的利益的行政措施。如果行政機(jī)關(guān)的行為或某種行政措施對相對人的損害與社會獲利之間的關(guān)系顯失均衡，即違反了比例原則，構(gòu)成濫用行政裁量權(quán)。
　　
　?。ㄋ模┦欠窆室馔涎踊虿蛔鳛?br/>　　故意拖延或不作為是消極地濫用行政裁量權(quán)的方式。在法律、法規(guī)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)辦理某一事項的時限時，在時限內(nèi)，行政機(jī)關(guān)在何時辦理某事有行政裁量權(quán)，但在某種特定的情況下，行政相對人的某種事項必須緊急處理，否則將給行政相對人的合權(quán)益或社會公共利益造成巨大損失。在這種情況下，如果行政機(jī)關(guān)故意拖延，一定要等到時限屆滿之日或等到某種損失已經(jīng)發(fā)生或不可避免之時再辦理，即是對行政裁量權(quán)的濫用。另外，有時行政機(jī)關(guān)辦理某些事頂，法律、法規(guī)沒有或不可能規(guī)定具體的時限，何時辦理完全由行政機(jī)關(guān)自由裁定。在這種情況下，行政機(jī)關(guān)的裁量也應(yīng)根據(jù)相應(yīng)事頂?shù)妮p重緩急和各種有關(guān)因素，依序辦理。如果行政機(jī)關(guān)故意將某些應(yīng)緊急處理的事項壓后處理，應(yīng)及時辦理的事項故意拖延，同樣構(gòu)成行政裁量權(quán)的濫用。事實上，目前我國的行政程序法還很不完備，行政機(jī)關(guān)在程序上的自由度很大，行政機(jī)關(guān)及其工作人員辦事拖拉，互相推諉的現(xiàn)象還較為嚴(yán)重，特別是賦予公民權(quán)利或免除公民義務(wù)的行政裁量行為，更容易出現(xiàn)不當(dāng)?shù)倪t延或不作為。因此，要做到合理行政，就必須對消極的濫用行政裁量權(quán)的行為加以控制。
　　（五）是否對法律作任意擴(kuò)大或縮小解釋
　　法律、法規(guī)有時采用彈性法律用語，意味著授予行政機(jī)關(guān)一定的解釋自由，但行政機(jī)關(guān)在解釋彈性法律用語時，必須根據(jù)法律、法規(guī)的目的，整個法律、法規(guī)的內(nèi)容以及社會公認(rèn)的基本規(guī)則進(jìn)行解釋。任何法律，除有明文規(guī)定，不得解釋為授予了不受限制的武斷權(quán)力，或可為任何目的而行使的權(quán)力，或可以不顧立法目的的性質(zhì)任意行使的權(quán)力。丹寧勛爵認(rèn)為法律應(yīng)該隨社會發(fā)展去適應(yīng)變化了的情況，反對從字面上解釋法律，而主張根據(jù)公平正義的原則去解釋法律。他指出“制定法和法律文件的語言永遠(yuǎn)不可能是絕對明確的，因此解釋它們的時候就有兩種可供選擇的道路，我總是傾向能夠?qū)崿F(xiàn)公平正義的解釋。”如果行政機(jī)關(guān)離開這一標(biāo)準(zhǔn)，甚至不顧人們的一般常識，對彈性法律用語任意作擴(kuò)大或縮小解釋，法律、法規(guī)就會變成行政機(jī)關(guān)手中的一種捉摸不定的東西。法將不法，被管理者就會無所適從，管理者就可為所欲為。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、張千帆.西方憲政體系(上冊)[M].中國政法大學(xué)出版社，2000.
　　2、王振清.行政訴訟法前沿實務(wù)問題研究[M].中國人民公安大學(xué)